唐娟｜后疫情时代智慧城市法治建设的发展路径
甘肃政法大学硕士研究生
要目
智慧城市建设将信息技术运用到城市治理，为城市治理现代化提供动力，但也在智慧城市建设与公民权利间产生冲突，如个人信息保护与居民自治等问题，后疫情时代这些问题愈发突出。如何平衡智慧城市建设与公民权利保护的关系，成为学者争论的关键。以智慧城市建设的国家战略为视域，分析智慧城市法治建设的现实困境，可通过建立健全智慧城市法治保障体系、加强对政府的监督和企业监管力度、积极推进社区基层自治组织的制度建设作为推进智慧城市建设的法治路径。
党的十九大报告明确提出要建设“智慧社会”“提高社会治理智能化水平”。智慧城市建设是智慧社会建设的重要内容。智慧城市建设为城市管理者提供更精细准确的数据，使城市管理者得以更加迅速、科学、准确地应对复杂的城市问题。习近平总书记指出，要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，让法治成为社会共识和基本准则。智慧城市从2011年在我国宁波、上海等地展开探索以来，已有了十年的发展。随着社会科技水平不断提高，信息化不断加深，我国智慧城市建设经历了初步探索阶段和落地实施阶段，到2016年习近平总书记提出新型智慧城市的概念，我国智慧城市建设进入发展转型阶段。在这十多年里，我国智慧城市建设取得了重大成就，智慧城市是我国未来城市发展的必由之路。
智慧城市建设发展到今天，在建设、监管、评估等各个方面都有了新内涵，同时也面临新问题，越来越多学者开始关注技术在城市治理研究中的理论反思。在后疫情时代，城市建设如何利用好“智慧”，使“智慧”在提高城市治理能力和应对公共卫生危机能力的同时，保障公民合法权利不受侵犯，这是我们需要深入探讨的问题。人工智能技术在城市治理中的应用需要法律来支撑，更不能缺少法律的限制与监督。智慧城市建设过程屡遭理论界和实务界质疑，正是因为立法不完善、执法不规范、监管不到位，缺乏一个完备的法治保障体系。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，提出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”，用法治思维引领智慧政府实施智慧政务，推动智慧城市建设。因此，我们应积极推动智慧城市法治建设，保障智慧城市建设的科学、依法、有序推进，提高社会治理法治化水平。社区治理现代化是城市治理现代化的重要组成部分，智慧社区作为智慧城市建设的基层单位，在疫情期间和疫情后都发挥着重要作用，智慧城市法治建设应重视基层法治建设，积极推进社区基层自治组织的制度建设。
一、智慧城市建设概况
智慧城市这一概念最初是由IBM公司提出，源于“智慧地球”这一理念，随后智慧城市这一概念在世界多个国家和地区出现，各国相继提出智慧城市建设战略，但对智慧城市没有一个确定统一的定义。IBM公司认为：“智慧城市在理论上应当运用ICT测量、分析、整理城市的各种核心信息，从而对环保、民生、公共安全、城市服务、工商业等社会需求做出理性而合理的智能回应。”智慧城市的概念，不仅国内外学者意见不一，我国对智慧城市的定义也不完全统一。有学者认为，智慧城市是数字城市与物理城市的叠加与耦合，是数字城市加诸于物理城市的一种城市形态，数字城市利用信息技术直接作用于物理城市，促进城市治理的智能化和现代化。有学者提出“数字城市”“智能城市”和“智慧城市”的辨析，认为数字城市是智慧城市建设的基础，智能城市的目的是解放人力，而智慧城市是数字城市和智能城市在实践中的综合。尽管对智慧城市的具体概念各国、各学者的观点不一，但智慧城市的核心是利用信息技术对城市进行智慧管理，提高城镇化质量，使城市管理更加科学、高效和精细化。随着国家治理体系和治理能力的现代化，社会信息化发展，城市建设也由智慧城市试点探索阶段向以人为本、协同创新的新型智慧城市建设阶段发展。新型智慧城市建设对智慧城市提出了更高的要求，其视角不局限于城市，将视角转回到“人”本身，更强调以人为本，以满足城市人民美好生活的需要。
智慧城市建设取得的成果与面临的困境
开始建设智慧城市以来，我国政府长期大量投入人力、物力、财力等资源，国内外各企业巨头竞相在智慧城市行业内布局，智慧城市产业链不断拓展延伸，与相关产业融合趋势明显，智慧城市建设水平不断提高，我国智慧城市建设取得显著成果。
