肖玉林 刘莉：环境健康风险规制视域下风险预防原则适用研究
肖玉林 西安建筑科技大学硕士研究生；
刘 莉 西安建筑科技大学法学系教授，硕士生导师。
关键词：风险预防原则 环境健康风险 风险规制
一、我国环境健康风险规制存在的问题
环境健康风险不仅有传统的环境风险，还包括一些未知风险。当前的环境健康风险规制体系主要规制前者，对后者规制不足，所以完善环境健康风险规制体系对于保障公众健康有重要意义。当前我国环境健康规制体系存在以下缺陷：
（一）环境健康风险规制理念落后
传统环境健康风险规制强调事后救济，主要在环境污染已经造成人体健康损害后，通过民事手段来救济，救济的手段具有滞后性，主要关注事后的救济和赔偿，而不太关注事前的风险预防。如：2012年修正的《民事诉讼法》首次规定了环境民事公益诉讼制度。2015年1月施行的新《环境保护法》对可以提起公益诉讼的社会组织主体资格正式作出规定后，环境公益诉讼在我国开始发展。同年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条和第8条规定具有资格的公益团体在提起诉讼时，需证明被告的行为已经损害了社会利益或者对社会利益造成巨大风险，而在法律实践中，绝大部分的诉讼都是针对已经发生损害的案件，对于“因社会利益造成巨大风险”而提起诉讼很少。
环境污染已经严重损害公众健康和社会利益，传统事后救济手段已经陷入困境，事后治理的规制理念难以应对新时期的环境健康问题，急需转变。
（二）环境健康风险预防制度有待完善
维护公众健康，建立风险预防制度是国家履行其基本管理职能的体现，国家通过制定法律，明确各主体法律权利义务来履行管理职能。通过对各个国家风险预防制度研究，环境健康风险预防制度在《宪法》、综合性法规、单行法、规章行政法规、以及行业自治法规中都有体现，其中许多国家已经确立风险预防原则指导环境健康风险规制。
与其他国家相比，我国环境健康风险预防制度供给明显不足，我国关于环境健康风险预防制度只在《宪法》和部分法律中有所体现。《宪法》第26条作为国家环境保护基本政策的体现，为国家从事环境保护，保护公众健康，建立环境健康风险预防制度提供《宪法》依据。2014年新修订的《环境保护法》第39条“国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。”该条首次在法律层面确立了环境健康问题的规制机制，但该条只是原则性的规定，并未提出具体环境健康风险预防制度。除此之外，土地污染防治法在第二章和第三章对环境健康风险规制与预防做了详细规定，其他单行法并未对环境健康风险规制和预防制度进行规定。我国目前的环境健康风险预防制度法律规定初步明确、但具体制度缺乏。而具体风险防范制度的缺乏导致维护公众健康的目标落空，阻碍风险规制体系建立，无法有效预防环境健康风险。
（三）环境健康风险管理模式滞后
随着科技进步和各种新型风险的发生，传统以维持现有秩序为目的的管理模式已经“失灵”。各种新型的风险的潜在性、复杂性要求行政机关要决策于未知。在此背景下行政机关在做出决策时不仅要考虑经济政治的影响，还要对环境健康风险损害做出预测。特别是在核能开发、转基因食品等领域，行政机关应该在科学依据不足的前提下采取措施，这对环境健康风险管理提出更高要求。
我国当前环境健康管理体制主要是依据2007年国务院颁布的《国家环境与健康行动计划（2007-）》（以下简称《行动计划》）进行建构。《行动计划》指出组成由卫生部、环保总局为牵头部门，发展改革委、教育部、科技部、财政部、国土资源部、建设部、交通部、水利部、农业部、商务部、广电总局、统计局、安全监管总局、国务院法制办、气象局、中医药局等部门参加的国家环境与健康工作领导小组，研究制定国家环境与健康宏观管理政策，指导环境与健康工作科学发展；成立由卫生部、环保总局联合组成的国家环境与健康工作领导小组秘书机构，承担相关工作的运转和协调；建立国家环境与健康专家咨询委员会，为国家环境与健康工作提供咨询建议和技术支持。
