南开大学闫尔宝教授：学习行政法的路径

学习行政法的路径

闫尔宝

南开大学法学院教授、博士生导师，宪法与行政法教研室主任，法学博士。兼任中国行政法学研究会理事，天津市人大常委会立法咨询专家，天津市人民政府法律顾问，中国政法大学台湾法研究中心研究员、南开大学台港澳法研究中心研究员，日本中央大学访问学者，原山东省高级人民法院行政庭法官。出版个人专著2部，在《中国法学》、《法制与社会发展》、《清华法学》、《政法论坛》、《行政法学研究》、《行政法论丛》、《人民司法》、《法律适用》等刊物发表论文 50多篇。

刚接触这门课程的时候，相信很多同学都会有一种十分陌生的感觉。什么是行政，什么是行政法，行政法是讲什么的，这些问题时时都会萦绕在我们脑际。老实说，行政法确实不如民法、刑法那样容易理解，比如行政主体什么，行政行为是什么，什么信赖利益，什么是比例原则，这些以前闻所未闻的概念无论是看起来还是听起来都是那么的抽象。

其实这也不难理解，从小学开始，一直到进入大学，绝大多数同学都没有和行政机关打交道的经历，不曾与国家的行政权力发生联系，不知道国家行政权力是如何运行的，它会在多大程度上影响我们的生活，更谈不上知晓国家权力如何在法律之下运行。面对未曾有过任何感性认识的一套知识系统，要求我们能很快地掌握其基本概念、原则和规范似乎有些不切实际。

实际上，现代政府的行政权力已经深入到社会生活的方方面面。西方早已有人指出，进入20世纪之后，现代意义的国家是一种“行政国家”。什么是行政国家，简单讲，就是现代国家的行政权力已经覆盖了公民生活的方方面面，从摇篮到坟墓穷其一生，都会与各种不同类型的行政机关发生联系，不是处于其管控之下，就是接受其提供的各种公共服务。就前者而言，我们一般都会知道，要开公司，就要到工商局领取营业执照，经营假冒伪劣商品，会被罚款或者责令停业。要开车，就要到公安交管部门申领驾照，开车时有交通违章行为，将会被交警罚款，等等。就后者而言，我们也都知道，在你处于婴幼儿时期，你的父母会抱着你去接种疫苗。年满六周岁时，会被父母送入小学接受义务教育。在你生病的时候，会到公立医院看病，并从国家那里办理医保报销手续。无论是城市还是在农村，当你的生活陷入贫困时，也会从民政部门那里领取救济金，等等。也就是说，在你不知不觉之中，就已经在时时处处与国家的行政管理发生着联系，虽然这与我们以往的日常生活感知有很大差别。如此说来，我们离国家的行政管理是如此的接近，行政权力的行使无时无刻不再影响着我们的日常生活、学习和工作。

我们与行政机关发生法律联系的时候，与和一般人发生法律联系时究竟有什么区别呢？这涉及到对行政法律关系特点的理解问题。关于此点，需要我们借助比较的方法，来更深入地认识行政管理和行政法的特点。在此，需要和普通的民事交往做一番比较。同学们都已经学过了民法，知道民法是调整两个平等主体之间人身关系和财产关系的法律规范，在进行民事交往时，我们都会感觉到，两个当事人之间权利义务的处分都是商量着来的，借用规范的法律术语，就是当事人之间处于平等的法律地位，谁也没有凌驾于另一方的特殊权利，无论是购物还是租房，都需要双方当事人协商一致，达成协议，即你们所知道的 “私法自治”、“意思自治”。在这种法律关系中，我们看不到任何一方具有特殊的权利，处于特殊的地位。相比而言，在个人与行政机关发生法律联系时，我们会明显感受到国家行政权力的支配作用。比如，申请企业法人登记，需要经过工商局的许可，它不给你办理登记手续，你从事经营活动就会被认定为违法，会受到处罚；申请领取救济金，也需要民政部门审核同意，它不同意你就拿不到救济金。另外，我们也可以从新闻媒体报道或者网络传播的一些事件，感受到普通人与政府发生法律联系的时候，行政机关所具有的优越地位，感受到行政机关单方意志的决定作用。即使在有时候，行政机关也会坐下来和被管理人友好协商，征求他的意见，但是，当双方意见不一致不能形成统一认识的时候，最终依然是由行政机关说了算。

