范哲｜中国民用无人机地方监管立法的发展与启示——以深圳地区和海南省民用无人机地方监管新规为例
华东政法大学国际法学专业硕士生，新加坡国立大学法学院国际商法专业硕士生
要目
针对民用无人机亟需法律规制的难题，考虑到当前尚未建立健全的上位法监管体制，应对实践需求的新近地方立法经验便弥足珍贵。通过分析作为典型立法的深圳地区与海南省无人机地方监管新规，指出地方立法主要围绕无人机分类、驾驶员资质管理、空域划分与飞行计划申请等领域制定规则，从而建立起一套多部门联合管理的框架体系。上海作为全国无人机消费体量最大的城市之一，可借鉴其他省市立法经验，以政府规章为载体，建立起一套“公私利益平衡+多部门协调管理”的监管体系。可以分级分类管理为中心，科学划分管控空域，简化飞行计划申请程序，构建综合监管平台以规制当地无人机活动。
一、引言
中国无人机行业发展迅猛，特别是民用无人机生产研发走在世界前列。根据国际数据公司（IDC）的数据统计，中国是全球消费级无人机市场占有份额最大的国家。在全球排名前10名的民用无人机企业中，中国有7家企业（大疆创新、吴翔、零度智控、亿航、飞豹、极飞和一电航空）占据榜单。预计到2025年，中国民用无人机行业的市场规模有望突破2100亿元，市场规模年均复合增长率达44%。无人机市场规模的井喷式增长反映了无人机在社会领域中的广泛运用。尤其是在新冠疫情期间，无人机在物资配送、信息获取、消杀作业等方面发挥了重要作用。
虽然中国民用无人机行业的蓬勃发展为社会经济增长注入了新活力，但实践中无人机“黑飞”、意外坠落、干扰航班、违规操作等事件频发，暴露出监管制度缺失、监管机制失灵、监管重点偏差和监管手段无效等深层次的法律问题。因此，为了维护国家安全与社会公共秩序，民用无人机活动亟需得到健全有效的法律制度规制。但是，当前无人机作为一个新兴行业尚处在蓬勃发展期，立法应当具有谦抑性，总结经验，为未来进一步发展预留空间。目前制定统一的无人机上层立法的现实条件尚未具备，为了应对规制无人机作业活动的现实需求，研究地方监管立法成为一条可行思路。
二、中国民用无人机地方监管立法新近动向
虽然我国在国家层面制定了与民用无人机管理相关的规章与规范性文件，如《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称《飞行管理暂行条例（征）》）。但是由于相关规范性文件的立法效力层级较低，有关规定和政策过于庞杂，未能形成系统的监管立法体系，难以有效应对无人机发展带来的问题与挑战。反观地方立法层面，有关无人机的监管立法活动正如火如荼地开展。在法律赋予的立法权限内，地方则根据自身现实情况，开展无人机监管立法活动，能够在一定程度上摆脱上位法监管体系缺失带来的困境，同时也为其他地区开展无人机监管立法活动积累经验。
目前，中国无人机规制基本上是由国务院政策意见、国家空管委文件、交通运输部民用航空局（以下简称“民航局”）制定的规范性文件等构成（见表1）。综合分析，中国目前有关民用无人机的上位法监管体制并不健全。第一是文件效力层级较低。大多数规范性文件都是由民航局及其下属机构拟定与公布，并且一些主要文件的性质都属于“咨询通告”的范畴，比如《轻小无人机运行规定（试行）》，仅仅是对民用航空规章条文所作的具体阐述。第二是体系杂乱、规定繁多。目前民航局颁布的有效规范性文件主要着眼于无人机驾驶员管理、无人机登记管理以及空域管理问题等。虽然涉及的规定繁多，但大多数为临时性与指导性管理规定。第三是监管主体并不明晰。无人机不仅由民航局管理，而且相关空域安全问题则交由军方单位负责，此外牵涉到公共治安问题还由公安部门负责。多个监管主体之间职责如何划分，以及统一协调的管理机制如何建立，仍是需要解决的问题。
