祝汉宁：论“目的性限缩”在行政审判中的适用限度

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祝汉宁：论“目的性限缩”在行政审判中的适用限度

Original 祝汉宁上海市法学会东方法学 2021-05-20

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祝汉宁西北政法大学硕士研究生。

内容摘要

“目的性限缩”是审判者为追求个案正义而创制法律规则例外的重要工具，但是行政审判中鲜少适用该论证方法。究其原因，一是“目的性限缩”的证成标准模糊不清，二是不当适用“目的性限缩”将产生克减公民合法权益的风险。结合对最高院指导案例第21号的分析，围绕目的正当性与手段相当性两个方面厘清“目的性限缩”的论证逻辑，明确“目的性限缩”保障权利救济的价值导向，以期合理划分“目的性限缩”的适用限度。

关键词：目的性限缩行政审判权重公式权利救济

一、问题的提出

（一）最高院指导案例21号对“目的性限缩”的适用

1 案情简介

2008年9月10日，被告呼和浩特市人防办认为原告秋实房地产公司新建的经济适用住房“秋实第一城”住宅小区工程，违反《中华人民共和国人民防空法》以及《人民防空工程建设管理规定》中有关修建战时可用于防空的地下室的规定，要求原告秋实房地产公司及时办理“结建”手续。2009年6月18日，由于原告仍未按照要求修建防空地下室，被告决定对“秋实第一城”项目征收“防空地下室易地建设费”，并向原告送达征收决定书。原告对征收决定不服，遂提起行政诉讼。

2 “目的性限缩”的适用

本案的争议焦点在于涉案住房建设项目能否适用“经济保障性住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费”的规定，依照“法律未加以区分者不得加以区分”的解释规则，本案住房建设项目该当于免收规定中“经济适用住房建设”的概念，易地建设费用属于行政事业性收费的范畴，理应产生免收易地建设费用的法律效果。

但是适用免收规定将招致不公正的裁判结果，法院最后通过“目的性限缩”排除本案的适用。在裁判说理部分，法院从所导致的不利经济后果出发，认为违法建设行为如果适用免收行政事业性费用情形，无疑会诱发其他建设者逃避防空建设义务，致使违法成本小于守法成本，于是将免收规定的适用对象限缩至全部合法建设行为。尽管法院对立法计划的解释极度宽泛，从个案排除类型化为全部违法建设行为排除过于片面，但不可否认最高院指导案例21号灵活采用“目的性限缩”的方法为突破法律文义实现个案正义提供了合法性解释，对提高行政法治的司法能动性具有宣示意义。

（二）论证逻辑混乱

自最高院指导案例21号之后，在行政司法实践中仅有四份裁判文书中涉及“目的性限缩”的运用。其中在“鲁中湖、即墨市国土资源局资源行政管理:土地行政管理(土地)案”中，“目的性限缩”出现上诉人的请求理由中，非为裁判论证手段，故在此不作讨论。而在“王爱芳与呼和浩特市人力资源和社会保障局、呼和浩特市人民政府不服不予认定工伤决定和复议决定案”的一审与二审裁判中，一审法院认为应当将“突发疾病”的初次诊断时间“目的性限缩”为在工作时间和工作岗位突发疾病时的医疗诊断记录时间作为初次诊断时间，而非崔某第一次被诊断患病时间。然而按照《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第3条的字面含义，这里的“突发疾病”初次诊断时间就是以工作时间和工作岗位作为前提语境，法院实将“目的性限缩”作为“限缩”适用，甚至本案本不存在限缩的必要，故在二审裁判中对此乌龙式论证并未作出回应。

只有在“盐城金龙马特种纺织有限公司不服建湖县人力资源和社会保障局工伤认定行政纠纷上诉案”中，法院对《工伤保险条例》中“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的认定为工伤”中的“本人主要责任”的“目的性限缩”，适用前提合理，论证思路清晰。法院认为《工伤保险条例》第14条第6款的立法目的在于禁止恶意劳动者从违反治安管理的行为中获利，这里的“违反治安管理行为”应属于《治安管理处罚法》所调整的，违法程度高于违反一般交通规范的行为。再者依据《工伤保险条例》第16条认定工伤的情形可以包含过失犯罪，举重以明轻，违反一般交通规范本人承担主要责任的情形应当也可以纳入工伤认定范围，李某如果因为一般违反程度丧失工伤保障资格无疑将导致不公正的审判。综合上述分析，可以发现审判者对“目的性限缩”无统一证成思路，只要说理具有一定合理性即达到证成标准，模糊的证成标准使得审判者无据可依，极具周延性的论证义务也使审判者望而却步，最高院指导案例21号体现的灵活裁判思路难以为机械性适用法条的常态化裁判思维所承继。