行政法就是调整行政机关与管理对象之间因行政管理而发生的权利义务的法律规范。如果要给行政法下一个规范的定义，可以这样来界定，即，行政法是调整处于管理者地位的国家（通过行政机关）与处于被管理者地位的个人或组织之间权利义务关系的法律规范，或者说，是调整政府与个人之间管理和服从关系的法律规范。

现代社会是法治社会，我国宪法也规定，我们要建设社会主义法治国家。法治国家的核心是国家行政权力行使的法治化，即需要通过立法的形式将覆盖全民生活的、处于支配性地位的国家行政权力放入笼子，避免其违法越界侵害社会成员的合法权益。在这个意义上，我们所学习的行政法就是规范国家行政权力行使的一套法律规范和法律原则。在法学界曾经对行政法的基本功能有过深入讨论，有的主张行政法是为实现公共利益而赋予政府更多权力的部门法；有的人是行政法是控制行政权力行使、保障被管理者权益的部门法；有的认为行政法是既维护公共利益又保障被管理者权益不受违法侵犯，平衡公共利益和个人权益的法。虽然有上述不同的认识，但鉴于我国自古以来国家行政权力就非常强大，且日常生活中行政权力违法行使屡屡出现的现实，目前，我国行政法的功能更应强调对行政权力的控制。

 一、行政法的三种不同的规范形式

既然我们已经知道了行政权力的强大，也知道要通过行政法对行政权进行必要的法律控制，接下来就是如何通过行政法律规范的制定进行控制，在哪些方面为行政权力的行使设定约束。通过以后的学习我们会更多地了解行政法律规范的内容。下面我们从宏观上，对行政法的三种不同性质的规范做初步介绍。

第一种法律规范被称为行政组织法规范，其功能在于从行政机关的组成和权限设定来实现对行政权力的控制。即国家虽然掌握强大的行政权力，但其对社会公共事务的管理需要借助于具体的执法机关及其工作人员来实现。由此，在国家行政机关的组织、职权的分配以及工作人员的配备和管理方面，需要建立一套严密的法律规范体系。此种规范体系我们一般称为行政组织法规范。其主要内容为国家行政机关的设置、组成、行政管理权限的设定，以及国家行政机关工作人员的招录、任命、管理和惩戒等。我们所熟悉的《宪法》、《国务院组织法》以及其他行政机关的组织法属于前一种类型的行政组织法律规范。而《公务员法》及其配套的行政法规、规章则属于后一种类型的行政组织法律规范。通过对上述相关法律规范的学习，我们就可以知道，行政机关是依法设立的，其对各种行政事务的管理权力并非凭空产生，而是来自立法的规定，行政机关工作人员需要经过严格的招录程序，具备较高的素质，同时接受法律的严格监督。

第二种法律规范被称为行政行为法规范。我们对行政权力的感知往往不是机关的设置和公务员的管理，而更多是对各种行政管理手段的认识。前面已经说明，国家的行政权力具有明显的强制性，一旦违法行使，公民个人或组织的合法权益即会受到直接侵害。为防止违法行政行为的作出，需要对行政权力的具体运行进行必要的法律控制，对各种行政管理手段如何依法行使的法律规范就属于我们这里所说的行政行为法规范。

此种规范在法律性质上又可分为两种情况：一是在特定的执法领域，比如公安、工商、环境保护等执法领域，立法机关会通过制定法律规范的方式对不同行政机关作出何种行政管理行为作出明确的规定，比如公安机关可以享有警告、罚款、行政拘留的权力，工商机关享有企业法人登记、市场检查、行政处罚等权力，这些规范都是相应行政机关实施行政管理的实体授权。该类规范在授予行政机关管理权力的同时，也意味着法律没有规定的行政行为，行政机关不能作出；二是对各种行政管理手段如何实施进行规定的法律规范。比如，工商机关享有对违法经营的当事人进行处罚的权力，可以作出行政处罚行为，但是该处罚行为如何作出，具体讲，工商机关如何发现违法行为线索，如何调查收集证据，是否在作出行政处罚决定之前听取被处罚对象的意见，最终的处罚决定采用何种形式，如何进行送达等等，这些执法程序的内容同样需要立法作出规定。如果工商机关在实施处罚的时候，没有遵守上述程序性规定，同样属于违法。综合起来，行政行为法规范限定特定行政机关的执法权力，同时也规范其行政执法权力的行使过程。

