党的十八届四中全会要求，要深化行政执法体制改革，并把推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类作为重要的“抓手”。如何在法律规定和制度操作层面按照中央要求做好深化执法体制改革与综合执法这篇“大文章”，有四个法律问题须认真研究。
法律依据问题
按照在法治轨道内推进改革的原则，这些要求首先应当在法律上体现出来，即制定和修改相应的法律规定，在此法律基础上推进综合执法，而不是根据政治与政策要求直接“操刀”。
目前有两部法律规定与综合执法有关。一是《行政处罚法》，二是《行政强制法》。《行政处罚法》第十六条允许一个行政机关行使另一个行政机关的行政处罚权，这就是相对集中处罚权制度的法律依据。《行政强制法》第十七条规定，依据行政处罚法的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施，即相对集中行政强制措施权制度。这也就是说，目前的法律只是规定了相对集中处罚权制度和相对集中行政强制措施权制度，所集中或者综合的是行政处罚权和行政强制措施权。而综合执法改革，所综合的是行政执法权。该行政执法权，是否只有行政处罚权和行政强制措施权，政策没有明确，法律也没有规定。比如，行政强制执行权、行政监督检查权等，从理论上讲，属于行政执法权内容无疑，但却不在行政处罚权和行政强制措施权范围之内。所以，相对集中行政处罚权和相对集中行政强制措施权的法律依据充分，但综合所有的行政执法权的法律依据则不足。虽然有观点提出，可以从行政处罚权和行政强制措施权之中，“引导出”其他的行政执法权。但笔者认为，这样理解有损法律的权威和严肃性，有些想当然了。法无授权不可为，这个原则不是空泛的话语，而是针对每一项行政权力而言的。行政处罚权和行政强制措施权的集中或综合，要扩大到其他行政执法权，必须有法律的明确规定。因此，推进综合执法，须要制定或者修改相应的法律法规，完善法律依据，使这个改革真正做到于法有据。
综合范围问题
综合执法的范围都包括哪些部门?按照十八届四中全会决定的要求，一是部门内的综合，二是部门之间的综合。这里，不讨论部门内执法权综合问题，只讨论部门之间执法权的综合问题。因为后者更复杂，更具有典型意义。
目前，实践中探索的综合执法主要有小综合与大综合两类。就小综合而言，主要是把执法监管业务关联度比较高的几个部门执法权交给一个综合执法机构，例如，城市管理综合执法、文化管理综合执法等。这种综合执法如果继续改革发展下去，很可能会把政府众多的行业执法监管变为几个大块的执法监管，如市场监管块的综合执法，城市管理块的综合执法，文化管理块的综合执法，等等。政府下属部门执法的几十个执法机构，缩小成为十几个或者几个相对综合的执法机构。还有就是大综合执法的探索。即，把除公安执法以外的其他所有地方政府所属部门的执法权交给一个综合执法机构，由该机构统一行使执法权。这样一来，政府的执法机构就形成了两分结构：一是公安执法，二是其他行政执法。
小综合的优势在于，可以把业务关联度较高的行政执法综合集中起来，成熟一个综合一个，稳妥推进。并且，改动没有大综合那么大，引起的振动和阻力也相对少一些。作为一个初步的改革探索是可取的。但这个改革探索也有缺陷，那就是小综合块与块之间的交叉重复仍然存在，过去一个部门执法与一个部门执法之间的交叉重复，变成了一个块与一个块之间的交叉重复。大综合执法的优势则是，把二三十个部门的执法权综合集中起来，比小综合更能减少部门执法的交叉重复，更有利于统一和提高效率。但存在的疑问则是，如此大的综合执法机构其内部怎样运作?综合执法，不仅是部门执法权的综合，更重要的是执法的统一、高效、规范。如果形式上综合集中了，而实际运作上仍然是各行其是，那么其统一性、规范性和高效性就会严重受损。
笔者认为，大综合执法是基层执法的方向。在初步的小综合基础上应当继续探索大综合。更为重要的是，综合执法改革，不能仅仅是综合集中执法权就了事，而需要对综合执法机构的运行体制机制等进行深入的改革探索，使被综合的部门执法，真正协调一致，而不是内部的“四分五裂”或“各行其是”。因此，人事制度调整、执法流程规范、执法队伍整合及其执法监督的统一等，是必不可少的基础。
左右衔接问题
综合执法所综合的是执法权，而不是全部的行政管理权。简单来说，管理权没有综合，仍然保留在原来的政府部门，而只是对执法权进行了综合集中。这样，一个新的问题就出现了，即管理权与执法权的协调问题。行政执法实践中，很多部门都希望执法可以“首尾衔接”。所谓“首”，就是管理权，所谓“尾”，就是执法权。作为管理权的“首”怎样才能与作为执法权的“尾”无缝衔接呢?最好的体制当然就是自己跟自己衔接，也就是管理权和执法权都由一个部门统一行使。但综合执法改革，却是把管理权与执法权分开来，把管理权保留在原部门，把执法权交给另外一个部门行使，也就是把“首”与“尾”在体制上分开。既然已经分开，这两个权力的衔接就成了新的问题，“首”与“尾”的无缝衔接就会面临新的挑战，这是不可避免的。
如何解决衔接问题，当前的许多做法可以归结为机制，即通过协调机制解决。但毋庸讳言，体制才是解决衔接的更好办法，机制次之。对此，有两点尤为重要。一是建立管理部门与执法部门管理与执法信息共享大平台、大数据，使管理部门与执法部门的行政信息可以同范围、同程度、同时间相互共享，打通部门之间的信息藩篱。这是基础，也是管理与执法的必须。二是对于处在管理权下游和执法权上游的监督检查权这个双方共涉领域，在法律制度上确定由一个部门负责。我们知道，根据“谁审批谁监管”原则，监督检查应当是管理部门的职责，但综合执法机构为了执法(处罚、强制措施)也要监督检查。监督检查职责实际上会出现重合，可能会出现职责不清、相互推诿的现象。在笔者看来，目前通过协调机制很难解决这个问题，建议在体制制度上确定管理部门或者执法部门统一负责监督检查。
上下衔接问题
综合执法改革面临的另一个问题，即下沉执法权须要解决的其与乡镇、街道办事处的关系问题。如果执法权下移，只是到县区一级，那这个问题不存在;如果执法权下移到乡镇、街道办事处一级，那这个问题就会出现。按目前的法律制度，乡镇、街道办事处一级没有执法权，地方政府在综合执法改革中下移执法权面临法律上的尴尬。网格化管理与执法须要下移执法权，而法律上乡镇、街道办事处又没有执法权。虽然乡镇、街道办事处在某种意义上是最大的综合机构，但他们历来都是受上级政府或者部门的“委托”办事，而不是“堂堂正正”的执法者。
这需要在法律上解决好两个问题：一是法律授权乡镇、街道办事处拥有执法权，综合执法在乡镇、街道办事处一级就由乡镇、街道办事处依职权执法，无须其他部门一件一件事项地“委托”。二是综合执法机构队伍延伸到乡镇、街道办事处，执法权仍然属于综合执法机构，乡镇、街道办事处只是配合执法、协助执法。换言之，执法仍然是综合执法机构的职责权限。后者这种做法，正是目前大多数综合执法改革的做法。从长远发展和乡镇政府、街道办事处职能演变来看，乡镇、街道办事处没有执法权始终是一个越来越明显的缺陷。在法律上赋予乡镇、街道办事处执法权，应是长远之计和经常之道理。如果综合执法不是乡镇、街道办事处的法定职责，那么综合执法机构在乡镇、街道一级，其执法有效性就会大打折扣。
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