（三）存在克减公民权益的风险

“目的性限缩”存在克减公民权益的风险，如果适用不当，司法的不当能动性不仅无法为行政相对人提供有效救济，也会干涉行政主体的行政裁量自由。审判者适用“目的性限缩”需要承担极高的论证风险。大多数审判者习惯于传统的涵射模式，偶有审判者试图突破法律文义裁判，却难以完成必要充分的论证义务，造成司法实践理性的违背。在司法行政化的色彩笼罩下，论证门槛高、自由裁量范围大的“目的性限缩”论证方法容易反向成为行政干预司法的利器。对“公共利益”“公共秩序”的裁量不当，容易产生克减公民权益的风险，这与行政诉讼的救济理念格格不入，审判者为避免裁判论证遭受非议，与其背受偏离法律的指摘，毋宁坚守法律教条主义，作出绝对“忠于法律”的判决。

二、遵循目的正当性

立法语言的模糊性造成法律适用上存在空缺结构，审判者对空缺结构负有解释义务。相较于狭义解释方法，“目的性限缩”赋予审判者更自由的判断余地，但是在“法官不得轻易偏离法律”（index non facile redere debet）的裁判原则以及依法行政的要求下，审判者如要突破法律文本裁判，首先应当证明“目的性限缩”的适用目的正当性。

（一）填补必要空缺结构

“任何选择用来传递行为标准的工具——判例或立法，无论他们怎样顺利地适用于大多数普通案件。都会在某一点上发生适用上的问题，将表现出不确定性；他们将具有人们称之为空缺结构（Open Texture）的特征”。空缺结构的存在是必然的，在个案规则难以适用、实质穷尽的情形下，基于“法官不能拒绝裁判”的原则，审判者只能合理地利用司法裁量弥合空缺结构。“目的性限缩”是在法律规则出现空缺结构时审判者筛选唯一正确可能性的正当工具，审判者并不因其偏离了法条文义而对法律不忠，只要其可以证明在具体的案件事实中，为保护规范目的确认的利益确有必要采取一种与此前不同的处理方式。

（二）构建二元论证步骤

对于“目的性限缩”的适用前提和目的正当性基础，在理论中存在不同的看法，卡尔.拉伦茨认为这种现象属于隐藏的漏洞，“依法律可能的含义似乎已经包含可供适用的规则。然而，依规则的意义及目的，其不宜适用于此，于此法定规则需要另一（并未包含于法律中惟依其意义及目的诚属必要的）限缩规定，就此未为规定，亦可被视为一种漏洞。”德沃金提出规则悖反理论，“在裁判中，存在明确的可将个案事实涵摄的法律规则，但规则的适用结果却极不公正，以至于达到了违背常识或普通人道义感的地步”。“拉德布鲁赫公式”进一步提出，只有规则违背正义达到“难以容忍的程度”审判者才被允许偏离法律文本裁判。这种“难以容忍”的原则性概念具有法律的不可通约性，要具体问题具体分析，须于个案依价值判断予以具体化。

“法律漏洞论”认为“目的性限缩”的正当性在于维护“立法计划的圆满性”。“规则悖反论”认为“目的性限缩”的正当性在于实现个案正义。二者的分歧背后实质是“立法计划”的形式合理性与实质合理性冲突。“法律漏洞论”从实证主义立场出发，认为法律制度本身具有逻辑自洽性与权威性，立法目的的探究应当以实定法规范为依据，“个案正义论”从自然主义与社会主义立场出发，“所谓违反法律计划，实际上就是对以法学思想或民众期待为内容的超实证法的违反。”审判者有必要弥补立法者的目的疏忽。

