颜晓缘｜欧盟无人机立法的新近发展与启示
华东政法大学国际法学专业硕士生
要目
中欧洲航空安全局于2019年6月11日发布了两部欧盟无人机通用条例，《欧盟委员会第2019/945号授权条例》及《欧盟委员会第2019/947号实施条例》。欧盟这一新近立法体现以下特点：以运行风险为基础，对无人机进行分类管理；建立注册登记系统、远程识别系统及地理感知系统，为“优空域”（U-Space）奠定基础；规定了两部条例对于第三国无人机系统运营人的适用性。无人机产业需要大，产生的经济价值、社会效益高，但也对公共安全、空中交通管理等构成风险，而我国无人机立法尚未完善，欧盟无人机管控方式兼顾产业发展与公共安全，对我国无人机监管制度具有借鉴意义。
一、欧洲航空安全局发布欧洲无人机通用法规统一欧盟无人机规则
自无人驾驶航空器（以下简称“无人机”）产业发展以来，其技术快速创新发展，并广泛应用于娱乐和商业领域，市场规模不断扩大，创造了巨大的经济价值，但同时也对公共安全造成了风险。世界各国传统航空监管制度和法律体系难以适应这一新技术发展所带来的变化，对无人机的法律规制又处于探索初期，发展相对滞后。如何保证运行安全并满足产业需求是各国主管部门面临的一大难题。对于无人机运行，各国存在不同立法，尤其在欧盟以内，欧盟各成员国规则互不统一，存在安全问题，且不利于无人机产业发展。
2018年8月欧盟修订的《欧洲议会和理事会第2018/1139号法规—关于民用航空领域的共同规则和建立欧洲航空安全局》（以下简称《第2018/1139号法规》）将欧盟管理权限扩展至除国家航空器以外的所有的无人机，而不仅限于最大起飞重量大于150千克的无人机。在此上位法的基础之上，2019年6月11日，欧洲航空安全局（EASA）发布了两部欧盟无人机通用条例，即《欧盟委员会第2019/945号授权条例—关于无人驾驶航空器系统和无人驾驶航空器系统第三国运营人》（以下简称《第2019/945号授权条例》）和《欧盟委员会第2019/947号实施条例—关于无人驾驶航空器运行规则和程序》（以下简称《第2019/947号实施条例》）。
两部条例自2020年7月1日开始实施，统一了欧盟无人机管理规则，实现了无人机在欧盟范围内的跨国运行，促进了欧盟无人机行业发展。如欧洲航空安全局执行局长帕特里克·凯（Patrick Ky）所表示：“欧洲将成为世界上第一个拥有完整法律法规制度以保证商用和消费级无人机安全、可靠、可持续运作的区域。本次发布的通用条例将为极具潜力的无人机行业培育投资、创新和增长。”
《第2019/945号授权条例》规定了拟在《第2019/947号实施条例》分类规定的规则和条件下运行的无人机系统和远程识别附加装置（remote identification add-ons）的设计与制造要求。无人机系统（UAS）即无人机及其遥控设备。该条例主要规范的是拟在“开放类”运行的无人机系统的产品要求、经济运营者义务等，并于第四章规定了该条例对于根据《第2019/947号实施条例》在欧洲单一天空空域内运行无人机系统的第三国无人机系统运营人的适用性。
《第2019/947号实施条例》主要从运营人层面进行规范，以运行为中心，以风险为基础，将无人机系统运行分为三类，分别规定了无人机系统运行、遥控驾驶员以及无人机系统适航性的规则和程序。同时，对无人机系统运营人及无人机系统的注册登记作出了规定。以《第2018/1139号法规》为基础，两部条例相辅相成，共同搭建了欧盟较为完善的无人机法律体系框架。本文在归纳和分析两部条例立法特点的基础上，提出完善我国无人机制度的建议和设想。
二、新规特点一：以风险为基础划分三种无人机系统运行类别
商用或消费级的无人机对地面或空中造成的潜在风险相同，因此，以用途作为无人机运行规范的分类标准并不合理。欧盟采用无人系统规则制定联合体（Joint Authorities for Rulemaking on Unmanned Systems，JARUS）于2015年提出的无人机系统运行分类方法，以运行风险为基础，包含无人机系统特性和运行环境等参考因素，将无人机系统运行分为三类：“开放类”（open category）、“特许类”（specific category）及“审定类（certified category）”，并分别采取不同的监管制度。“开放类”风险最低，无人机运行无须取得事先运行许可；“特定类”风险较高，运行需取得运行许可；“审定类”风险最高，无人机系统、运营人应经过合格审定。