《行动计划》规定的管理体制，将主管环境保护与公众健康的两个部门作为牵头，同时囊括了所有涉及环境健康管理的部门，可以破解“各扫门前雪”的局面，但实践中存在各部门信息垄断、分工明确但责任规则缺失等问题。未来应在风险预防原则指导下，理清各部门之间权责关系，完善风险评估与管理之间的衔接，对可能的损害做出分析，进而及时对风险进行规制。
二、环境健康风险规制中确立风险预防原则的正当性
环境健康问题具有潜伏性、未知性和复杂性这些特点都决定环境健康问题一旦爆发需要巨大的社会成本进行治理，需要提前进行预防。风险预防原则关注对环境健康风险的监测和预防，所以环境健康风险规制中确立风险预防原则具有其正当性。
（一）环境健康问题的潜伏性
环境污染致人健康损害分为三个阶段：第一阶段污染源释放污染物质进入生态环境，第二阶段人在生态环境中生活污染物进入人体，第三个阶段人体内的污染物质积累到一定的程度发病显现出来。对环境健康问题的潜伏性的讨论置于不同阶段进行讨论。在第一阶段污染源排放污染物进入生态环境是潜伏期的第一阶段，在此阶段环境污染对于人体健康损害的风险最小，污染物尚未直接影响人体健康，同时也是环境污染治理的最高效最关键的阶段，在此阶段注重污染源治理就可以对防止污染物对人体健康造成损害。在潜伏期的第二阶段，已经存在于生态环境中的污染物质通过物质循环等其他途径进入人体，在此阶段环境污染对人体健康损害已经初步形成，各种有害物质在人体中存在，在此阶段对于环境健康问题的规制分为两方面，一方面对污染源进行治理，另一方面对生态环境中已有的污染物质进行治理。相对于第一阶段，第二阶段在损害的风险以及治理难度上都难于第一阶段。在潜伏期的第三阶段，污染物质已经在人体中逐渐积累到一定程度，最后病变显现出来。此阶段环境风险等级最高，治理方式除上一阶段提出的两种治理方式外还应该注重对已经病变或者即将病变的人群进行监测和治疗。（如下图所示）
通过上面的分析可以初步得出结论：环境健康问题在潜伏期不同阶段的风险与治理方式的难度不同，环境损害治理的难度以及环境损害风险与潜伏期成反比关系，即潜伏期越长治理难度越大，风险越大。风险预防适用于环境健康风险规制中可以提前发现问题，进行治理，节约社会成本。
（二）环境健康风险问题的未知性
环境健康问题发生后，公众重点关注环境健康问题发生的原因，造成的损害以及如何治理。这些问题在环境健康事件发生初期难以回答，都有待充分的调查和论证，且均有很强的未知性，尤其是突发性环境健康问题在这些方面认定更加困难。因此，将环境健康事件未知性讨论置于健康问题发生的逻辑框架下，更有意义。以新冠肺炎疫情为例，疫情发生至今，对于病毒源的争论仍在继续，基本治理已经开始。在疫情发生初期，疫情传播途径不明确，是否会人传人，以及传播路径等具体问题需要进一步明确。除了病源、传播之外还有关于疫情对人体损害，以及后遗症等，这些关键的信息还需长时间的论证。
环境健康事件发生后的诸多问题都亟待调查，这些信息对于环境健康风险规制有重要意义，所以环境健康问题的未知性阻碍对环境健康问题进行有效规制。将风险预防原则适用于环境健康问题规制，一方面可以解决环境健康问题未知性的缺陷，通过现实的预防防止环境健康问题的发生，另一方面在环境健康事件发生后通过事前预防的措施尽可能早确定环境健康事件性质，制定相应的规制措施。
（三）环境健康风险问题的复杂性
环境健康风险问题潜伏性和未知性决定了环境健康风险问题的复杂性。与上文思路一致，环境健康风险问题的复杂性置于环境健康风险规制的框架下规制讨论。以新冠肺炎疫情为例，在源头方面，复杂性表现在对源头的确定与对源头的规制，对源头的治理与确定，是“法律+科技”科技的组合。一方面在制度层面需要法律明确具体行政部门、落实具体权利义务，并对其工作进行监管。另一方面，面对突发的环境健康问题，依靠科技手段进行监测，确定基本的数据，这对于当前的科技水平造成巨大挑战，具体决策受限于科技水平。