这种形式合理性与实质合理性的冲突并非决然对立，而是对应“立法计划”探究过程的两个不同阶段。“正确的社会研究方法是要把演绎理解跟因果分析结合起来，并由此建立社会研究的客观性”。

审判者首先应当在制定法规范体系的逻辑联系与价值联系中推导出立法者制定特定法律规则的目的，再而以自然规范的原则和价值标准进行二次检验，审判者“须一方面建立价值导向的思考方法，一方面以多数人关于正义或社会价值的共识作为评价依据”。审判者实际对立法目的进行形式与实质的双重评价，其中实质评价并非审判者绝对主观意义的价值判断，而是基于理性诚实衡量个案冲突利益。

1.识别法律规则目的对法律规则正确性的外部证成不仅是法律推理不可忽视的起点，也是适用“目的性限缩”方法的先决问题。“所谓推理的逻辑性，不等同于推理结论的真实性，而是指推理形式的有效性（亦称正确性），或者说，就是推理的前提与结论之间联系的有效性（或必然性），亦即结论的真实性要能由它的前提的真实性给予说明。”由于行政法律关系的复杂性与行政立法主体的多元性，行政法规范难以采取法典化的形式，行政法律体系的零散性构造对行政审判者选择合适大前提的能力提出更高要求。行政司法审判中，由于行政关系的复杂性，涉及国家事务管理的各个方面，行政法规范通常以单行法的形式出现。针对同一行政法律关系的法律规范往往分散在各个单行法的条文之中，同时由于行政事务的高度专业化要求，行政机关同样参与立法活动，各类行政法规、规章以及政府规范性文件更加剧行政实体法规范的分散性，针对同一案件往往要在不同的主体制定的不同行政法规范条文中寻求完整的裁判依据。审判者需要对行政法规范建立体系化思维，在此基础上加强对大前提的认知融贯性，这种融贯性需要在事实与法律的不断回溯中，明确与事实要件存在最密切联系的规范要件所指向的法律规则。大前提的重要性在行政审判中不言而喻，如在最高院指导案例21号中，有关“易地建设费用”是否属于“行政事业性收费”的性质莫衷一是，根本分歧在于免收规定是否为本案最为妥帖的法律推理大前提，如有学者提出，将“易地建设费用”作为行政强制执行的代履行费用，适用代履行相关规定。如此“目的性限缩”不具备讨论意义，因此本文不再深入讨论。法律规则的目的不仅包括特定条款、概念、制度所追求的目标，也包括宏观意义上部门法体系、整体法秩序所欲实现的规范社会的理想状态。探究法律规则目的依据外在的制定法规范，而非立法者的内心意思，以此维护实定法的权威以及法秩序的安定性。从法律文本的直接表述能够确定立法目的，如立法总则部分多列明规范目的的自不待言，“有法律未明目的，亦无从于法律名称中觅其目的者，则必以‘逆推法’予以探求，盖法律个别规定或多数规定所欲实现之‘基本价值判断’，较为具体，易于觅致，以之加以分析、整合，不难理出多数个别规定所欲实现目的，斯即规范目的。”回顾最高院指导案例21号，免收行政事业性收费的法律依据为国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》以及建设部等七部委《经济适用住房管理办法》。从这两部法律规范的总则表述中可以获知免收规定旨在减少建设保障性住房建设成本，满足基本住房需要，实为物质帮助权的延伸。

2.具体化判断

“正义的原则并不被认为是自明的，而是在它们被选择的事实中得到证明”，正义的标准必须依赖特定的事实语境具体化判断。在最高院指导案例21号中，本案原告如果适用免除缴纳易地建设费用的规定，建设成本降低，住房价格能够普惠低收入者，并未与保障物质帮助权的立法目的相悖。但是这种立法目的显然无法经受“多数人关于正义的共识”的检验，因为本案隐含两种利益冲突，一是建设防空地下室所代表的保障公民战时生命安全，二是免收行政事业性收费规定代表的保障公民物质帮助权。对于二者的优先问题，从人权的发展体系来看，物质帮助权作为社会权是国家为保护社会弱者生存权（人身权、平等权等）所提供的经济保障，“社会权本身并不是目标，而是追求更高理想目标（即人格、尊严与价值全面发展）的重要手段。”物质帮助权作为生存权的工具性权利，以危害生存权追求物质帮助权实属舍本逐末，违背人权体系的逻辑结构自洽性，从直觉主义出发，生命至上也为应有之义。因此免收规定的保障物质帮助权目的应当加以预设前提，即不得与公民生命利益相冲突。“违背正义达到不可容忍的程度”，应当与“多数人关于正义或社会价值的共识”中最具备认可效力与普遍遵循的道德观念与价值准则相悖。对极端不正义的判断并非单纯依靠审判者的直觉，而需要通过体系分析、历史考察、经济学方法、社会学方法等给予必要证明。结合指导案例21号，以危害公民战时安全为代价保障物质帮助权的后果，达到与宪法的规范目的相抵触的程度，宪法作为具有法价值的统括性地位，本案适用规则的后果明显达到“不可容忍的程度”。