欧盟对无人机以运行为中心，以风险为基础进行监管的分类监管模式，充分考虑了无人机远低于传统有人驾驶航空器的运行风险，兼顾行业需求、监管成本及公共安全，建立了监管程度与运行风险程度相适应、灵活的管理体系。分类及规则明确、清晰，也有助于普通消费者“对号入座”，遵循规定。
“开放类”运行风险最低，无须遵守传统航空合规程序，如航空器适航性合格审定、驾驶员执照、运营人合格审定等，也无须事先取得运行许可。在“开放类”中，运行安全主要通过运行限制和产品要求进行保障：将“开放类”中的无人机系统运行细分为三个子类，分别规定运行限制；运行于三个子类中的无人机系统产品共分为五个等级，对应不同产品要求；对于规定的产品要求，由经济运营者承担产品合规义务。
“开放类”中的无人机最大起飞质量小于25千克，在遥控驾驶员视距内运行，由其确保无人机与人员保持安全距离且不飞越人群集会，保持离地面最近点不超过120米以确保与有人驾驶航空器运行分隔，不携带危险物品且不投放任何物质。
在该统一运行限制基础之上，基于以风险为基础的分类方法，“开放类”无人机系统运行进一步细分为三个子类：A1类—不得飞越人群集会但意外情况下可飞越无关人员；A2类—不得飞越无关人员且与无关人员保持水平安全距离；A3类—远离无关人员和城市地区，并分别规定运行限制，保证低风险从而无需任何运行许可。同时，对应三个子类，以最大起飞质量作为等级标准，将在“开放类”中运行的无人机系统产品分为C0、C1、C2、C3、C4五个等级（见表1），以使各等级的无人机系统不受不相称的产品要求约束，并针对性地规定遥控驾驶员义务、运营人义务。尽管自A1至A3、C0至C4，无人机的重量及动能不断增加，但由于运行限制和产品要求也更加严格，确保了运行风险始终保持在较低的水平。
如前所述，欧盟根据等级划分制定了不同的产品要求。“开放类”的无人机系统产品投放至欧盟市场前，必须符合相应产品要求。产品合规义务主要落于经济运营商（economic operators），包括制造商、制造商授权代表、进口商和经销商。
制造商，即制造产品或通过其他方设计或制造产品并以其名义或商标销售该产品的任何自然人或法人。这不仅包括欧盟的制造商，也包括位于世界各地但拟在欧盟市场销售无人机系统产品的制造商。制造商应编制相关技术文件，并执行相关符合性评定程序，确保产品的设计和制造符合对应等级的产品要求，出具欧盟符合性声明并加贴CE标志（即表明产品符合欧盟要求，欧盟符合性声明的可见结果）。同时，制造商应确保产品带有型号和使其能够被识别的唯一序列号，且附有对应产品等级的用户手册和信息通知。
授权代表，即在欧盟内设立的、已收到制造商书面授权代表其处理特定任务的任何自然人或法人，可代表制造商配合主管部门的产品监管、市场监督。
进口商，即在欧盟内设立的、将来自第三国（欧盟以外的其他国家）的产品投放欧盟市场的任何自然人或法人。进口商应确保制造商已履行编制技术文件、执行相关符合性评定程序、对产品加贴CE标志及必要情况下，无人机系统等级识别标签等义务，以此确保投放欧盟市场的产品符合相应产品要求。
经销商则包括无人机系统供应链中除制造商或进口商以外上市销售产品的任何自然人或法人。对于经销商的义务要求低于制造商或进口商，仅要求其“谨慎行事”，核实产品是否符合要求。此外，经销商对产品的储存和运输不得对产品产生影响。
“开放类”的无人机系统运行本身风险较低，采用传统航空器应取得型号合格证（Type Certificate，TC）的方法将不必要地加重主管部门验证符合性的负担。因此，欧盟规定无人机无须取得传统航空器型号合格证，也即经过主管部门的合格审定，具有合理性。欧盟通过对供应链各环节的详细规定控制风险，采取产品监管方法以确保运行安全，即通过制造商执行符合性评定程序，加贴CE标志和等级标识标志确保产品符合要求。
制造商对产品的设计和制造过程最为了解，将执行符合性评定的义务分配至制造商具备一定的合理性。对于授权代表的规定考虑到了欧盟范围外的制造商，对义务做出了合理分配。同时，对制造商和进口商提供通讯地址、网络地址等的要求，能够促进经济运营商、主管部门和消费者之间的沟通；对于用户手册和信息通知的附件要求，也帮助用户熟悉操作，了解运行的限制和义务。这一规制模式，一方面，通过对无人机系统产品的规范消除一定的风险；另一方面，也能够减轻主管部门的监管成本负担。