由于无人机行业发展迅猛，又缺乏相关法律监管，导致大量“黑飞”现象频繁，给社会公共安全带来了隐患。“黑飞”可以通俗理解为既没有民航管理部门的适航许可，也没有相关部门颁发的驾驶执照，而私自开展飞行器飞行活动的行为。2016年1月12日在四川省德阳市城区，一架空中广告“飞艇”坠落在一处高压电线上，随即起火燃烧并发生爆炸，造成附近3000多用户停电。2017年4月，成都双流机场就因无人机“黑飞”导致百余架次航班被迫备降或返航，不仅给机场，航空公司和乘客带来经济损失，还给社会安全造成恶劣影响，并严重影响空域管理秩序。2018年2月7日，某技术公司的4名员工在不具备操纵无人机资质、未申请空域的情形下，擅自操纵无人机开展矿区测绘活动，不仅扰乱了空中管理秩序，影响了民航安全飞行，还给首都空防安全带来严重现实威胁，最终受到当地公安部门与军方联合行动队处置，行为人被依法批准逮捕。
中国一些地方省市已经摸索了有关无人机监管立法的可行性路径，有关监管立法活动也初具规模。北京、上海、四川、海南、浙江、福建、江苏和重庆等省市，以及无锡、厦门、西安和深圳等地级市均已出台了管理民用无人机的地方立法、规范文件、临时措施或政策文件。
其中，2017年7月31日江苏省无锡市率先颁布了《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》。该办法是全国首个规范民用无人机安全管理的地方政府规章，也是无人机这一新业态发展以来的首次立法。由于2017年成都双流机场和重庆江北机场多次受到“黑飞”事件骚扰，对空域管理秩序和航空安全造成了极大的安全威胁，因此2017年8月7日，四川省政府颁布《四川省民用无人驾驶航空器安全管理暂行规定》，同年11月1日重庆市政府颁布《重庆市民用无人驾驶航空器管理暂行办法》，意在解决无人机管理出现的法律空白与漏洞问题。
2018年，为促进无人机产业健康发展，探索无人机飞行管理方法，由南部战区空军参谋部牵头，组织军地相关管理部门在深圳地区开展无人机飞行管理试点工作。依据试点工作方案，2018年11月16日民航中南地区管理局公布了《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》。此外，2019年1月2日深圳市政府还颁布了《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》（以下简称《微轻型无人机管理办法》），针对微轻型无人机管理的规定也逐渐完善。
2019年3月28日，浙江省人大常委会通过了《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》。这一规定将无人机、飞艇、航空模型等产品统一纳入法律监管范围之中，也是全国首部规范无人驾驶航空器保障公共安全的地方性法规。
2020年4月1日，海南省交通运输厅颁布《海南省民用无人机管理办法（暂行）》为海南开展无人机综合监管试验平台建设提供了内容和运行的基础条件。该规范性文件重点强调了“放管结合”理念，明确划分管控空域，简化飞行前申报与审批程序，建立海南无人机综合监管试验平台。
一些尚未制定政府规章与规范性文件的省市地区，实际上也先后发布了公告文件用以引导和管理民用无人机飞行活动。比如2019年4月西安市发布《关于2019“低慢小”航空器飞行管理的公告》，2020年上海市发布《加强民用无人机等“低慢小”航空器安全管理通告》等。这种公告性文件多由军队部门与多个地方政府部门联合发布，将民用无人机、热气球、飞艇等纳入“低慢小”航空器范畴统一管理。虽然公告内容涵盖了一些管理制度—如实名登记，管控空域划分与飞行活动申报等—但是鉴于公告内容简短，也并未科学分级分类管理无人机活动，只是作出笼统性规定，对监管无人机活动所能发挥的作用十分有限。
