西北政法大学副校长王麟教授访谈录：行政法是一个江湖

行政法是一个江湖

王 麟

西北政法大学副校长，教授、博士生导师。兼任中国行为法学会行政执法研究会副会长、中国行政法学研究会常务理事、中国法学教育研究会理事、陕西省法学会常务理事、陕西省行政法学研究会副会长、陕西省人民政府法律顾问。

专业研究领域为行政法学、行政诉讼法学、高等教育管理，长期承担本科生、研究生行政诉讼法、行政程序法等课程教学，先后主持和参与国家及省部级科研项目9项，主编参编教材11部，在《法律科学》《法学》《法商研究》等刊物发表论文30余篇。

桑 磊

2003年毕业于中国政法大学研究生院，进入司法部考试中心工作，历任主任科员、综合处副处长、命题处处长。2017年2月辞职，现致力于法律教育及考试图书出版工作。主编《法学第一课》、《风雨考研路》、《考研战略战术》及《旅游圣经》丛书。

构造起这个社会的规则系统何尝不是另一个江湖

桑磊：您是如何选择行政法作为研究对象的？您认为这个学科的重要价值或魅力在什么地方？

王麟：很多读过金庸、古龙的男生、女生都曾幻想自己是郭靖、黄蓉们，“仗剑走天涯”，行侠仗义、除暴安良、匡扶正义、荡尽世间不平事。即使你没有做过这样的梦，也不会反对这种浪漫的人生。可惜，我们现在只有社会，没有了江湖。现代社会是个规则社会，这些规则早在人类还在茹毛饮血时就开始积累。迄今，这套规则已经非常庞杂、非常细密，成为了一个精巧的系统。然而，构造起这个社会的规则系统何尝不是另一个江湖？你所有能够想象或者无法想象的悲欢离合、快意恩仇在这里其实一点儿也不新鲜。或许怀揣着的这点念想，我对法律专业有种天然的亲近，这大概就属于“凡事皆是偶然的巧合，但结果却是宿命的必然”（沈从文语）的情形吧。

人类社会的发展呈现越来越精细化的特征，职业分工如此，知识、法律也是如此。中国法律史老师经常爱说的中国古代法律的一个重要特征是“诸法合体、民刑不分”，其实，西方社会的早期法律同样是混杂在一起的。随着社会进步，我们的法律制度区分出民事、刑事、实体、程序……这其中，比较晚近的是行政法这个部门的崛起。

破除了集权专制的社会仍然面对着一种矛盾的状态：我们对权力的任性、肆意满怀恐惧，但我们又无时无刻不在依赖着它。尽管掌握权力的部门常常让我们失望，但我们又总是对它寄予那么多美好的期盼。可以说，政府能给我们人类社会带来多大的福利，就有可能带来多大的灾难。怎么能让掌握权力的部门和官员按照我们本来期望的那样行使权力，是每个国家都面临的问题。“大道之行也，天下为公”（礼记•礼运），政府是公民缔结社会契约的产物，权力属于国家公器。通过一整套完善的法律规则织结成“笼子”以规范、约束权力，是现代社会能够找到的最有效的办法了。然而，这个笼子依然不完美，有的地方可能漏洞百出，有的地方可能又扎得太死，所以我们会经常看到，尽管有法律规则，官员们却仍然会做出与我们的期盼背道而驰的事情，而行政法的历史使命就是要让政府在公平、正义的理性轨道上稳健地前进。换言之，行政法打造了一个江湖，在这里你可以通过你的智慧、勇气实现你维系天下之苍生侠客梦，这难道不也是快意人生吗？

行政法，是一个江湖。

桑磊：有的同学认为行政法理论性较强，实用价值不大，不必在此学科上多花时间。您对这种说法怎么看？

王麟：这类对行政法的批评大多是在与民商法进行比较。看呐：民商法与我们的柴米油盐、衣食住行息息相关。行政法有什么？学起来雾里看花、用起来空中楼阁。其实，这种看法完全错误。既忽略了民商法与行政法内在的逻辑关系，也是对蓬勃发展的行政法治实践的视而不见、听而不闻。