第三种法律规范被称为行政救济法律规范。此类规范的主体内容是，当被管理者认为行政机关行使作出的行政行为违法，侵犯了其合法权益的时候，通过建立何种法律制度来为其提供有效的救济。在具体的行政管理过程中，被管理者虽然不能直接对抗行政机关，但当其质疑行政管理行为的合法性时，国家同样需要制定相应的救济性规范，为被管理者提供运用法律武器维护自身权益的机会，提供必要的救济途径，或者说建立相应的行政权力监督机制。我们很多同学虽然还没有系统学习行政法，但相信从其他途径，大家已经知道了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等立法名称。其实，这些立法就是我们这里所说的行政救济法。比如，按照《行政诉讼法》的规定，当个人认为交警的罚款行为侵犯其财产权时，或者当申请人认为工商局对其提出的颁发营业执照的申请迟迟不予回应时，都可以依法向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销公安交管部门的行政处罚决定，或者判令工商局为申请颁发营业执照。这些救济性规范同样属于行政法的重要组成内容，而且在我们国家，这些救济法的规定具有更为突出重要的意义。

二、学好行政法的路径

学习过行政法的同学都有一种感觉，行政法难学，相关知识理解起来有一定困难。分析其原因，无外乎有以下几个：第一，如前所述，绝大多数同学缺乏对行政管理实务的感性认识，对行政权力运行没有直观认识，对行政事件的理解存在一定困难；第二，行政法重在讲授原理、原则、基本概念，知识内容过于抽象，理解困难。一般而言，刑法、民法的讲授多以刑法典、民法典为基础，结合具体法条，通过法条释义方式，明晰法学原理。相对而言，行政法涉及部门较多，规范多样，所以没有一部成熟的法典，行政法律规范散见于法律、行政法规、地方性法规、行政规章、司法解释甚至司法案例之中。行政法的知识来源于对上述成千上万法律条文的抽象概括，其基本概念、原则、理论具有高度的抽象性，造成理解记忆的困难。第三，行政法律规范具有高度的灵活性。与民法规范、刑法规范的相对固定相比，行政法律规范变动性强，而且在新兴领域国家还可能尚未制定规范，因此，解决具体案件中的行政法律问题，常常需要结合基本原则。但原则具有很大的不确定性，导致个案的处置往往没有统一答案。面对相对灵活的行政法律规范适用现实，初学行政法的同学难免会感到有些捉摸不定。

面对如此抽象难懂且灵活度过高的行政法，特推荐以下学习方法： 

第一，认真学习和掌握行政法学的基本概念、原则和原理。既然行政法重在讲授基本概念、原则和原理，以概念、原则的理解和原理的运用指导个案中的具体行政执法行为。那么，要学好行政法，首先就要认真学习和深刻领会行政法的基本概念、原则和原理。即使对行政管理的感性认知匮乏，同学们也需要在课堂学习的过程中，努力追随老师的讲课思路，最大可能地消化和掌握行政法基本概念、原则和原理等基础知识。这确实是一种笨方法，但笨方法往往最管用。对于初学者而言，刚开始学习行政法知识时，找到一本好的入门教材尤其重要。好教材的标准是知识体系完整，语言简洁明快，概念界定清晰，理论阐释深刻，同时有实务案例支撑。符合上述标准的教材，可以考虑采用应松年教授主编的《行政法与行政诉讼法学》（人大版），姜明安教授主编的《行政法与行政诉讼法》（北大版和高教版）等。

