严晓 张建兵：加强口岸公共卫生应急防控
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内容摘要
2020年初始，突如其来的新冠肺炎疫情无疑给我国口岸公共卫生应急防控敲响了警钟。为此，迫切需要我们未雨绸缪，运用平战结合、寓战于常的战略思维，完善口岸公共卫生应急防控法制体制机制，提高应急反应能力，增强应急管理效率，强化应急管理效果。
（图片来源于网络）
一
从应对新冠肺炎疫情看口岸公共卫生应急防控面临的挑战
近年来，我国口岸各类突发公共卫生事件频繁发生，口岸公共卫生应急防控工作日益成为海关履行把关服务职能的重要内容。早在20世纪80年代，我国就先后制定并颁发了《国境卫生检疫法》《国境卫生检疫法实施细则》。入世后，为了响应《国际卫生条例（2005）》的号召，我国对《国境卫生检疫法》进行了修订，开展口岸核心能力建设，努力打造符合世界卫生组织标准要求的“国际卫生机场（港口）”。至此，我国基本形成了比较完整的国境卫生检疫法律法规、组织架构、应急监测、实验检测、人才队伍及联防体系，并在应对非典、甲型H1N1流感、埃博拉出血热、中东呼吸综合征、寨卡病毒及登革热等重大疫情中取得了巨大的成效。新冠肺炎疫情暴发以来，各级海关坚决贯彻党中央决策部署，把疫情防控作为当前重要的政治任务，坚决遏制疫情通过口岸蔓延，实际成效显著。但同时也凸现出法律法规缺位、应急体制壁垒、应急联动不畅、监测预警薄弱、硬件标配不高以及专业技术人员能力不足等不容回避的现实问题。
从法律法规层面来看，《国境卫生检疫法》及实施细则作为目前我国口岸公共卫生应急防控最基本的法律依据，在新冠肺炎疫情防控中，它所规定的应急组织协调和联防作用，并没有完全发挥出来。口岸各单位、各部门彼此之间缺乏必要的调节和有效协同，并且对各单位各部门在突发疫情状态下可以采取的紧急措施规定得不够具体，难以真正厘清多个部门实战配合的协调方式和响应流程。仅仅说明是主管、参与或是配合，但是在具体疫情处置中，对到底如何管理、如何参与、怎样配合，多为描述性的定性规定，缺乏切实可操作的多重配合路线和具体行动准则。再加上日常缺少联合演练，真正的协调与配合在平时都很不顺利，在战时就更难以真正有效协调。
从应急体制层面来看，一方面，目前口岸公共卫生应急防控组织机构是以海关、地方政府应急部门、地方卫生行政部门、地方疾病预防控制中心、医疗机构、交通运输及口岸管理部门等多部门合作为基础，面向疫情处置过程呈现扁平化结构。通常包括核心的应急指挥层和以各领域技术专家组成的业务层，以及配合实施的综合保障层等组成。另一方面，就海关系统内部（口岸哨点）而言，虽然大多数口岸公共卫生应急处置从职能、性质上区分成综合管理部门（卫生检疫行政部门等）和专业技术机构（国际旅行卫生保健中心等），在疫情防控常态和非常态之间，两者的行动权力配置和任务功能切换不到位: 常态时，综合管理部门缺少科学的风险评估和有针对性的反应计划；紧急情况时，综合管理部门尚未突出应急决策指挥、应急运行枢纽和应急处突的重要角色，以及专业技术机构不能及时提供科学应对的决策咨询与技术支撑，常常出现应急响应时间过长等现象。
从应急联动层面来看，上述条块分割等体制性壁垒而造成的“多龙治水，各管一摊”，甚至是各自为政的弊病削弱了疫情防控的整体合力。具体表现为：一是“块间配合不够”，即口岸各单位之间的配合不够；二是“条间合作不顺”，主要表现为海关系统内部综合管理部门与专业技术机构各自提供的信息不匹配或资源配置差异性强；三是“条块沟通不畅”。如此次疫情中“某海关口罩被征用事件”暴露出海关与企业、海关与社会公众之间缺乏在网络信息技术支撑的虚拟空间及海关相关职能部门和公共媒体引导的现实空间中开展有效、及时双向互动。
从监测预警层面来看，我国于2004年开始构建全国法定报告传染病的国家传染病自动预警系统。自2008年投入口岸疫情监测运行以来，在历次口岸疫情防控中发挥了重要作用，但这次新冠肺炎疫情也逐渐暴露出许多不足之处：一是基于法定传染病的监测，缺乏体征和病原学监测，往往属于被动式监测，很容易导致现场流行病学监测灵敏度弱。二是各种应急预案来源数据、疫情信息数据无法快速关联和统计分析。特别是数据统计口径或统计时点不一致，造成的数据混乱给疫情信息的横向或纵向报送带来不确定性。三是非计算机流程化管理。疫情信息报送缺少网络化数据支撑，信息传递仍以传统的《健康申明卡》及现场医学排查，人工纸质登记为主，且没有统一报送口径，使得疫情联防联控信息不通畅和资源调度指令下达慢成为常态。四是无法及时有效的对风险进行自动预警。疫情风险评估过度依赖人员经验判断，疫情风险因素权重设计缺乏科学依据，无法自动快速形成风险要素评估结果，更无法实时掌握疫情态势变化，从而影响疫情早期预警。