得益于相关政策支持引导与地区无人机行业发展，深圳在无人机立法监管方面位于全国前列。2018年，深圳市发布了《深圳地区无人机飞行管理试点工作实施方案》和《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》，并配套推出了无人机综合监管平台。这是国内首个无人机综合监管平台，标志着空地联合、管放结合、多部门协同管理无人机的试点工作进入试运行阶段。2019年1月2日，深圳市颁布了《微轻型无人机管理暂行办法》，该办法从生产和销售管理、飞行管理及法律责任三方面出发，明确了企业与飞手责任、禁飞区域、飞行审批管理以及法律责任等，通过规范生产、销售和使用，预防事故、明确责任，有效引导合法飞行、合理应用。
深圳首先尝试以一个综合监管平台的形式连接管理单位和用户需求，打通军方、民航、地方政府三方管理系统，如今的海南试点也延续了深圳模式。在2020年4月1日公布的《海南省民用无人机管理办法（暂行）》中，除对飞行申请计划实现一站申报、简化相关流程、明确申报主体与审批主体之外，还根据无人机在其省内农牧林领域实际应用需求，着重规范植保无人机的适飞空域，使得植保无人机拥有了更加明确的应用范围和空间。
三、深圳地区与海南省民用无人机地方新规的监管特色
虽然《飞行管理暂行条例（征）》尚未真正审定并实施，但是国家层面上对于无人机分类管理的理念和分类标准并未有多大歧义。因此为了规定的协调性，《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》与《海南省民用无人机管理办法（暂行）》都采用了与《飞行管理暂行条例（征）》相一致的标准，即按照无人机运行风险大小与机身重量，将民用无人机划分为微型、轻型、小型、大型。另外值得注意的是在《微轻型无人机管理办法》中，增加了一项兜底规定，国家对于无人机定义和分类标准有不同规定的，适用国家有关规定。笔者认为，考虑到《飞行管理暂行条例（征）》尚未实施，而随着无人机行业正在勃兴，征求意见稿修改的可能性较大。为了避免《飞行管理暂行条例（征）》出台后相关规定的变化导致地方频繁的立法变化，可设置一项兜底条款，从而保障地方立法与国家立法之间的协调一致性，从而避免频繁修法损害立法的稳定性。
关于实名登记管理制度，除微型之外的民用无人机应当向民航局实名注册登记，主管部门应当就登记信息与飞行管制、公安、工业、和信息化等部门进行共享。无人机管理涉及多个部门，协调部门之间的信息共享机制，有利于多方位、全方面的监管无人机作业活动。
在无人机驾驶员年龄限制方面，《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》沿用了《飞行管理暂行条例（征）》对驾驶员资质管理的标准。根据无人机运行风险的大小，所要求的驾驶员年龄标准也随之不同。但是反观《海南省民用无人机管理办法（暂行）》的相关规定，其中并未设置无人机驾驶员年龄限制的规定，只是要求依据《民用无人机驾驶员管理规定》应取得执照的无人机驾驶员，应当取得并携带执照。实际上《飞行管理暂行条例（征）》除了规定年龄标准之外，还设置了要求独立操作小型、中型、大型无人机的驾驶员必须取得安全执照的规定。
2018年民航局发布的《民用无人机驾驶员管理规定》（以下简称《驾驶员管理规定》）对于执照管理做了较为系统的规定。根据第4条规定，在室内运行的无人机，I类（微型）、II类（轻型）无人机无须执照管理。该规定进一步放开对微轻型无人机驾驶员资质管理的限制，且未对微型无人机驾驶员作年龄限制。笔者认为，刚性的年龄限制并不能真实反映驾驶员资质问题。严格划分年龄标准，只能是规定意义大于实操意义。无人机驾驶员的年龄标准应当按照无人机型进行区分立法，微轻型无人机驾驶员不需设置年龄限制，只需规定驾驶员要遵照的相关法律法规，合理谨慎操纵无人机。而对于大中小型无人机的驾驶员，可以将年龄标准纳入执照管理规定当中，比如要求已满一定年龄以上的驾驶员才能申请相关执照。