三、保障手段相当性

“目的性限缩”通过利益衡量的方式使某种价值在系争案件中获得比较高的程度实现，利益博弈的结果势必对其他利益造成减损，如果不将对这些利益的损害纳入利益衡量的考量因素，过当的限缩手段无疑会冲击法律的权威性与可接受性。

（一）完善利益衡量

当审判活动无法通过具体指向性的法律规则进行裁判，只能依据对不特定事实的评价或指示诸如规范目的、法理价值进行自由裁量时，遵循科学并且具有可操作性的利益衡量程序是保证裁判公正的必要手段。

在众多对于利益衡量的程序和步骤探讨中，阿列克西的“权重公式”为权衡涉案利益的“分量”或“重要性”提供了最为精细的计量标准。“权重公式”的核心准则在于“对一条基本权利（原则）的侵害强度越大，则侵害性举措所援引的那些依据的可靠性程度越高”换言之，当某种利益必然被排除或者让位于其他优先保护的利益时，只有侵害的程度不得超过优先实现的必要性，才符合最佳结果，这一准则也被称之为狭义的比例原则。事实上，阿列克西将“权重公式”等价转换为比例原则，其中包括三项子原则，其中适当性原则与必要性原则皆要求手段与目的呈正相关，适当性要求手段有助于目的实现，必要性要求在众多符合目的的手段中选择最小侵害的方式。狭义的比例原则单纯着眼于手段范畴的比例关系，“采取手段对冲突原则所造成的限制，不得超过该手段所追求或实现的利益，即限制手段不能给相冲突原则造成“不相当”的损害。”

不可否认，狭义的比例原则体现出后果主义的裁判论证思维，“一种特定的选择是不是一个行动者已经做出的正确选择，这要看这种决策的相关后果,要看这种决策对世界的相关影响”，以预测的行为结果取代主体的行为动机与客观环境作为评价的唯一依据难免招致裁判结论的不可控性。然而司法裁判结果对良好社会效果的追求，必然要求审判者对不同判决造成的后果进行理性评估，为此修正的“规则主义后果论”试图通过细化预测行为后果的分类，为实质法律推理提供更为精致和权威性的话语体系。“规则主义后果论”主张将预测的行为结果分解为及时性结果与长远性结果，认为“行为的正当性并不在于其产生了最好的后果，而在于其产生了一套带来最好后果的规则”。依照“规则后果主义论”指导的狭义比例原则，审判者在利益衡量的过程中，不仅应当考量遵循或违背某一规则造成的即时性后果，更应当注重引发的长远性后果，在综合所有后果的基础上，分析所有良好后果与所有有害后果之间的差额，选择差额比例最小的结果。

回溯最高院案例21号，法院将原告应当建设而未建设防空地下室的行为排除在外以保障公民人身安全，“目的性限缩”的结果虽然超出法律文义的预测可能性，对原告的免收优惠利益造成克减，但能够对原告的违法行为予以惩戒，强化建设者的住房建设质量安全意识，同时提高国家安防能力，限缩的正面效果性高于限缩造成的负面效果，符合手段相当性。但法院将应当建设而未建设防空地下室的行为类型化为所有的违法建设行为，将免收事业性收费规定的适用范围限缩至合法建设行为，如果以此推论，对于不涉及危害公民人身安全的违法建设行为、程序瑕疵等不对相对人产生实际权利义务影响的轻微违法行为也将一并排除在免收行政事业性收费规定之外，无疑将使行政事业性免收优惠形同虚设，以减少住房建设成本保护基本住房需求的立法目的实际落空，从长远的角度来看，限缩结果所获取的收益明显小于限缩付出的成本，在手段相当性的考量方面有所欠缺。对于黄锴博士指出，应当将未建设防空地下室的行为类型化为可能影响战时公民人身安全的建设行为，也同样将带来无所适从的裁判后果：“长久以来实务上对“合法建设行为”所实施的免除“易地建设费”措施，在法律上应如何评价？”