首先，我国智慧城市建设发展迅速，2011年我国开始进行智慧城市建设探索，随后陆续公布国家智慧城市试点城市，并不断新增更新。2012年12月住建部发布“关于开展国家智慧城市试点工作的通知”，2013年1月公布首批国家智慧城市试点共90个（其中地级市37个，区/县50个，镇3个），2013年8月公布第二批国家智慧城市试点名单103个城市（区、县、镇），2015年4月公布第三批国家智慧城市试点名单（包括84个新增试点和13个扩大范围试点、41个专项试点）。截至2016年6月，全国95%的副省级以上的城市、超过76%的地级城市，总计超过500座城市在明确提出建设智慧城市。
其次，我国智慧城市加快向新型智慧城市转型，十八大以来，党中央、国务院高度重视新型智慧城市建设工作，并于2016年提出建设新型智慧城市的战略，《国家“十三五”规划纲要》明确提出要“建设一批新型示范性智慧城市”，各省也相继开展新型智慧城市试点工作。2020年10月，河北省公布了第一批新型智慧城市建设试点名单；2020年11月，河南省公布了首批新型智慧城市试点市；山东省于2019年12月公布了首批新型智慧城市建设试点名单，2021年3月公布了第二批新型智慧城市建设试点名单；2021年6月，山西省公布了第一批省级新型智慧城市试点市县名单；2021年12月，辽宁省公布首批省级新型智慧城市建设试点名单。新型智慧城市建设符合“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，使智慧城市更加符合“人”的城市这一内涵，将智慧运用于居住、交通、卫生等各个领域，使广大人民群众的生活更加便捷。新型智慧城市不只是技术上的“新”，更是理念上的“新”，在以人为本的理念下，以更加审慎的态度对待信息收集、利用与共享。
最后，智慧城市建设加快向基层推动，基层治理的智慧化程度不断提高，加快智慧社区建设与网格化社区建设。智慧社区是将一定智能技术、数据相互关联，且具备可持续、舒适、有吸引力和安全等特性的社区。社区作为实际基层组织，是党和政府联系、服务人民群众的“最后一公里”，基层治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。面对2019年底的新冠疫情，智慧城市利用城市数据和网格化管理，对疫情防控起到了重要作用，其优势更加显现。
我国智慧城市建设取得阶段性成果，智慧城市利用信息技术，收集数据，实行网格化治理，把城市区域划分成一个个网格来管理，提高城市治理效率，能够科学及时地应对城市问题，但也面临诸多现实问题。
首先，数字基础设施仍有待完善，数字基础设施应满足建设新型智慧城市的需求，加快5G技术在城市建设中的应用，提高城市信息共享能力。并且，由于智慧城市以信息技术为支撑，在智慧城市的建设过程中，信息高度集中，处于高度风险下，个人信息受到侵害的风险相较以前大大提高，应在技术层面加强对收集信息的保护力度。
其次，智慧城市建设的评价监督机制不健全，缺乏对智慧城市建设的科学评价与有效监督，使得政府智慧城市建设工作具有“随意性”，进而影响政府在人民群众中的公信力。因此，需要尽快建立健全智慧城市建设的评价监督机制，加强对智慧城市建设工作的整体评价与监督。
最后，后疫情时代对智慧城市建设提出了新的挑战。新冠疫情暴发后，国家和各地方城市迅速做出反应，充分利用智慧城市基础设施，加强城市网格化管理，及时掌握和公布全国和各地疫情情况，有效阻碍了疫情的进一步扩大。随着我国防疫措施的有效开展，疫情逐渐得到控制，疫情防控常态化，并逐步进入“在复工、复产过程中继续防疫”的后疫情时代。一方面，后疫情时代的社会整体有序运转有赖于智慧城市的建设；另一方面，后疫情时代也对智慧城市建设提出了新要求、新挑战，如加强智慧城市基层建设。在防疫期间，智慧社区在发挥基层组织作用的同时，也存在过度使用和公布居民信息，侵犯居民自治权的风险。
面对这些困境，我们一方面看到了智慧城市以现代信息技术为支撑，为社会治理提供了更加便捷化的服务，另一方面也要认识到积极推动智慧城市法治建设迫在眉睫，应进一步强化立法、执法、监督等工作，使智慧城市建设的每一步都有法可依。
二、后疫情时代智慧城市法治建设面临的困境