对于曾经因故意犯罪而受到刑事处罚的人员能否成为驾驶员的问题，《飞行管理暂行条例（征）》和《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》都规定上述类型人员不能成为大中型无人机的驾驶员。但是《海南省民用无人机管理办法（暂行）》并未设置该规定。对该类受刑事处罚的人员采取“一刀切”的做法，笔者认为存在不合理之处。首先，该做法与《驾驶员管理规定》存在冲突，在该规定《附件1：颁发无人机驾驶员执照与等级的条件》中关于视距内等级驾驶员执照的资格，只要求申请者三年内无刑事犯罪记录。对于超视距等级（适用于中小型无人机与植保无人机）驾驶员执照的资格，只要求申请者五年内无刑事犯罪记录。只有对于申请大型无人机驾驶员执照的，才要求无犯罪记录。其次，该做法与处罚的适当性目的不符。若要将故意犯罪作为负面评价驾驶员资质的因素，也应当根据罪行种类、犯罪次数以及犯罪手段即是否利用无人机实施犯罪行为等依据综合考量。
中国的空域管理权的分配一直未采用行政区划管理模式，而是国家空域管理部门统一监管模式。地方政府对小、中、大型无人机的管理受到事权的制约：一是国家空管委要求对中、大型无人机进行适航管理，该项管理职权属于国家民航局；二是空域管理和飞行审批事权在解放军空军，目前无人机飞行管理试点，只对微轻型无人机作有限度放开，小、中、大型无人机仍然严格沿用任务审批、空域申请、飞行计划申报等程序。
对微轻型无人机的管控空域划分依据主要参考了飞行高度与相关重要设施及其周围的范围宽度。“高度”与“范围”均已成为地方政府实施无人机监管的主要方式。微型无人机禁止飞行空域通常由省级政府会同战区确定。以深圳为例，上述空域由深圳市政府会同南部战区空军飞行管制部门确定具体范围。轻型无人机管控空域通常在每年的固定时间段内由省级政府综合各方意见需求向飞行管制部门提出规划申请，由飞行管制部门予以批准答复；微轻型无人机在适飞空域内飞行，通常不需要办理任务申请和审批手续，但是仍需要向无人机飞行监管平台报备飞行计划与动态信息。若是在管控区域内飞行，应当取得获得飞行管制部门的批准。
飞行计划申请管理
在管控空域内的微型无人机、轻型无人机和植保无人机飞机，以及小、中、大型无人机飞行均需申报飞行计划。飞行计划由组织飞行活动的单位或者个人通过综合监管平台向飞行管制部门提出申请，经过批准后方可实行。此外，《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》还另设置了单独的空域申请规定。根据该办法第24条规定，组织飞行活动的单位和个人应在飞行实施前5个工作日前向飞行管制部门提出空域申请。但是，《海南省民用无人机管理办法（暂行）》为简化飞行计划审批流程，要求在无人机管控空域内飞行的单位或个人，在飞行前按规定提交飞行计划申请即可，第15条规定申请计划内容涵盖飞行地点、时间以及空域等信息，无须在提交飞行计划申请前再单独进行空域申请。这也是海南省地区简化申报程序，提高无人机飞行效率，提倡一站式申报的新亮点。
无人机综合监管试验平台构建
深圳与海南分别是国家批复建设无人机综合监管试验平台的地区。该平台是一种极具创新性的模式，打通军航、民航、地方政府三方的管理系统，协调各监管部门的联系机制。该试验平台主要由“行业监管”（“民航UTMISS”）、“公众服务平台”“政府管理”和“军航空域管理”四部分组成，以“民航UTMISS”作为平台门户，打通三方管理系统，实现数据同步联通，三方将按照统一的规则和各自的权责进行协同管理。该平台还通过网络将用户的需求与管理端连接，一站实行飞行信息报备、飞行申请与信息查询，简化了申请审批流程。