环境健康问题的复杂性还体现在预防治理的复杂性。以新冠肺炎疫情为例，当前的全球化的社会环境对于环境健康问题的治理预防是把双刃剑，一方面有利于全球范围内集中力量对抗疫情，提高部分地区对抗环境健康风险能力。另一方面，国家主权不可侵犯，部分国家为了自己国家的利益，会损害其他国家的利益，同时全球化加快了人员的流动，更加剧了疫情的传播。总之，环境健康问题的复杂性表明现在的科技水平难以应对部分突发环境健康问题，在治理中治理成本高昂，急需将风险预防原则引入环境健康风险规制领域，对风险进行风险预防。
三、风险预防原则的理论基础
（一）风险预防原则的产生：从预防原则到风险预防原则
《环境保护法》第5条规定环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。预防原则是环境法领域被广泛认可的原则，其在20世纪70年代被确立，本质意义上包含预防与治理之意。吕忠梅教授认为预防原则是指：国家在环境保护工作中采取各种预防措施，防止开发和建设活动中产生新的环境污染和破坏，对已经造成的环境污染和破坏要积极的治理，但预防原则在改革开放后尤其是进入21世纪后陷入了困境。
风险预防原则本身包含两层意思，其一为在现有对自然认识的基础上，对人类利用自然从事生产活动可能带来的危险进行预防，防止损害的发生。另一层意思就是在现有科学技术难以认识的领域，基于现有的认识通过科学手段评价环境风险，对人类利用环境的行为进行识别、评价和治理，防止损害结果的发生。风险预防原则的第一层意义就是预防原则蕴含的意义，关于风险预防原则的第一层意义，已经达成了统一的认识，即人类应该采取积极的措施应对由于人类开发利用自然环境带来的潜在的风险。对于风险预防原则第二层的认识，众说纷纭，不同学者有不同的认识。在进入风险社会后，坚持预防原则进行环境健康风险规制，已经出现了规制领域的“真空地带”，即对于未知的环境健康问题难以规制。
将预防原则过渡成为风险预防原则是规制环境健康风险的内在需要。在西方国家大规模出现因为环境污染引发的环境健康问题时，对于风险预防原则的讨论就已经出现。早在1976年德国就将风险预防原则适用于规制环境污染问题中，接着在《里约环境与发展宣言》正式将“风险预防”界定为：遇有严重或者不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。风险预防原则根据风险防范措施的严格程度不同，分为强风险预防原则与弱风险预防原则。强风险预防原则是指在一个活动开始前，只有证明这个事情的进行不会产生任何的危害才可以进行。弱风险预防原则是指在一个活动开展前，综合考虑当时的经济、科技、社会等综合因素，证明采取相应的措施后损害可以被控制不会扩大，结合我国当前的发展情况，我国应适用弱风险预防原则进行环境健康风险规制。
（二）风险预防原则的价值取向：保护人体健康
环境健康风险预防原则的追求的最高价值就是保护人体健康，保障公众健康。环境健康风险规制作为环境法律规制的一部分，与环境法的目的二元论不同，环境健康风险规制重点是保障公众免受环境污染给人体带来的伤害。以环境标准制度来讲，判断人体机体是否受到损害，不能凭借潜在的致病因子发生病变后，产生的损害结果来判断，而是应该制定的人体相应的指标，通过标准的量化提前监测预防。但当前对于人体身体标准的研究投入较少，一些相关的人体健康标准缺失或滞后，这严重影响了对环境健康的认定，这也是环境健康问题发生频繁的重要原因。
公民享有在不被污染和破坏的环境中生存即利用环境资源的权利，这是关于环境权的定义，也是我国生态文明法治建设的重要目标。环境健康风险预防并不意味着将风险控制为零，而是综合考虑经济，资源的消耗等多种因素，合理的对环境健康风险进行规制。环境健康规制的目的是通过风险规制的实施，降低环境污染对于人体的损害，防止发生不可控的环境健康问题。传统意义上，基于功利主义做出的决策一般采用成本效益分析的方法，即分析投入的成本与获得利益，由此来做出对自己和大多数人最有益的决定。但环境健康问题的对象是人的生命健康，具有独特的价值不可以被量化，所以运用成本效益分析对生命的价值进行衡量具有较大的局限性，因此在环境健康风险规制时，以美国、欧盟为代表的西方国家采用风险有效性分析的方法，并且同时考量多种因素，以求在有限的资源内实现对人体健康的最大化保障。