从开展智慧城市建设以来，我国相继出台了关于智慧城市建设的中央性文件、政策，但鲜有智慧城市建设的专门性法律法规。如：2014年8月，国家发改委等八部委印发了《关于印发促进智慧城市健康发展的指导意见》；2015年8月，国务院办公厅颁布《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》；2018年6月，国家标准委发布了《智慧城市顶层设计指南》，等等。各地方城市在实践中陆续出台了地方智慧城市建设促进条例，但目前仍缺乏一部全国范围内的法律。智慧城市建设作为一项国家战略，需要国家提供强制性制度支撑，将有关重要文件、政策法定化，使智慧城市建设的实践与创新有法可依、于法有据，切实保障智慧城市建设的有序推进。此外，相关配套制度的缺失也为智慧城市建设进程带来阻力。正因为没有一个完备的法治保障体系，在智慧城市建设过程中，各方面的问题也愈发突出，如信息共享与个人信息保护的冲突问题和智慧社区建设与居民自治之间的矛盾问题。
信息共享与个人信息保护的冲突
智慧城市背景下，大量的信息被收集、处理、分析与共享，给信息保护带来了更大挑战。信息主要可以分为有经济价值的信息和无经济价值的信息，第一种信息主要涉及财产的保护，第二种信息则涉及隐私与安全的保护。智慧城市建设有赖于大量的数据分析，新型智慧城市建设更是将提高城市内部和城市间的信息共享能力作为一个重要建设项目。政府如何保障其掌握的信息不在城市建设的每一个环节被泄露和非法运用，是智慧城市建设过程中必须面对和解决的问题。在疫情时期，信息共享与保护的冲突则更加明显，一方是为了公共健康对信息进行共享，另一方则是对个人隐私的保护。建立完善的信息共享系统是肯定的，这是智慧城市建设的必经之路，也符合国家智慧城市建设战略方针。需要进一步考虑的问题是将信息共享至何种程度。以疫情期间的信息共享为例，只公布密接人员的行程轨迹，还是包括姓名、单位，甚至身份证号。显然，不同的信息共享程度，对被共享者的影响是非常不同的。
实际上，各城市地区的信息的共享程度不一，有的城市注重对居民的隐私保护，会将居民的姓名等个人信息隐去，只公布涉及疫情防控的居住小区、行程轨迹等信息。有的城市将疫情防控放在第一位，而忽略对个人信息的合法保护，将居民姓名、单位、身份证等信息全部公之于众，导致有些感染者遭到网络暴力，个人及其家人的生活受到严重影响。存在这样的情况，原因在于：
其一，立法不完善，个人信息保护法于2021年8月20日通过，自2021年11月1日起施行，在疫情初期，我国尚未通过个人信息保护法，在该领域存在立法漏洞。同时，个人信息保护法由于现实原因，其许多规定不够细致，如一些程序性规定，需要进一步出台相关司法解释。
其二，执法者法治意识淡薄，随意执法，无视个人信息保护的现象时有发生。尤其在疫情期间行政权适当膨胀的背景下，更加需要强化对执法权的限制，规范并严格遵循执法程序。如何界定疫情期间行政权的适当膨胀与公民个人权利保护的边界，需要相关法律条文的规范。
其三，对政府收集、处理、分析与共享信息的监督不力，对政府的行为缺乏有效监督和制约，需进一步完善行政监督体系，加强立法、行政、司法、社会团体、新闻媒体等力量对政府行政行为的监督。
智慧城市建设是一项全国性的系统工程，政府的宏观调控固然重要，企业的参与建设也同样不可忽视，在智慧城市建设过程中，许多项目和行业标准实际上由企业推动落实。智慧城市的建设发展，有赖于这些参与企业搜集和处理大量个人或团体信息，为城市建设决策提供大量准确的数据。而企业的营利性是其根本属性，在智慧城市建设过程中各大企业为追求本行业利益而侵犯消费者合法权利的现象时有发生。在巨大利益的驱使下，我国信息行业整体上行业自律性不强。如何防范智慧城市建设市场化过程中网络信息侵权行为，是信息保护的另一方面。
首先，相关领域的立法空缺、缺乏国家性行业标准，为企业逐利提供了空间，某些企业为了利益，在法律的边缘不断试探。
其次，对信息侵权的打击力度不够，起不到预防违法犯罪的作用。在信息化的时代，大量信息就代表着巨大财富，当违法而获得的利益远大于违法成本时，某些企业或者个人就会选择铤而走险。这需要在立法层面对市场主体的信息搜集权、信息侵权责任等方面做出更加细致的规定，出台相关司法解释，配套个人信息保护法，提高信息侵权成本，降低信息侵权获利。
智慧社区建设与居民自治之间的矛盾