理论上讲，民商法属于私法，行政法属于公法的范畴，两者之间的界限似乎较为明确，但实际上两者却存在千丝万缕的联系。首先，民商法上的私权需要行政法加以界定。比如国有土地使用权证、房屋产权证都必须经过政府的行政确认之后，才能对抗第三人。其次，行政法是民事主体从事特定活动的前提条件。比如从事商事活动，必须具备工商部门所颁发的营业执照之后，才具有合法性。再次，行政法可以保障私权利的行使，使得民事主体能够最大程度地享受到私法自治。最后，民商主体之间发生很多纠纷，都可以通过相应的行政机关裁决，能够有效地提高解决纠纷的效率，减轻法院的诉讼压力，有效地实现诉讼分流。

从社会实践来看，一个公民的生老病死、衣食住行，甚至是喝的每一口水、呼吸的每一口空气，都和行政法息息相关。中国目前所颁布的法律当中，至少有80%的都需要政府来贯彻执行。政府几乎涉及到公民的任何一项与人身和财产相关的重大权利。事实上，行政法所涉及的疆域还在不断地扩张，从当下的物理空间，到互联网构建的虚拟空间，都有行政法所调整的对象。你去公安局办护照时警察怠慢了你，你跑到微信圈里痛骂了一顿，要不要对你进行治安管理处罚？雾霾天气严重，城市要不要实行机动车限号行使？等等，都属于行政法的问题。

事实上，现代社会的矛盾纠纷呈现出多元化、复杂化的特点，很多案件是民事、行政、刑事相互交织在一起的。比如你租了村里的3000亩地种葡萄，五年下来你投入数千万，忽然有一天政府把这片地征收了要搞房地产开发，失地农民可以依法获得补偿、安置，你的损失怎么办？是按照民事合同纠纷与村民打官司，还是根据土地征收法律规定去告政府？生活的逻辑不是逻辑的生活。社会中存在法律纠纷，但纠纷从来不会按照法律规定的那个样子发生。如果只是懂民商法，只能看到纠纷的某一个方面，难免会造成纠纷解决思路的局限以及解决方式的偏差。所以，要做一名优秀的法官、一名优秀的律师，就必须打破学科的束缚，避免固步自封。

合格的专业能力至少要具备四种能力

桑磊：如何判断自己在专业课程上是否合格？

王麟：判断在专业课程是否合格的标准，绝不应当仅仅拘泥于期末考试成绩这个单一的考核标准，判断标准应当是多元化的。既可以具体化为写一篇颇有见地的学术论文，也可以表现为成功援助一个行政案件等。

我的浅见是，合格的专业能力至少要具备四种能力。

 1、独立思考的能力。现在的社会属于信息爆炸的时代，各种信息层出不穷，信息与信息之间有时相互辅佐，有时却又相互矛盾、相互否定。你如果不具备独立思考、独立判断的能力，就会常常陷入困惑、迷茫。具备良好的专业能力，首先应当能够独立思考，不盲从权威、不被鼓噪迷惑，冷静、理性地对事物做出独立判断。当然，独立思考不是固执己见，更不是妄自尊大。你的所有认识、看法都应当是基于扎实的专业知识，逻辑的分析判断作出的结论。

 2、发现问题的能力。很多时候，我们往往不是不知道事情该怎么处理，而是在一堆杂乱无章的人物关系、事情过程、纠纷细节或者众所纷纭的不同观点看法中茫然不知所措。因此，去粗存精、去伪存真，通过抽丝剥茧提炼出实质问题、主要脉络、关键情节、核心冲突是解决你所面临问题的前提。这是一种能力，也需要通过规范的训练和不断的演练形成，诸如5W2H法、麦肯锡7步法、三段论；诸如应然问题、实然问题、法律规定三层次分析；诸如价值、事实、规范三角度区分，等等。

把面对的问题梳理清楚了，就可以提出你的处理观点了，这既包括对某一个理论难点尝试提出解决思路，也可以是对一个行政实践中存在的问题提出对策性的建议，还可以是对一个行政案件进行实质性纠纷解决。你能否在弄清问题的基础上提出好的解决方案，这取决于很多因素，如知识基础、眼界视野等。例如，法律规则、道德规则、宗教规则是这个社会规范人们行为的三种规则，我们既要认识到法律的优势所在，也要承认法律的局限性。并非所有的社会问题都必须或者能够用法律规则解决，其他规则也在不断地充当法律的替代性手段。比如，舟山的一个渔民借了同村的人20万元钱不还被告到法院，法庭上被告不承认借了钱。由于邻里之间的借贷没有什么手续，原告拿不出证据证明自己的主张。法官沉吟片刻对被告说，你对观音发誓没有借钱。被告想了想，就承认了。这可能是一个笑话，但这类事情在我们的生活中每天都在发生。你是否具备这位法官的睿智？