对于在“特许类”中运行的无人机系统的具体类型欧盟未做出罗列式规定，运行风险高于“开放类”且不属于“审定类”的无人机系统运行即属于“特许类”。对于“特许类”中的运行，运营人应开展全面的风险评估（risk assessment），识别相关风险，制定风险缓解措施以保证运行安全，以运行风险评估结果向主管部门申请以获得运行许可（operational authorization）。
“特许类”中已确定标准场景（standard scenario）及该场景下的详细缓解措施的低风险运行，运营人则只需要向主管部门提交声明，表明运行与标准场景的一致性。此外，运营人持有轻型无人驾驶航空器系统运营人证书（Light UAS Operator Certificate，LUC）及获得授权开展模型航空器运行的，无须申请运行许可或提交声明。
传统航空体系中，通常对运行、驾驶员能力、航空器适航性等方面进行规制以保证航空安全，风险评估是航空安全管理体系的一部分。无人机也不例外，但不同的是，在无人机法律体系中风险评估是一个更为广泛的概念：包含风险识别和风险控制。风险评估作为整体手段，将运行、驾驶员能力、航空器适航性三方面纳入统一程序进行规制。
运营人应向主管部门提供对其预期运行的运行风险评估。开展运行风险评估，首先应包括对无人机系统运行的描述：运行的性质和复杂性、预期运行的运行环境（飞越人口、地形分布、空域类型等）、无人机系统的技术特征、开展运行的人员的能力；其次，识别地面风险（与人员或关键基础设施的碰撞）以及空中风险（与有人驾驶航空器或其他无人机的碰撞）；最后，确定可能的风险缓解措施及其稳定性的必要水平，以保证安全运行。
对具体应采用的风险评估方法欧盟并未做出强制性规定，但拟采用无人系统规则制定联合体提出的“特许运行风险评估”方法（Specific Operations Risk Assessment，SORA），将该风险评估方法纳入“可接受的合规方式”（Acceptable Means of Compliance，AMC），以指导运营人。尽管“可接受的合规方式”本身不具有拘束力，但运营人向主管部门提交的声明或者主管机关发布的运行许可中可对“特许运行风险评估”做出要求，使其具有效力。
欧盟针对“特许类”中的特定无人机系统运行规定标准场景及该场景下的详细缓解措施已处于制定发展中。在标准场景下，运营人可向主管部门声明其将在执行此类运行过程中采取该类缓解措施，而无须通过风险评估获得运行许可。实际上，标准场景即已经由主管部门进行运行风险评估并提出风险缓解措施的运行类型。在标准场景采用声明制而无须申请运行许可，一方面能够减轻运营人重复进行类似风险评估的负担，另一方面也减轻了主管部门的行政负担。但标准场景仍然存在问题，由于风险评估涉及时间、运行环境等多个因素，严格执行标准场景则覆盖的运行必然是少数；反之则无法控制风险。
欧盟对遥控驾驶员的最低年龄作出限制。正常情况下，“特许类”中运行无人机系统的遥控驾驶员应至少16周岁，各成员国可基于运行风险降低该年龄限制，但不得低于14周岁，且仅适用于该成员国领土内。
“特许类”中运行无人机系统的遥控驾驶员无须取得类似传统航空中驾驶员的执照和等级评定，但应具备一定的能力，例如执行运行程序的能力、管理航空通信的能力、管理无人机的飞行路径和自动化等基本要求，简而言之，遥控驾驶员应具备在正常情况和紧急情况下运行航空器的能力。对于遥控驾驶员是否具备必备能力主要通过运行风险评估下主管部门颁发的运行许可、标准场景下运营人声明或轻型无人驾驶航空器系统运营人证书中对遥控驾驶员能力的要求进行规范。例如，无人系统规则制定联合体的“特许运行风险评估”中，通过风险评估确定遥控驾驶员的必备能力。这与风险评估的要求相一致：遥控驾驶员能力也是确定运行风险的因素之一。
传统航空规范中，航空器适航性是保障航空安全的一大重点，这也是欧洲航空安全局的一大重心。有人驾驶航空器经过适航性合格审定，就能投入至大多数运行类别。但是，无人机的运行安全，与运行环境、运行目的等紧密联系，传统的“以航空器为中心”（aircraft-centric），即航空器经过适航性合格审定，并不能满足航空安全的需要。欧盟采用“以运行为中心”（operation-centric），即以运行风险为出发点的路径进行规制，“特许类”下运行的大多数无人机系统无须经过适航性合格审定，仅主管部门经风险评估后签发的运行许可认为，未经合格审定，无法充分缓解运行风险的无人机系统，该系统的设计、生产和维护应接受合格审定。对于该类无人机系统具体的合格审定程序暂时没有规定，但可见，航空器适航性被纳入风险评估从而进行规范。