智慧城市建设下，运用网格化管理的方式，将社会区域划分为一个个网格，提高了管理效率，节约管理成本，同时也与居民自治产生一定冲突。疫情时期，社区作为防控疫情的重要关卡，其作用毋庸置疑。但是，网格化管理下的社区治理更强调管控，常常出现居民个人权利让步于社区治理的现象。如何平衡社区管理与居民自治发展，成为了我们必须要考虑的问题。许多事宜交由社区管理和决定能大大提高社区建设和治理的效率。在疫情暴发期，积极抗疫，保障人民群众的生命健康，始终在第一位。在疫情防控进入常态化后，我们既要总结防疫经验，更要应理性反思城市网格化管理的强化对居民个人合法权利的影响，平衡好城市网格化管理与居民自治发展。
实践中，社区逐渐取代居民委员会而实际服务、管理一定区域的居民事宜，甚至在一些官方性文件中，也以“社区”取代“居委会”。但我国相关立法滞后于实践，对于城市居民自治，我国目前只有城市居民委员会组织法，以城市居民委员会作为城市基层组织，而实际操作中却常以社区作为实际城市基层组织管理社区范围内事务。在抗疫期间，习近平总书记多次提到“社区”的重要性，各大官方性文件也以社区作为抗疫基层单位进行抗疫指导。另外，疫情时期，有些社区充当了执法主体的角色，直接以社区名义采集公布个人信息，这显然属于越权行为。根据相关法律规定，社区不具备执法主体资格，即使社区获得了执法主体的授权，其执法也应当以授权执法主体的名义进行。这也是立法上没有给社区一个明确的法律地位，未明晰政府和基层社区的权责边界，导致各社区单位“凭直觉”办事。因此，完善社区立法，出台一部城市社区委员会组织法既符合实践趋势，也是对当前立法与实践冲突的调整。此外，在防疫压力下，许多社区志愿者积极参与到防疫工作中来，但是社区志愿者并非正式社区工作人员，其身份更加尴尬，如限制社区居民自由出行，要求密接人员统一做核酸检测、集中隔离等行为，涉及到居民个人人身自由等问题，会使志愿者的辅助防疫行为处于法律边界，甚至可能突破法律“红线”。因此，社区在进行工作分配时，应避免让志愿者承担有法律风险的工作，如不要让志愿者独自完成防疫执法工作。
三、后疫情时代智慧城市法治建设的发展路径
建立健全智慧城市法治保障体系
我国已出台个人信息保护法，于2021年11月1日开始施行，在全球信息化发展背景下，为我国个人信息提供了更加完备的法律制度保障，是完善我国个人信息保护立法体系进程中的一大突破，其中“根据宪法，制定本法”，更是将个人信息保护上升到了宪法的高度。但是，总的来说，要建立完备的个人信息保护法律体系仅有民法典和个人信息保护法这部专项立法是不够的，还需要进一步推进配套立法的进程。由于这部个人信息保护法更突出顶层设计，各方面规定更偏原则性，如有关执法、备案、监督程序等方面的规定不够细致，仍需要针对该法出台相关司法解释，完善配套制度，避免重复执法、无效备案、分散监管等问题。首先，针对信息搜集权，做出更详细的规定，严格限制进入信息搜集的市场主体和信息搜集的范围，并对所有信息搜集、处理等活动进行严格备案。其次，加大对个人信息侵权行为的预防和惩治力度，如加大对违法主体的惩罚性赔偿责任处罚。
2016年，《银川市智慧城市建设促进条例》发布实施，是第一部涉及智慧城市建设的地方性法规，随后，其他城市也零星出台相关条例，推动本地区智慧城市建设。如济宁市于2017年5月开始施行《济宁市智慧城市促进条例》，大同市于2018年5月开始施行《大同市智慧城市促进条例》，江西省鹰潭市于2020年9月开始施行《鹰潭市智慧城市促进条例》，海口市也于2021年8月通过《海口市智慧城市促进条例（草案）》，并提请市人大常委会审议。但是，相较于全国在建智慧城市的庞大基数，各地方智慧城市立法过于缓慢，跟不上智慧城市的高速度建设和高质量发展。并且，现有地方智慧城市立法大多局限于市级地方立法，缺乏省级智慧城市建设条例。智慧城市建设既需要落实到各城市地方，更需要做好顶层设计与规划，防止各地方城市政策不一，加大发展不平衡。另外，从全国范围来看，全国各大城市之间智慧城市建设进程不一，为全国性立法带来了阻力。在立法时，可以适当以发展较好的城市为立法愿景，充分考虑进程较慢的城市的实际情况。使立法既能调整进程较快的智慧城市建设，又能为进程较慢的城市进行智慧城市建设起到引导作用。