从应急保障层面来看，此次疫情中，有些部门应急物资与设备保障滞后于疫情发展速度，往往是事已致，而信未达；信已达，而人未到；人已到，而物未至。例如，有的口岸国际旅行卫生保健中心，本应作为防疫的重要力量，但是“缺货”“延检”及“难检”问题突出。一方面由于受经费、物资保存有效期、稀有物资（尤其是检测试剂和急救药品）有限供应等因素制约，加之日常缺少对应急物资供需科学评估与合理配置，疫情发生后库存不足严重，出现紧急签订购销协议、突击购买短缺物品、“临时抱佛脚”调配等情况。另一方面，出于成本考虑，有的保健中心不能做到一样一检，采取凑批检查方式，延长了检测时间，影响疫情统计分析和卫生检疫执法。再者，由于没有配齐与卫生检疫技术支撑要求相适应的病原微生物检测等实验室。有的口岸很难检出像新冠肺炎这类新发传染病，无“技”可施。显然，有限的应急资源储备难以满足日益增长的口岸防疫需求。
从应急能力层面来看，一方面由于受社会公共卫生资源配置失衡影响，近年来口岸卫生检疫部门很难招到“有抱负、有能力”的医学人才，导致参与一线疫情防控的专业技术人员数量有限，出现非医学专业背景人员或临时聘用人员通过短暂培训即充实一线工作现象。
二
我国口岸公共卫生应急防控对策建议
当前，我国口岸公共卫生应急防控工作重点是进一步落实习近平总书记关于完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系的重要指示精神。迫切需要在较完善的法治体系的护航下，强调海关部门主导下的分权管理，最大限度地吸纳入各种专业力量，形成多方行动主体共同参与，跨地区、跨行业、跨部门，统一协调、联手协作、权责明晰、科学运作的口岸公共卫生应急防控法治体制机制，以不断变化的组织形式，适应不断发展的功能整合，集聚各种核心优势提升我国口岸公共卫生应急防控综合能力。
（图片来源于新京报）
目前《国境卫生检疫法》是一部大框架、粗线条、原则性的法律条文，真正落实和解决具体的法律适用问题，仍需进一步完善。第一，应突出程序法的过程控制。建议在《国境卫生检疫法》中要特别强调对疫情应对程序的法律控制，包括口岸疫情的宣布、期限、应急部门权力的范围、代议机关及司法机关的作用等，均应有明确的程序控制，保证执法过程中的程序正当性，以保证过罚相当，罚当其责。第二，对口岸疫情应对机构设置、程序和制度做出统一、科学的规定，明确其法律地位、权力范围及经费来源；对应急处置的指挥命令服从链条及其各关结点组织、部门、个人的角色与任务做出明确的界定，包括明确谁向谁报告，通过什么方式联系，到什么地方集结，在什么地方行动等。
（二）理顺应急管理体制，构建应急共治网络
运用“大部委”的改革思路结合“大社会”的社会管理体制改革，具体如下：一方面，在现行海关垂直管理体制继续发挥核心主导作用的前提下，建立起一个海关全方位为主导，边检、空港、海港、船务代理、海事、通信、银行、运输、仓储、税务等诸多口岸管理部门、地方应急管理部门（主要包括卫生、医疗、公安、交通、安全等）、企业、国际组织(包括WHO、WCO、WTO、国际移民组织及国际红十字会等)及公民个人等全主体力量参与，分别在全球层面（WHO/WTO/WCO）、国家层面（海关总署）、区域层面（区域各海关及口岸）、地方层面（各级省市地方政府）和特殊监管区层面五个层次上构建全域型、立体式的“政府——社会”共治型应急网络。另一方面，重点聚焦海关系统内部口岸公共卫生应急防控的综合管理部门和专业技术机构之间建立起平时常态减缓阶段“风险管理”（评估风险发生的可能）、准备阶段“危险要素管理”（控制风险转化为危险的条件）、战时阶段应急管理（突发事件应急处置）及恢复阶段的“灾害管理”（降低受灾损失程度）四种针对疫情防控不同阶段和重心的全程常态管理和非常态应急的有效切换，形成常态管理平时分权、战时集中决策、统一指挥并存的口岸应急网络“前沿哨点”，真正做到能发现、早发现、早报告及早控制。
（三）完善应急联动机制，锻造整体应对合力
在前文所述构建全域型、立体式的“政府——社会”共治型口岸公共卫生应急网络体制框架下，现阶段重点完善口岸各单位、各部门之间联防联控协调机制，可采取条块结合、属地管理、分工合作、分级负责的思路，打破传统纵向关系中的等级权力结构和横向关系中的条块分割，将行业应急管理的经验和技术优势与地方政府强有力的统一调度和协调能力结合起来，实现彼此合作、相互依赖的良性互动关系。
首先，加强“块”与“块”之间的协调，加强事发地口岸海关与地方政府应急、卫生、边检、公安、交通及医疗专业机构等部门之间的配合和协作，强化属地管理原则，健全与职责对应的责任追究机制。