法律责任界定
民用无人机监管难点，一方面在于如何分级分类管理无人机，划定禁飞空域与适飞空域，明确飞行计划申请程序；另一方面则在于如何规制违反上述规定的相关活动人的法律责任及哪些机构具有执法权限。根据深圳市与海南省无人机管理规定，规范法律责任主要有两种思路，一方面是规范无人机生产销售企业的经营活动，另一方面则规范无人机所有者以及驾驶员的飞行活动。
根据《微轻型无人机管理办法》，无人机生产企业未明显标注无人机类型的，以及产品不符合生产标准的，由市场监督管理部门按照产品质量法处理。对于违法破解无人机系统，改装无人机以及篡改无人机标识的，由市场监督管理部门予以罚款处罚。就实名登记而言，由民航局负责除微型之外的民用无人机的注册登记。对于未遵守注册登记规定的，由民航局责令改正并处以罚款。另外，该办法还赋予公安机关罚款权限，对于破解无人机系统或者改装无人机，在禁止区域开展飞行活动，以及未在监管平台履行报备飞行计划程序等行为，公安机关可予以罚款处罚。若上述行为违反治安管理处罚法有关规定的，按照其规定处罚。
《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》第36条规定，将违反规定的单位或个人纳入不良记录名单并向社会公布，严格限制其从事无人机飞行活动。《海南省民用无人机管理办法（暂行）》并未设置相关规定。但是《飞行管理暂行条例（征）》第56条规定，将违反该条例的单位或者个人纳入社会信用管理系统，实施失信联合惩戒。对此，笔者认为应该沿用《飞行管理暂行条例（征）》关于失信惩戒的规定，但是，应当对不同程度的违规行为加以区分，设置一定的弹性空间，比如引入违规次数、违规活动造成的危害结果、操纵的无人机种类等因素作为负面评价依据，对于多次违反管理规定或者造成社会恶劣影响的，将组织活动的单位或者个人纳入不良记录清单，禁止其在一段期限或者在特定活动领域开展特定种类的无人机飞行活动。
四、上海未来开展民用无人机地方监管立法的可行性路径
上海作为全国无人机消费最大城市之一，无人机数量庞大，加之上海市本身人口基数大、人口密集、公共设施数量众多，“黑飞”对公民人身安全与社会公共安全带来极大隐患。比如2020年11月上海一男子因在进博会期间违反“禁飞”规定，在禁飞时段与禁飞区域施放无人机，被上海市公安机关予以行政拘留10日的处罚，系上海全市首例因违规施放无人机被依法拘留的案例。
为了打击“黑飞”事件，2020年5月16日，上海市发布了《关于加强民用无人机等“低慢小”航空器管理通告》，但该公告内容只涵盖了八项管理措施。2020年10月20日，上海市发布《关于加强第三届中国国际进口博览会期间无人机等“低慢小”航空器安全管理等通告》，禁飞期间内禁止在上海市区域开展无人机飞行活动，除经过批准并且用于开展特定任务的飞行活动之外。但是这种专门公告只具有临时性效力。上述发布的文件均属规范性文件，就无人机监管而言，该类文件由于其自身立法层级较低，对于相关监管问题，如规制空域划分、飞行计划申请程序以及执法等，都无法提供有效的依据。
就目前而言，制定地方政府规章成为首选的思路方向，并且可以随着相关立法条件的成熟，在借鉴地方政府规章的立法经验与实施效果上，再逐步制定地方性法规。虽然制定地方性法规是“最优选择”，但是考虑到立法效率、立法难度与立法程序繁琐等因素，加之目前无人机行业发展变化之快，如果要适应日新月异的行业变化，就要针对逐渐滞后的法规进行频繁地修缮，其立法成本偏高，还会损害立法的稳定性。地方政府可以针对区域内的具体行政管理事项制定地方政府规章。地方政府规章既能保持一定的灵活性以面对目前监管民用无人机活动的需求，也具备相当的效力层级从而为监管活动提供执法依据。