实践中，城市内社区建设蓬勃发展，作为城市实际基层治理单位，并由此派生出“社区矫正”等具有法律意义的词汇，但在现行法律体系中，却没有对城市社区法律地位做出明确规定的法律法规，这给城市社区科学、规范化治理带来法律制度上的阻力。2021年8月24日，民政部发布了关于《中华人民共和国城市社区居民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《草案》）公开征求意见的通知，将社区立法加快落实。《草案》第2条将社区居委会定义为：“社区居民实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的基层群众性自治组织”，即明确了社区居委会作为基层群众性自治组织的法律地位。《草案》第16条将选民资格的“本居住地区居民”改为“本社区居民”，也论证了以社区为单位进行城市基层管理的社区治理框架。《草案》还规定了社区居委会对业主大会和业主委员会的指导和监督，进一步强调了社区居委会与业主大会、业主委员会的关系。但是，关于社区工作人员的法律地位等规定仍比较模糊，有些城市会给部分社区工作人员编制，部分采用合同聘用制方式。社区工作者的法律地位模糊，给他们依法工作带来障碍，会产生社区工作者工作不规范、越权工作，社区居民不信任、不配合社区工作的现象。因此，有必要进一步完善社区立法及其配套制度，从立法上明确社区工作人员的法律地位和工作权限，规范社区作为政府授权执法机构执法的完整程序，避免社区执法的随意性。
加强对政府的监督和企业监管力度
在智慧城市建设过程中，对政府的监管主要是针对政府数据开放与信息共享行为，以维护公共利益为目的，监管对象既包括政府，也包括其派出机构。我国“十四五”规划对数字中国建设作出了统一部署，而政府的数据开放与共享能力是数字中国建设的一项重要内容。此处的数据开放与共享能力，应当既包括将已收集数据向外部共享的能力，也包括向内保护所收集数据的能力。政府信息公开不能以侵犯公民个人隐私为代价。在疫情时期，政府需要及时公布核酸检测为阳性的患者或密切接触者的行程信息，但公布到何种程度，是否要精确到具体工作单位，居住小区、楼栋等。对于政府派出机构的监管，我们这里主要讨论疫情时期社区的信息收集与共享行为。由于社区身份的特殊性及其法律地位的模糊性，更加需要加强对社区行为的监管，切实保障社区居民合法权益不被侵犯。
首先，完善信息市场准入机制，严格规定具有信息搜集权的企业需要具备的各项条件，如进入信息搜集的企业须作出承诺，保护所搜集的个人信息；企业具备储存、保护电子个人信息的技术支持等。
其次，严格规定相关主体信息搜集权以及信息侵权责任，提高惩罚性赔偿的数额，加大对信息侵权行为的打击力度。
最后，借鉴国外立法经验，将欧盟立法模式与美国行业自律模式结合，在完善立法的前提下，引入权威第三方监督机构，明确第三方机构的监督职责与监督流程，对信息侵权违法行为，做出独立的监督与处罚。同时，设立专门机构对第三方机构进行监督，防止第三方机构的权力滥用与腐败。
社区作为实际上的基层自治组织，我国的法治建设离不开社区的法治建设，基层法治建设除了有赖于完备的法律体系、配套制度，加强对基层执法工作人员的法治教育和培训，拓展基层普法教育活动同等重要。
首先，完善社区立法，加快出台城市社区居民委员会组织法，明确社区是基层自治组织的法律地位。同时，完善相关配套制度，建立起完善的基层组织应急处理机制，提高社区应对突发状况的能力。
其次，明确社区工作人员的性质，是属于公务员系统，还是聘用制工作人员或者其他性质，明确其行为由社区负责还是政府负责。目前实践中，有些地区是公务员编制和合同工形式并用，一定程度上减轻了基层公务员人数有限但工作量大的压力，但也给对工作人员行为的管理、监督带来了困难，为界定社区工作人员行为的性质带来了难度。因此，应当明确社区工作人员的职能范围，及其行为的归属部门。
再次，推动社区工作人员职业化，提高社区工作人员的法治素养和基层工作能力。加强对社区志愿者的培训，社区志愿者虽不是正式社区职员，但其工作代表了社区，其一言一行仍影响着居民对社区生活的体验感。社区作为基层治理单位，社区工作人员每天与居民相处，一定程度上代表了我国基层法治建设水平。唯有每一位基层工作者树立法治观念，依法办事，才能从整体上落实依法治国，切实推进社区基层法治建设。
最后，拓展基层普法教育活动，开展各种形式的普法活动，如开展社区普法宣讲活动、网络安全教育活动，举办社区法治知识竞赛、法治文艺演出等，全面提高社区居民的法治意识与法治水平。
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