（三）风险预防原则的思想根基：生态文明思想的内在要求
我国古代就认识到环境保护的重要性，产生了“天人合一”的思想，生态文明思想经过不同时期的实践，不断充实完善，与时俱进。21世纪后，生态文明的思想适应快速发展的经济，得到进一步发展。习近平生态文明思想要求坚持可持续发展与绿色发展，构建人与自然和谐相处的命运共同体。
风险预防原则是当代生态文明思想的生动体现。一方面，风险预防原则重视对于潜在环境健康风险的预防，主张通过构建环境健康风险规制体系，分析眼前的环境问题，找出潜在的风险，制定相应的规制措施，实现可持续发展，为后代营造良好的生存环境。另一方面，风险预防原则要求在进行风险识别评估时，重视环境保护与经济发展的关系，坚持绿色发展和可持续发展，构建人与自然和谐共生的发展模式。
四、风险预防原则的制度体现
环境健康风险规制是风险规制的一部分，风险预防原则适用于环境健康风险规制领域时，应该遵循风险规制的基本框架，并在此框架下构建具体的制度。风险规制框架主要分为风险识别、风险评估和风险管理三个阶段。同样风险预防原则指导环境健康风险规制也应该从三个方面入手。
（一）风险识别
第一，完善环境健康监测制度。当前我国环境健康监测制度存在立法监管方面的缺陷。立法方面主要体现为相关立法的缺失，现有法律位阶较低和立法理念的滞后等。《环境保护法》第39条规定“国家建立健全环境风险监测，调查，评估制度”，赋予环境健康监测明确的法律地位。但我国目前的法律体系，无论是《国家环境保护环境与健康工作办法（试行）》，还是《国家环境保护“十二五”环境与健康工作规划》都没有关于环境健康监测制度立法的规定，仅作笼统描述。同时，有关环境健康监测的专门规定多为政策性文件，其法律效力有限，尚且秉承事后治理的立法理念，在新的环境背景下难以有效指导环境健康监测制度的构建和治理。监管方面的缺陷表现为监管主体缺乏统筹和监管范围不全面。我国现有的环境健康监管体制是由生态环境部领导，其他部门参与的体制。各部门协调一致能发挥积极作用，但各个部门各自为政，沟通不足，环境监测与健康监测分离，部分监测范围重合，难以发挥预防作用。环境与健康监测既包括已有的污染，也要针对将来的污染对造成的风险进行评估和预警，监测对象的多样和复杂，增加了环境与健康监测的工作难度，现有环境健康监测主要针对已有的污染，对将来污染造成的风险监测不足。
针对上述问题，我国应该制定系统的环境健康监测法律体系，打破分散、笼统的局面，将风险预防理念贯彻在立法中，赋予环境健康监测重要的法律地位。在监管方面积极落实生态环境部牵头，其他部门参与的体制，同时加强各个部门的统筹工作，建立信息共享机制，重点监测将来污染可能造成的环境健康风险。
第二，完善环境影响评价制度。环境影响评价制度作为较成熟的环境保护制度，广泛应用于具体的项目管理上。但当前我国的环境影响评价缺乏对人体健康的评价，导致大量项目建成后对周围环境与居民造成难以挽回的损害。基于对环境健康风险有效规制的迫切需求，急需对环境影响评价制度进行完善，增加因环境健康风险引发的人体健康问题的相关评价标准。
首先，制定并完善环境影响评价制度的规范性文件，以环境影响评价法为依据，细化评价标准与范围，增加对于人体健康评价的相关规定。其次，在实践中，尤其是在环境影响评价的文件审批过程中，审查环评文件中是否对环境健康风险中涉及的人体健康问题以及可能产生的环境健康损害进行评估，并提出相应治理方案。最后在进行环境健康评价与相关标准时，贯彻公众参与原则，以期实现环境健康风险分配结果公平合理与环境健康风险认知正义，体现风险共同体的包容性。
（二）风险评估
风险评估是风险规制的关键环节，同样环境健康风险评估是环境健康风险规制的核心环节，也是风险预防原则贯彻在环境健康风险规制的具体表现。环境健康风险评估在整个环境健康风险规制中起承上启下的作用，对上可以承接环境健康风险识别，同时为环境健康风险管理提供基础。环境健康风险评估的主要任务是确定一个极限值，当风险超过相应的指标时，行政机关采取措施规避风险。我国的环境健康规制体系还不完善，环境健康评估体系作为健全环境风险规制的关键应该从以下环节进行完善：