“特许类”的无人机系统运行主要根据风险评估进行规范，这一规制方式具有很大的灵活性，能够应对不同类型的无人机的不同运行种类。但是，通过风险评估对遥控驾驶员和航空器适航性进行规范，而未对这两者做出具体规定，则需要进一步完善风险评估标准、行业标准，才能保证安全性。此外，这将使主要的运行安全负担转移至主管部门，尽管这一问题可以通过委托合格实体（qualified entities）解决。
“审定类”的无人机系统包括三种：基准尺寸（如翼展、风轮直径）为3米或3米以上，并设计为在人群上空运行；用于运送人员；用于运输危险物品，并要求具有较高的稳健性以在发生事故时减轻对第三方的风险。“审定类”运行风险最高，因此应以传统航空规范规制，遵循传统航空监管程序。“审定类”下运行的无人机系统的设计、生产和维护应经过合格审定，同时应遵守运营人审定规则和遥控驾驶员执照颁发规则。但对于具体的运行规则，欧盟尚未细化。
三、新规特点二：以注册登记、远程识别及地理感知三大系统为“优空域”发展建立基础
无人机的运用范围广泛，需求量不断增长，也带来了相关的经济增长和社会效益，创造了许多就业机会；同时，无人机运行也对安全、空中交通管理、隐私等构成了一定风险。在这一背景下，欧盟提出了“优空域”（U-Space）即“无人（驾驶航空器）空域”（Unmanned-Space）概念，拟建立一个高度数字化和自动化、具有可持续性和交互性的欧洲空域生态系统，提供新的“优空域”基础设施、服务和程序，将无人机系统运行融入现有的环境、空域及有人驾驶航空器管理系统，支持无人机在欧盟空域内的安全、有效运行。“优空域”计划分为四个阶段，其中，第一阶段基础服务（U1-U-Space foundation services）拟提供服务包括注册登记、远程识别和地理感知。欧盟无人机新规对这三大基础要素做出规定，搭建了注册登记系统、远程识别系统（remote identification）及地理感知系统（geo-awareness system），为欧盟开发中的“优空域”奠定了基础。
无人机运行可能造成风险的无人机系统运营人和须经审定的无人机系统须经过注册登记，对此，欧盟各成员国应建立并维护准确的注册登记系统。具体登记要求取决于运行类别。在“开放类”中，最大起飞质量大于250克或动能可达80焦耳以上，或配备能够获取个人数据的传感器的无人机系统的运营人应当进行登记；“特许类”中，所有运营人都应进行登记；“审定类”中，则应对无人机系统进行登记。
注册登记系统的规定不仅是出于安全考虑，同时可能涉及安保、隐私和个人数据或环境保护，如对于“开放类”中配备能够获取个人数据的传感器的无人机运营人的登记要求。
“开放类”C1至C3等级无人机系统须配备远程识别系统。无人机系统运营人遵循注册登记系统程序，取得注册号。注册登记系统是直接远程识别系统的基础。直接远程识别系统应允许上传无人机系统运营人注册号至该无人机，并确保在飞行期间，使用一个开放的、有文件记录的传输协议，使得数据，如运营人注册号、无人机唯一物理序列号、无人机的地理位置等，能够实时地从该无人机广播至其广播范围内的移动设备。直接远程识别系统以产品要求为辅助，制造商应通过产品设计与制造确保直接远程识别的数据不得被修改。
远程识别系统将提供无人机的地理位置、运行高度及起飞点等数据，这一进步为地理感知系统的建立提供基础。地理感知系统收集特定地理区域对无人机位置和高度的空域限制的信息，当检测到无人机运行可能违反空域限制时，将向遥控驾驶员发出警告，并向遥控驾驶员提供有关无人机状态的信息，以及当其定位或导航系统无法确保地理感知系统正常运作时发出警告。
地理感知系统能够通过警告，使遥控驾驶员立即采取有效行动防止违反行为；直接远程识别系统使得主管部门能够识别运营人和无人机及其位置和朝向等，以进行监管。自主和监管两种模式并进，不仅保证了运行安全，同时减轻主管部门的行政负担，保障运营人空域运行的自由度。
四、新规特点三：适用于第三国无人机系统运营人