第二，大量阅读和分析司法案例。案例是法律适用的结果，是法律作用于日常生活事实的鲜活体现。为了更多地了解行政管理实务，加深对行政法概念、原则原理的理解，初学行政法的同学有必要在认真学习行政法基础知识的同时，在老师的指导下，更多地阅读权威机关和部门发布的行政法学经典案例。比如，学习行政法的同学都知道 “田永诉北京科技大学拒发毕业证、学位证案”。在这个案例中，法官通过运用行政法上的正当程序原则认定了北京科技大学对田永作出的退学处理决定无效——该校作出决定后并未通知本人也没有给其申辩机会——从而作出有利于田永的判决的。通过该案，我们知道了行政法基本原则对行政机关行政行为的规范约束作用。实践证明，多阅读案例确实是帮助我们尽快掌握抽象的概念、原则和原理的有效途径，建议同学们结合经典案例学习行政法知识。典型案例的查找可以通过以下渠道：最高人民法院发布的指导性案例、《最高人民法院公报》上发布的典型案例，最高人民法院行政庭编辑的《中国行政审判案例》，以及最高人民法院中国应用法学研究所编辑的《人民法院案例选》。同时，最高人民法院开通的“中国裁判文书网”（ http://wenshu.court.gov.cn/）有即时更新的行政诉讼案例，也可作为了解行政法律适用的途径。此外，有兴趣的同学还可以阅读一下代理行政诉讼律师的办案手记（如袁裕来的《特别代理?民告官手记》），进一步认识到我国行政法律适用的实际情况。

第三，深入到行政执法和行政审判一线，增加对行政法律适用的切身体会。对行政法有浓厚兴趣的学生，可以考虑利用寒暑假时间，到行政执法机关、人民法院行政审判庭去参加社会实习。通过参与一线执法和一线审判，处理具体事件和案件，增加对行政管理实践的感性认识，更深地体会到行政法原理对行政执法和行政审判的指导作用。

三、行政法学习与其他

（一）学习行政法与其他部门法的关系

行政法一般安排在大学二年级下学期，在同学们学完法理学、宪法、民法和刑法等基本部门法课程之后开设。如此设置课程的理由是：只有以法理、宪法、民法和刑法知识为基础，学生才能更好地理解和掌握行政法的相关知识。以宪法为例，英国学者曾云：行政法是动态的宪法。宪法的基本概念、基本原理、国家机构组成与权限划分为行政职权的行使提供了基本背景，设定了基本限制。再以民法为例，民法虽然属于私法，但其诚实信用原则已经成为行政法的一般原则，民事法律行为理论则是行政行为理论的参照对象。因此，为了更扎实地掌握行政法与行政诉讼法知识，同学们一定要认真学习和掌握法理学、宪法、民法和刑法等部门法知识。

（二）行政法的学习与未来择业

在国家强调依法治国、依法行政的今天，学好行政法知识，将会大有用武之地。你可以进入各级人大常委会，从事行政法律文件的起草论证工作；可以进入各级人民政府、各种行政机关，从事政府法制工作，处理行政执法案件合法性审查、规范性文件起草乃是行政复议事务；可以进入人民法院，做一名行政审判法官，依法裁判行政争议案件；可以进入人民检察院，做一名检察官，负责行政诉讼案件的再审抗诉工作，或者代表国家提起行政公益诉讼；可以从事律师职业，作为政府法律顾问，为行政机关提供行政法律服务，参加行政复议和参与行政诉讼应诉，也可以委托代理人身份代理行政诉讼案件，为普通公民个人或组织提供法律帮助。总之，行政法虽不像民商法那样具有十分广阔的就业前景，但也非像有些人说的那样基本没有出路，学好了行政法，你会发现就业前景同样乐观，而且由于行政法的适用与约束限制政府权力有关，你将会感到所从事的事业更有意义，所选择的职业更加高尚。

此外，有志于理论研究的同学，可以在初步掌握行政法学知识的基础上，通过继续攻读硕士或博士研究生，对行政法学理论问题进行深入研究，成一家之言，用自己的智慧丰富和发展我国的行政法学理论，推动我国行政法制建设迈向更高水平。

（照片由作者提供）

本文摘自《法学第一课》，桑磊主编，中国政法大学出版社2017年8月出版