首先，巩固环境健康评估制度的依据。2015年新修订的《环境保护法》开始实行，法律规定健全环境健康风险评估制度，但具体规定制度构建的法律文件依然空白。2020年3月18日，生态环境部颁发《生态环境健康风险评估技术指南》，文件规定了环境健康风险评估的一般性原则、程序、方法以及技术要求等，充实了环境健康风险评估的法律基础，但该文件只是总纲，具体实施细则有待明确。
其次，完善环境标准制度。环境标准制度作为我国环境法的基本制度之一，主要作用是依据科学的手段制定污染物的限值，在限值之下保障公众健康。环境标准制度在整个环境保护以及环境健康风险规制中都起基础性作用，行政机关依据环境标准进行行政执法和人体健康管理。现阶段应该完善环境健康风险评估制度，采用科学的手段制定科学的环境标准，并纳入环境健康相关评估标准。最后，重视风险管理的重要作用。风险管理是风险规制的最后一个阶段，综合各种因素，采取相应的措施管理风险。科学的风险管理不仅可以降低风险发生的概率，同时还可以帮助已经受损害的环境恢复之前的生态价值。在环境健康风险规制中，做好环境健康风险评估与环境健康风险管理之间的衔接，基于风险评估的结果采取合理的规制措施。
（三）风险管理
风险管理是风险预防原则指导下环境健康风险规制的集中体现，综合经济、社会等多种因素。风险预防原则指导下的环境健康风险管理应进行全过程的管理，包括事前立法预防、事中行政管理以及事后的司法救济等。
首先，目前我国没有系统的环境健康风险规制法律体系，关于环境健康风险规制最高效力是《宪法》第26条，其次《环境保护法》第39条对建立环境健康风险规制制度有具体表述，在单行法方面仅有《土壤污染防治法》中有关于环境健康风险防范的规定。梳理相关的法律文件，我国关于环境健康风险规制的法律体系具体法律规范较少，原则性规定较多，缺乏专门的环境健康法。为建构完善的环境健康风险规制的法律体系需要制定专门的环境健康法加以支撑，同时在其他环境要素的专门立法中增加环境健康风险规制的规定，建立各个环境要素内的环境健康规制制度，不同层级的立法主体根据其独有的立法权限制定相应的文件。
其次，行政机关应坚持依法执政。环境健康问题涉及公众的生命健康利益，对行政机关管理能力要求更高。制定行之有效的法律只是环境健康风险管理的基本条件，行政机关更应该重视制度的落实与相关主体的监督。总之环境健康风险规制的管理需要政府积极行使管理权，同时还需要其他社会主体结合自身的职能参与到管理与决策中。
最后，在司法救济方面朱炳成提出建立预防性公益诉讼，但在伤害结果没有出现时赋予当事人提起诉讼的权利，虽然可以保障生命与财产利益，但可能造成滥诉以及损害经济的发展。公众的健康利益与司法机关的利益以及经济发展在救济上是一对矛盾体，所以笔者认为在司法救济领域充分发挥检察院提起诉讼的作用，通过检察院平衡公众健康利益与经济发展以及司法机关利益。救济权利的方式不局限于诉讼，行政调解等都可以解决纠纷，且社会成本较低。总之，环境健康风险规制应以行政机关的积极预防为主，根据具体情况拓展检察院提起公益诉讼的范围。
当前我们正处在风险社会中，面临诸多风险。风险预防原则正是在这样的背景下成为环境健康领域的指导原则。在疫情防控常态化的背景下，关于风险预防原则的讨论持续升温。风险预防原则在环境健康风险规制领域的展开，应该遵循风险规制的一般逻辑，从风险识别、风险评估和风险管理三个方面推进，建立包括监测常态化、健康影响评价等制度。风险预防原则相对于预防原则主要关注潜在的未知风险，例如在医疗卫生等风险高且不确定的领域风险预防原则更是引起高度的关注。但风险预防原则应该在保障生命利益与经济发展之间寻求平衡，防止从一个极端走向另一个极端。未来对于风险预防原则的研究应该重点关注对于不同领域潜在风险外延的确定。总之，风险预防原则指导环境健康风险规制，是“法律+科技”的组合，只有将法律规制与科学技术结合起来才能应对未来风险社会中潜在风险对人类的威胁。
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责任编辑：尤娇娇 王柯心