欧洲无人机通用条例适用于欧盟成员国。同时，两部条例也适用于第三国，即欧盟成员国以外的其他国家的无人机系统运营人（third-country operators of UAS）。根据《第2019/945号授权条例》规定，无人机系统运营人居住在第三国，或是其主要营业地建立在第三国，其在欧洲单一天空空域（single European sky airspace）内的无人机系统运行应受《第2019/947号实施条例》规范，并由无人机系统运行地的第一成员国的主管部门负责监管。该规定进一步确保了欧盟范围内无人机运行规则的统一性及运行的安全性。
五、欧盟无人机立法对完善我国无人机制度的启示
相较于传统航空业，无人机运行具有独特特征：尺寸小、简易、固有风险低、能够在城市环境中运行，在应用方面具备巨大潜力。欧盟以运行为中心，风险为基础，对无人机进行分类监管，而非统一适用传统航空监管体系。这一分类监管模式不仅体现在对于无人机系统运行类别“开放”“特许”及“审定”的三分类，同时也体现于对“开放类”三个子类的细分、“开放类”无人机系统产品等级分类以及“特许类”的风险评估。以运行风险为基础划分，一方面使无人机运行安全融入现行航空系统且符合比例原则；另一方面也促进了无人机产业发展。我国目前同样体现了以运行风险为基础分类管理的管理思路，但未将其贯彻于我国无人机法律框架中，仍存在不合理现象。同时，现有规范主要集中于轻小型无人机运行，仍有大量无人机运行未处于监管之中。应坚持以运行为中心，以风险为基础的分类制定法律框架并完善。
对于运行风险较低的“开放类”无人机系统，欧盟采用产品监管手段，制定产品要求并分配产品合规义务至经济运营者。这确保了产品符合要求，保证运行安全，也降低了后期监管成本。我国目前没有相关规定，且我国地域辽阔，无人机产业高速发展，运行种类多样、复杂，产品存在较大差异，可能导致安全问题。宜在风险分类的基础之上，对运行风险较低的运行类别采取产品监管，进一步完善各类产品要求，不仅可以明确相关利益方责任，也能有效降低风险和行政负担。
我国对于无人机已规定实名注册，但各级地方政府无人机规范差异较大，在实名登记方面并不统一。为促进无人机行业发展及运行，宜确保统一规范并明确各地政府权限范围，达到国家范围内的协调一致，以建立全国性数字化综合服务平台。同时，对于其他基础设施和规则程序的完善有如远程识别系统和地理感知系统，可降低风险以放松对无人机运行的严格限制，扩大无人机运行的自由度，促进产业发展，也能便利使用者和主管部门的监管。
将隐私风险及来自其他国家的无人机系统运营人纳入规范
无人机运行不仅对公共安全构成风险，同时涉及隐私、数据保护、环境等问题。对这些问题的规范能够提高社会公众对于无人机的接受度，社会接受度低将影响无人机产业发展。我国无人机法律体系目前未对无人机运行可能造成的隐私问题进行规范，在保证无人机运行安全和自由运行的同时，也应将其对于隐私、环境等的影响纳入考虑。此外，我国可借鉴欧盟实践，将无人机规则适用于第三国运营人。通过对在我国运行无人机的他国运营人进行规范，以进一步确保我国范围内无人机运行的统一，保证公共安全。
结语
自无人机产业发展以来，其产业需求不断扩大，广泛运用于各个领域，带来巨大的经济价值、社会效益，如创造了大量的就业机会。与此同时，无人机运行也给国家公共安全、空中交通管理等带来了严峻挑战，而各国无人机立法相对滞后，皆面临着如何保证公共安全并满足产业需求的难题。欧盟于2019年6月11日发布两部无人机通用条例《第2019/945号授权条例》及《第2019/947号实施条例》，统一了欧盟无人机管理规则。首先，欧盟以运行为中心，以风险为基础，将无人机系统运行分为“开放类”“特许类”及“审定类”进行分类监管。其次，统一规范建立了注册登记、远程识别及地理感知三大系统，为“优空域”发展奠定基础。最后，欧盟将两部条例适用于第三国运营人，进一步确保欧盟范围内无人机运行规则的统一性及安全性。欧盟对于无人机的法律规制，不仅保证了公共安全，也实现了无人机在欧盟范围内的跨国运行，极大促进了欧盟无人机行业发展。以此为借鉴，我国对于无人机的监管制度宜贯彻以风险为基础的分类模式，并在此基础上对风险较低的运行类别采取产品监管方法，保证安全且降低监管成本。此外，我国应将隐私风险及来自他国的运营人纳入规范。
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