基于先前地方经验的可行性建议
结合“分级分类管理”与“放管结合理念”，借鉴深圳与海南地区的立法经验，建议沿用《飞行管理暂行条例（征）》第5条与第8条中对无人机的分类管理，以运行风险、机身重量与飞行速度等为分类依据，将无人机划分为微型、轻型、小型、中型与大型。根据无人机执行任务性质的不同，将无人机划分为民用无人机和国家无人机。民用无人机指用于民用航空活动的无人机，而国家无人机指用于执行军事、海关、警察等飞行任务的无人机。
根据《飞行管理暂行条例（征）》第9条规定，国家民航局对中型、大型无人机进行适航管理。另外由于地方政府对小型、中型、大型无人机的空域管理和飞行审批事权受我国空军制约，因此，建议地方政府可围绕微轻型无人机分类、飞行管理、生产和销售管理与法律责任方面，对微轻型无人机单独作出具体性管理规定，借鉴经验可以参考深圳制定的《微轻型无人机管理办法》。需强调微轻型无人机的定义与分类，明确各市政府部门的管理职责，建立飞行管制部门、民用航空管理部门、空中交通管理部门的信息协调机制，由市场监督管理部门负责管理微轻型无人机的生产与销售，由市公安机关负责向飞行管制部门申请划设禁止区域以及查处违法违规行为。
无人机驾驶员资质应当根据驾驶的无人机型进行分类管理。建议参考《海南省民用无人机管理办法（暂行）》相关做法，依据《民用无人机驾驶员管理规定》管理无人机驾驶员执照问题。对在室内运行的微型与轻型无人机无须执照管理。至于因故意犯罪而受到刑事处罚的人员能否成为驾驶员的问题，建议不沿用《飞行管理暂行条例（征）》的相关规定。依据处罚适当性的精神，若要将故意犯罪作为负面评价驾驶员资质的因素，应当根据罪行种类、犯罪次数以及犯罪手段即是否利用无人机实施犯罪行为等依据综合考量，再通过衡量无人机种类的运行风险大小，对不同等级种类的驾驶员予以区分管理。对大型无人机驾驶员而言，由于运行风险较大，可要求驾驶员具备无犯罪记录的资质条件。而对于中型、小型、微轻型无人机驾驶员而言，应该考虑以上所涉因素，分级分类谨慎管理。
依据“高度管理”与“区域管理”模式，对微轻型无人机的禁止区域和适飞区域作出划分。对重点管控区域作出例举式规定，比如真空以上空域、空中禁区、机场区域、军事禁区、天文设施与党政机关等。同时考虑到上海作为国内经济文化中心城市之一，经常开展大型重要活动（如进口博览会），因此建议将针对大型重要活动中的临时性管理措施纳入监管规章中，增设“大型重要临时性活动期间禁飞”的相关规定，即在活动举办期限内，在上海市区域内禁止民用无人机飞行，但是经依法批准用于特殊用途的除外，比如电视转播、航拍、警务、应急救援、飞行表演等活动。禁飞期限决定将由上海市人民政府以公告的形式发布。
导致“黑飞”事件产生的部分原因是组织飞行活动的单位和个人对飞行申请程序并不了解，对申请程序提出主体与受理主体不甚清晰，飞行申请计划内容不明以及存在申请审核流程模糊等问题。比如上海《关于加强民用无人机等“低慢小”航空器管理通告》第6条规定，“低慢小”航空器在管控区域开展飞行活动的，应当向空军和可能涉及的民航空中管制部门或气象部门或军事设施保护机构提出申请。该规定并未明确提到哪个具体管制部门，同时也未写明具体申报流程。
建议借鉴海南与深圳地区监管立法经验，构建综合监管平台，打通军航、民航、地方政府三方的管理系统，实现三方联动有效与高效管理，组织飞行活动的单位和个人，可以直接通过综合监管平台报备飞机活动与动态数据，也能够直接通过该平台提起飞行申请计划。一方面做到便民利民，明确申请渠道；另一方面能够联动三方管理，协调信息共享机制，加快审批效率。