（二）限缩类型化

审判者运用限缩旨在创制法律规则的适用例外，而非重新界定法律规则的内容。“目的性限缩的方法仅仅是排除特定规范不应当包括的内容，而该规范所应包括的内容仍然需要通过一定的解释方法来解释其内涵。”限缩的任务在于“修补”法律规则而非“重写”法律规则，区别在于：审判者通过个案窥得法律规则的“漏洞”，进行漏洞填补，而非致力通过演绎推理创设统一的限缩标准。

个案的“漏洞填补”应当作为其他待处理案件的比较基础，建立起类型化（Typiserung）的限缩标准。“目的性限缩”实际是对权威机关制定规则正确假定性的证伪，以违反法律规则为表征，针对个别案例作出个别例外容易诱发审判者不断违反规则导致“无限递归”的滑坡现象。一方面审判者在个案裁判中将“不同情况不同处理”的正义原则转化为具体拘束，另一方面通过大量的案件积累，将分散的限缩例外以“归纳法”形成具有概括性与普遍性的例外规范，将类型化的规则例外反致于成文规范，实现从司法填补向立法填补的升华。目前最高院指导案例21号的应用案例共有9件，其中涉案违法建设类型大部分为应当建设防空地下室而未建设防空地下室的情形。透过以上分析，可以尝试将应当建设而未建设防空地下室而应当缴纳的易地建设费用的情形类型化为严重危害公民人身安全的违法建设行为，将这类行为剔除在免收行政事业性收费规定的适用范围之外。

（三）维护法秩序的安定性

“目的性限缩”的限缩范围最终以立法计划为证成归宿，“狭义的解释之界限是可能的字义范围。超越此等界限而仍在立法者原本的计划、目的范围内之法的续造，性质上乃是漏洞填补———法律内的法的续造，假使法的续造更逾越此等界线。惟仍在整体法秩序的基本原则范围内者，则属于超越法律的法的续造。”由于立法计划兼具形式合理性与实质合理性，“目的性限缩”作为“法之续造”兼属“法律内的法的续造”与“超越法律的法的续造”方法。即使在作为“超越法律的法的续造方法”时，审判者仍然需要遵循现行法律规范体系的内在逻辑顺序与价值联系，法律问题的解决不仅仅要合乎逻辑地纳入由同位阶和更高位阶法律规范组成的体系当中，并且要在目的上与这个体系保持一致。

审判者在衡量各种法律理由的“分量”时并不存在如化学元素周期表一般的明确位阶，在审判者决定某种法律理由具有优先性时，需要考察特定的损害对法秩序内在的逻辑自洽性以及价值协调性的潜在影响，以验证限缩的幅度是否超过“目的性限缩”的边界。法秩序的安定性要求限缩的结果不得对现行的法律体系秩序造成冲击，划定限缩范围需要综合多种考量要素，不仅包括法律规则适用结果的可预测性与可接受性，也包括立法目的正当性、限缩类型的开放性以及法律体系的融贯性。

行政司法的裁判效果不仅局限在司法领域，对行政执法也会产生辐射影响。裁判的效力将为行政行为的法律适用复数可能性裁定合法性以及合理性框架，尤其随着行政法规范日益分散化，行政指导司法案例制度承担起相当程度上填补立法空白和指示立法导向的作用，这就要求审判者在作出裁判结果前，合理预测裁判结果对法秩序安定性的影响。结合最高院指导案例21号，最高人民法院案例指导工作办公室在推选该案过程中，征求了国家人防办、住建部等部门的意见，确保政策立场的协调性，使“目的性限缩”对现行行政法规范秩序造成的冲击有所缓和。