3、良好的表达能力。表达能力包括书面表达和口头表达，就是说，一个受过良好专业训练的法科学生，应当能够熟练地完成不同形式、不同要求的法律或非法律文本的写作，如一份合同、一份求职信。同时，他还应当能够清晰、简洁、流畅的口头阐述自己的想法、观点。很多同学的写作训练习惯于复制粘贴，这会毁掉你的未来；一些同学眼中雄辩的口才沦落为声嘶力竭的怒吼，其实无异于村妇骂街。事实上，无论是写作能力还是口述能力都没有天生的强者，要通过持之以恒的训练。简单地说，就是要多写、多说。

4、终生学习的能力。多数情况下，一个人大学毕业10年左右，学校所学的许多专业知识已经落后了，更不用说相当一部分同学毕业后从事着与专业无直接关系的工作。这个世界变化太快，如果我们不具有继续学习的良好习惯和基本技能，你不可能在激烈竞争的职场立于不败之地，更不用指望脱颖而出了。继续学习除了要有良好的习惯之外，应当具备基本的方法，如范围的框定、资料的收集、效果的检验等，这些都需要在大学阶段养成。否则，很难说在专业上已经合格。

研习法律、认识政府、理解中国

桑磊：对于大学行政法课程的学习，您有哪些具体建议？

王麟：如何学习行政法这门课程，掌握该门课程的基本知识，形成恰当、合理的认识，并且在课程完结之后，使得你无论从事何项工作，都能够切实从中获益，这是我们初学行政法所面临的最基本、最重要的问题。依我的浅见，学好行政法可以三个方面入手。

1、研习法律

熟练掌握法律是学习行政法最基本的要求。与其他部门法相比，没有一部统一的法典是行政法的一个突出特点。这不仅增加了学生学习的难度，也使得学生有种老虎吃天无处下口的感觉。这时候行政法学理论对实践的指导就显得尤为重要。可以按照行政组织法、行政行为法、行政监督与救济法的框架来进行了解法律。从法律体系上看，不仅要了解宪法、法律、法规、规章，也要了解众多的以非典型形式存在的各种规范性文件、红头文件等。不仅要了解行政法律规范，也要了解与行政权行使相关的刑法规范、民商法规范，如行政处罚的使用过程中，往往会涉及到与刑罚的衔接问题。物权法与婚姻法，看起来都是民商法的内容，但里面有很多的条款都会涉及到行政权的行使与运用。学习行政法过程中，一方面要严格按照法律规定，但另一方面也必须面对立法供应不足的窘迫，进行合理的政策调整。目前社会主义法治体系不断完善，也就意味着要不断地学习、掌握新的法律规范。当然，你所具备的法律素养，不仅表现为对法律条文的理解和掌握，还包括对法律精神、公平正义等法律原则与价值的理解和运用。

了解法律不仅要了解静态的法律，而且也要了解动态的法律，了解“活法”。法院在适用法律上面，给我们学习行政法提供了很好的素材，包括司法解释、指导性案例、司法批复等各种形式的司法文件。了解法律的具体运用的最好方式，就是熟读法院的判决，仔细揣摩法律适用的精髓，体味法官灵活运用法律的聪明才智。

2、认识政府

行政法的核心是对行政权的规范，而政府就成为主要的研究对象。我们要研究政府的设立机制、运作机制、监督救济机制等。人民与政府之间的关系，可以简单地概括为有什么样的人民，就有什么样的政府；有什么样的政府，就有什么样的人民；人民与政府之间是相互塑造、相互影响的。学好行政法，必须认真了解政府，政府的体系框架、权力结构与内容、政府的运作机制；既要认识到政府存在的正当性，也要清醒地认识到政府存在的危险。