民航局负责对除微型之外的无人机实施注册实名登记管理，对未遵守实名注册登记的，由民航局责令改正并罚款。市市场监督管理部门负责监管无人机生产销售企业，禁止任何单位生产销售不符合标准的无人机，或者不在产品上明确标明无人机种类，违反市场管理规定的，按照产品质量法规定处罚。同时对违反禁止任何单位和个人破解无人机系统与改装无人机规定的，予以罚款处罚。
市公安机关负责查处违法违规飞行行为。对于未履行飞行计划申请规定的，在禁止区域开展微型与轻型无人机飞行活动的，未履行飞行计划申请程序的，由市公安机关予以罚款处罚。若违规飞行行为违反治安管理处罚法有关规定的，按照其规定处罚。此外，建议吸收《飞行管理暂行条例（征）》关于失信惩戒的规定，将违规次数、空域范围、危害程度等因素纳入考量范围，对违反监管规定的，纳入社会不良信用名单，限制其从事开展飞行活动。
从《飞行管理暂行条例（征）》的立法文本来看，该条例从立法目的、篇章结构到条款设计，将“规范飞行活动”和“保障飞行管理”作为核心精神，但却忽视了公民相关权利保障对于立法的核心价值。无人机“航拍”甚至“偷拍”极易侵犯个人隐私与私密生活，但是《飞行管理暂行条例（征）》未对无人机飞行活动可能造成的隐私侵权问题予以关注。由于没有法律法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者义务的规范，所以通过效力层次较低的政府规章来规制无人机活动对公民权利的侵扰，这一做法是不现实的，并且违反立法法的法律层级规定。
尽管如此，可以考虑设置“公民权利保障条款”，即因无人机飞行活动引发侵权责任纠纷时—比如偷拍隐私与碰撞事故—应根据《民法典》第7编“侵权责任”的相关规定进行处理，能够彰显无人机立法理念的新进发展。如果无人机存在产品缺陷问题从而造成他人损害的，可以适用“产品侵权责任”的相关规定，请求无人机生产商与销售商承担侵权责任。民法典第1033条设置了一项兜底条款，任何组织或个人不得以其他方式侵害他人的隐私权。因此，利用无人机侵犯他人隐私，属于兜底条款中的“以其他方式”侵害他人隐私权，需要承担侵权责任。值得注意的是，民法典新增了对个人信息的保护。开展无人机飞行活动不得非法收集他人个人信息。对于个人信息的收集、存储、利用等行为，必须明确告知个人信息主体并征得信息主体的同意。
结语
目前中国诸多省市已经出台了相关无人机监管的地方性法规、政府规章、规范性文件以及政策，已经积累了良好的实践经验。深圳地区与海南省作为国内开展无人机综合监管试验平台建设的试点地区，出台了《深圳地区无人机飞行管理实施办法（暂行）》与《海南省民用无人机管理办法（暂行）》。上述规定除设置了无人机分类管理、空域划分、飞行计划申请以及法律责任划分等有关规定之外，其主要突出特色在于构建综合监管试验平台，实现联动民航地区管理局、军队部门与地方政府三方，协调管理部门之间的信息交流机制，简化了飞行申报程序，提高了审批效率。另外，深圳市政府颁布的《微轻型无人机管理办法》在微轻型无人机管理方面做了更为细致的规定，主要体现在明确地方政府部门在不同监督管理阶段的权限。
上海作为拥有无人机体量最大的城市之一，为了维护空域安全，保障公民人身与财产安全，遏制违法无人机飞行活动，建议以政府规章的形式制定监督管理规定。对于无人机分级分类管理问题和注册登记与驾驶员执照问题，可以沿用《飞行管理暂行条例（征）》与《驾驶员管理规定》的相关规定。对于微轻型无人机管控空域划分问题，应由上海市政府，征求社会公众意见，向东部战区飞行管制部门提出空域划设申请，最终由东部战区飞行管制部门批准决定。争取设立无人机综合监管试验平台试点，为打通三方管理渠道奠定基础，有利于简化飞行计划申报程序，提高审批效率。另外，可考虑增加设置“公民权利保障条款”，体现对公民权利保护的重视，彰显无人机立法理念的新近发展。
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