四、坚持权利救济的价值导向

不同于刑事诉讼与民事诉讼，行政诉讼特殊的诉讼构造奠定权利救济价值的主导地位。民事诉讼领域当事人双方基于平等的民事主体地位，一方当事人权利的扩张或减损，存在大量的意思自治的空间；而在刑事诉讼领域，公诉机关追诉被告人的犯罪行为，审判者承担惩罚犯罪的任务，任何出罪与入罪都必须严格依照罪刑法定原则；行政诉讼赋予了弱小的民众与行政权强大的政府之间直接对话的权力，将地位本不对等的诉讼双方置于平等的司法程序中，行政诉讼的确立与发展就是人权保障进步与发展的结果，为保证双方司法力量均衡，价值判断的天平必然向弱势方倾斜。在权利救济的诉讼主导模式下，近年来有关引入主观公权利与保护规范理论的呼声也日益高涨。在目前权利救济、解决争议与职能监督的混合诉讼目的构造下，权利救济已然被看作主导功能引领其他诉讼功能的实现，“这样的诉讼目的安排符合均衡性原则，也与此类权利救济型诉讼种类具有天然的契合性，可以避免过度强调监督目的而忽视权利保护和争议实质解决的失衡状态”。

权利救济的价值导向能够促使“目的性限缩”发挥正向功能。“目的性限缩”旨在“将“被正确理解”的文字本身已经意旨的表达出来”，实现立法者的真正意图，使裁判者呈现更高的“忠于法律”的形象。审判者并非“自动售货机”，而是应当能动地运用自由裁量实现立法者的意志，“目的性限缩”能够为审判者偏离法律文义审判提供合适的裁量工具。同时司法裁判效果对行政实务同样产生影响，随着行政权力不断扩张，行政诉讼通过“限缩”不当行政法规范，为行政执法裁定法律适用合法性框架，对不当行政行为进行纠正，发挥对行政主体执法行为的监督功能。明确“目的性限缩”的价值导向，一方面可以在疑难案件（Hard Case）中对实现公正的裁判结果，给予民众充分有效且无漏洞的权利保护与救济发挥重要作用，另一方面有效避免行政力与司法权交叉，借司法裁判扩张行政执行权，对实现行政法治具有重要意义。

在目前的行政司法实践中，“目的性限缩”已经展现出权利救济性价值。例如在“王爱芳与呼和浩特市人力资源和社会保障局、呼和浩特市人民政府不服不予认定工伤决定和复议决定案”与“盐城金龙马特种纺织有限公司不服建湖县人力资源和社会保障局工伤认定行政纠纷上诉案”中，法院试图通过“目的性限缩”以支持原告的诉讼请求。尽管这样的评价过于武断，但不可否认在“目的性限缩”既可以剥夺相对人享有某种利益，也可以免除相对人受有某种不利益的两面性下，审判者更热衷于通过“目的性限缩”免除相对人的某种义务或赋予相对人某种权利。但也应当看到，“目的性限缩”在实践中存在适用标准不明确，裁判路径的恣意现象。因此有必要从不同方面规制“目的性限缩”的适用前提、适用手段以及裁量空间，使“目的性限缩”发挥应有价值。

结语

针对行政司法实践中存在的证成标准模糊与限缩范围过当的问题，关键在于合理划定目的性限缩的适用限度。一方面，应当严格明确“目的性限缩”的适用前提，另一方面，审判者进行利益衡量时，可以引入权重公式为限缩裁量提供稳步可循的科学论证思路，以保证司法裁判的实践理性。将“目的性限缩”置于行政审判的语境下，行政实体规范的立法形式多元化要求审判者建立法律体系化思维，在明确论证推理的大前提的基础上展开论证，同时沿袭行政诉讼的权利救济主导功能，规避“目的性限缩”对公民权益克减的风险，凸显“目的性限缩”的正向价值，另外，行政法秩序的安定性要求审判者需要将政策考量因素纳入对限缩结果的预测。纵观目前的行政司法实践，审判者通过限缩法律规则的核心文义实现裁判结果的妥帖性与正当性，为规范“目的性限缩”的理性适用提供裁量范本，然而说理论证的周延性仍亟待加强。最后，行政司法审判者应当善于运用多种论证方法实现个案正义，为行政法治的实现提供动态功能指引。

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