例如城管出现“污名化”的倾向，暴力执法成为城管的标签，有些人进而主张废除城管。很多人对此的判断是以同情弱者来代替合法性判断，流动摊贩无照经营值得同情，但不等同于他的行为就是合法的，如果允许流动摊贩无照经营，那么对遵纪守法的经营者是否公平呢？城市里如果没有城管这个执法者，城市环境是变得更好，还是变得更加糟糕呢？城市管理综合执法的权限来自于其他行政机关，对于流动摊贩的管理，即使不再由城管来管辖，但也必然有其他行政机关来进行管辖，也必然会产生执法上的冲突。很多执法冲突的根源不在城管，但作为下游执法单位的城管却要为其他行政机关决策失误、不作为等行为来买单。至于临时工的问题则更为复杂，涉及到政府与市场、社会的职能分工，涉及到编制、财政支付等各种问题，这也是尽管临时工时常成为引发暴力执法事件的导火索，但却在现实生活中持续存在的根本原因。

违法的行政行为属于政府的病态，也是非正常形态的政府。政府的绝大多数行政行为都是合法合理的，否则政府也没有存在的必要了。因此我们要了解政府，不仅要了解政府的违法行为，更要了解政府的良性运作。充分认识我们的政府，是学好行政法的基础。

 3、理解中国

尽管现代意义上的行政法来源于西方国家，但我们必须明白我们学习行政法的目的是为了解决中国的问题。因此，必须要处理好法律移植与本土资源之间的关系。行政法属于人类法治文明进步的产物，既有各国人民所达成的共识，也有每个国家的特殊性。因此，学生在学习行政法的过程中要扎根“黄土地”，对中国的国情有清晰的了解和掌握。我们学习西方的法律制度，不是为了在中国复制西方的法治模式，而是要根据中国的实际情况，来探索出符合中国发展状况的行政法模式。例如行政诉讼调解制度，由1989年《行政诉讼法》最初的不允许调解，到2014年《行政诉讼法》修订时的适度、有限调解。行政诉讼中的行政首长出庭制从地方零星做法上升到法律统一规定。这些行政法制度的创新如果从西方国家行政来看，理论上说不通、实践上更寻不见踪影，但却实实在在地解决了中国面临的问题，这说明我们的行政法越来越贴近社会、贴近生活，越来越具有自己中国立场。

结交优秀的人，阅读精彩的书

桑磊：能否请您推荐一些专业图书？

王麟：有关行政法的著作汗牛充栋，这里我推荐6种非常棒的著作，可以作为研习行政法的入门读物。

1、翁岳生：《行政法》（上下），中国法制出版社2009年4月版。迄今关于行政法体系最完整、内容最全面，也是发行量最大，被海峡两岸学子奉为典范的行政法著作。

2、王名扬：《美国行政法》，北京大学出版社2016年4月版。

3、王名扬：《英国行政法》，北京大学出版社2007年9月版。

4、王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年12月版。

这是王名扬先生著名的外国行政法“三部曲”。美国行政法现在有了很大的发展，英国（尽管英国最近闹着要脱欧）和法国在欧盟框架下其行政法制度也有许多变化。由于成书较早，这些变化在王名扬先生的外国行政法“三部曲”没有得到展现，但三个国家行政法的基本概念、基本原理没有实质性改变。因此，这三部著作仍然是初学行政法的必读书目。

5、何海波：《行政诉讼法》（第2版），法律出版社2016年3月版。 何海波教授呕心沥血之作。这部著作最重要的特点是对行政诉讼不是简单的进行法条解读，作者似乎也无意提供给作者一本操作指南，而是对行政诉讼具体制度背后所蕴含理论进行鞭辟入里的学术分析与批判。认真阅读之后，你的收获当远远超过行政诉讼制度本身。

6、江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》（上下）（第3版），法

律出版社2017年1月版。

我国行政诉讼的理论与实践最权威、最全面的研究之作，在理论界和实务界都具有广泛的影响力。无论你是为了学习行政法理论知识还是培养锻炼行政法的知识运用能力，这都是一本需要仔细研读的精品之作。

桑磊：如果能够时光倒流，您重新回到大学本科的校园，您会怎样度过大学四年？

王麟：结交优秀的人，阅读精彩的书。

桑磊：您能否送给所有的法学本科生一句话？

王麟：看到许多同学浑浑噩噩地度过大学生活，我很是觉得心痛。因此，我想告诉同学们的是：四年大学对于大多数同学而言是你一生可以心无旁骛的读书学习的最后时段，你的努力程度决定着你一生的成败，莫要虚度光阴。

(图片由作者提供)

本文摘自《法学第一课》，桑磊主编，中国政法大学出版社2017年8月出版