其次，完善“条”与“条”之间的衔接，即海关系统内部不同层级机构之间的协调机制。不同层级的协调主要包括与上级的协调和与下级的协调。当疫情暴发后，第一反应部门及时根据疫情态势的规模、影响程度、可控性和掌握的资源情况对疫情进行评估。当疫情的发展超出自己的掌控或需动用的资源超出自己的职责范围时，就应及时请求上级的支援。当上级部门接到下级的请求时，就应及时评估事件，接手处理。
最后，促进“条”与“块”之间的沟通。第一，海关与市场关系层面主要解决好应急物资通关保障，制定出台口岸应急物资通关的制度化措施，解决好应急物资绿色通道、快速验放、即到即提等通关流程“快”的问题。第二，海关与企业关系层面主要解决好“省”的问题，一方面海关在应急时期适机给予企业减免税政策；另一方面需要海关通过“网上办”“掌上办”“不见面办公”等形式给予企业报关通关“零延时”。第三，海关与社会关系层面主要解决好社会公众“安”的问题，不仅需要对进出境人员实行严格体温监测和医学巡查，确保进出境人员身体“安”康，更需要积极做好信息宣传和舆情应对，强化正面宣传，做好舆论引导，加强有关政策解读。
（四）拓宽信息平台功能，提升监测预警水平
在原有国家传染病自动预警系统平台基础上，结合口岸疫情防控特点，整合出入境人员申报登记多元数据源，基于口岸传染病处置流程信息，依据《口岸传染病排查处置基本技术方案（试行）》，通过重构数字化、结构化、标准化的数据集，结合出入境人员身份信息，收集传染病控制关键节点基线数据，建立起“跨数据库存储”——“数据整合清理与验证”——“远程云平台计算”——“实时统计预警展示”为层次结构的智能化大数据预警平台。其中，第一，运用证件识别API、基于Face++的深度学习算法，智能识别出临时身份证、复印件、护照，人脸，帮助快速判断证件真实性及个人基本信息。第二，运用大数据挖掘相关的技术，重点对传染病染疫嫌疑人员信息、相关医学排查措施的实施、样本的采集及检测、确诊病例及其密切接触者的追踪、诊治与控制等数据进行统计汇总，选取特异关联指标，采取计算机神经网络算法构建智能分析模型，快速判断疑似传染病的分类及危害程度，提高对传染病疫情的判断能力。第三，采用网络爬虫等技术，从固定网站按照一定规则自动获取所需要的数据信息，建立知识库、事件库、案例库等数学模型，再运用ArcGIS技术，对接入的流数据进行实时处理和智能诊断，并且动态展示出来。最后，结合WHO疫情预警、环境数据等外部接入数据，综合分析和展示防控信息，并根据累积和控制图（CUSUM）、指数加权移动平均（EWMA）等标准方法设置预警阈值，警戒提示主管部门和上级单位，及早采取措施，评估影响疫情发生的相关风险，进行风险早期预警预测。
（五）加大硬件设备投入，增强应急保障质量
硬件设备投入是口岸公共卫生应急防控的物质基础。第一，将实验室硬件设备投入列入财政预算，设置财政专项基金。加快病原微生物检测等国家级重点实验室建设。第二，建立个人生物安全防护用具（含防辐射、化学用具）、消毒用具及药品、急救用具器械及药品、疫苗、样本采集用品及试剂、样本包装运输保存用品、现场检测设备及试剂等应急物资储备库，加强平时排查摸底，常备常新。第三，制定口岸卫生检疫处理设施建设标准，完善口岸卫生监督执法装备配置标准。
（六）夯实专业人才队伍，提升口岸防疫能力
运用战时统、平时分、统分结合的思路，关键解决好三个层面的专业人才队伍建设。第一，战时配齐应急力量。一旦发生疫情，需要运用行政权力通过抽调等方式统合现有人力资源实施应急行动，建立有效的人员激励机制。第二，平时储备专业技术人才。重点充实国际旅行卫生保健中心等部门的卫生检疫技术人员力量。第三，平时训练领导干部决策指挥能力。通过日常案例研判、情景模拟及兵棋推演等形式，实战训练领导干部控制局势、稳定事态的综合素养和应急能力，规范应急决策流程，探索快速做出满意决策的方法。
结语
口岸作为国家政治、外交、科技、文化、旅游和移民等方面的往来窗口，其面临着复杂、多变、异构的各类风险挑战。新冠肺炎疫情无疑给“安全口岸”提出了新的挑战和任务。我们惟有充分估计包括新冠肺炎等在内的各类传染病对口岸公共卫生应急防控带来的影响，在理顺海关与口岸其他管理部门间应急体制及运行机制并整合相关社会协同力量的基础上，从法治、体制、机制、技术、设备及人力等方面全方位构筑起牢固的口岸生物安全防线。
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责任编辑：程 维
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