朱应平｜上海市人大常委会嘉定工业区基层立法联系点立法建议研究
华东政法大学教授
要目
上海市人大常委会嘉定工业区基层立法联系点在成立不到一年的时间里，参加了上海市七部地方性法规和全国人大常委会两部法律征求意见活动。提出了近五百条建议，在其中通过的五部地方性法规中，被采纳二十八条建议。提出的建议涉及法律法规草案各个部分，提出的建议内容涉及法律法规章节名称、立法目的、国家机关职权职责、国家政治经济文化制度、相对人权利义务、法律责任、表达用词用语等各方面。所提建议多数附有建议的立法事实。立法事实涉及的现实中的生活状况、法律行政法规、党和政府的政策、域外立法制度及其立法经验、相关学科知识、相关学者的观点等等。好的立法建议需要有充分客观的立法事实予以支撑。立法建议能否被采纳取决于建议及其立法事实本身的质量，通常需要专业方面和普通民众提供两方面的建议及其立法事实；联系点提出立法建议的质量与法规专业化程度密切相关；立法建议及其立法事实质量的高低与联系点工作人员、专家顾问等配置密切相关。立法机关对立法建议和立法事实进行审查论证之后才能确定是否采纳，论证包括立法建议及其立法事实客观性、关联性、可采纳性进行论证。
基层立法联系点是普通公众直接参与立法的“直通车”，是原汁原味反映基层群众立法意见建议的重要平台和基地。2020年4月21日，上海市人大常委会批准设立嘉定工业区基层立法联系点（以下简称“工业区联系点”）。这是全市设在工业园区的唯一立法联系点，半年来，联系点不断完善领导体制、运行机制、不断整合资源力量、落实经费等，在提出立法建议、证成立法建议的事实等方面积累了一些经验。截止至2020年12月，联系点参与了七部地方性法规、两部法律的意见征询，共开展网络征询4次，书面征询16次，座谈会34次，共听取意见建议690条，上报453条。从上海市人大常委会正式审议通过的五部地方性法规来看，市人大常委会已有采纳了28条建议。
工业区联系点参与法律、法规立法征求意见中提出的建议及其被采纳的情况证明，基层立法联系点的立法建议及其立法事实，对于立法质量的提高起着重要的补充、矫正、完善和证成的作用。本文接下来具体介绍立法联系点居民、专家和相关单位提出的立法建议、立法事实，并在此基础上分析影响立法建议的可能因素，探讨市人大常委会对立法建议及其立法事实审查论证并进而采纳可能考虑的相关因素，以便于今后更好地开展此项工作。
从立法征求意见来看，征求意见的单位通常要求建议单位或者个人提供两个方面的内容：一个是立法建议，主要是有哪些具体的内容建议，最理想的建议包括希望入法的建议内容以及条文的拟定。再一个是，建议的理由，即立法事实，是支持其建议内容的各种客观存在、法律法规规章和政策依据、相关学科的知识、理论等等。关于立法事实，学界有不同的界定。有的界定为，形成所制定法律的基础、并支持该法律的（作为法律制定背景的社会、经济的）事实。这是最狭义的观点。有的界定为，能为立法目的及其实现手段的合理性提供支持的社会、经济、文化方面的一般事实。对这种一般事实的认定，关系到对经济与社会科学资料的研究，在判断相关立法的合宪性时，需要审视法律对社会的实际影响。这种界定是从合宪性审查所运用的立法目的和手段之间关系所作的界定。也有学者从认识论角度指出，“立法事实”旨在表征决策者对法规范所涉及的事实问题的主张与看法，学理上认为它包含两层涵义：一是“立法者对于某种既存的事实状态的主张”，被称为“事实论断”；二是“立法者对于未来事物情况的设想”，称为“预测决定”。无论是事实论断，还是预测决定，都需要相应立法事实的客观基础予以证明。从方法论角度看，立法事实论涉及社会、历史、哲学、政治，甚至是统计学、经济学等多学科的知识和方法。司法审判的实践表明，鉴定结论、公共意见调查报告、官方报告、统计数据等事实性资料，是立法事实的典型载体。据此观点，立法事实并不局限于纯粹的客观事实，也有涉及观点、理论方面的内容。从下文可以看出，立法事实涉及的内容越来越多，范围越来越大。总之，立法事实是证成立法条文内容设定的各种客观存在、客观需求及相关事实。
普通社会公众提供的立法事实需要进行论证之后才能决定是否有效。对立法事实的论证包括立法机关内部的论证和立法机构外部论证。前者是指立法机关对立法联系点和其他各种途径提供的立法事实需要进行查明情况后决定是否采纳。后者是指立法机构外的单位和个人就有关立法的知识、信息等立法事实反映给立法机关。基层立法联系点就是此种外部机构。这种外部机构收集的社会公众建议及其立法事实未必进行过严格的论证，有的可能只是根据自己的感觉或者自己所接触的相关情况，还需要立法机关予以进一步论证。上海市人大常委会设立了25个基层立法联系点。联系点所提供的建议及其立法事实通常比较简单，因此需要立法机关加以进一步论证。但并不能由此否定其重要作用。立法联系点既是立法机关延伸的手，又是民意表达意见建议的嘴，是民众意见建议到达立法机关的重要桥梁。工业区联系点对于立法机关的立法来说具有重要的补充、纠正和完善的作用，可以给立法机关提供其立法初始阶段不曾考虑的立法条文的建议，没有全面掌握或者没有正确了解的立法事实。以下就工业区联系点参与立法征求意见活动中提出的意见及其立法事实，以及上海市人大常委会采用的情况进行说明和分析探讨。
一、参与安全生产法（修正草案）提出的建议
2021年2月1日中国人大网公布了安全生产法（修正草案）征求意见的通知。2021年2月20日上海市人大常委会社会建设委员会组织了行政管理机关工作人员、三个基层立法联系点对安全生产法（修正草案）提出意见建议，本次没有生产经营单位和从业人员参加。工业区联系点提出23条建议，除了少数针对本次修正草案新修改的条文外，多数建议针对这部法律中原有条文或者没有的条文提出了修改的建议。限于篇幅，此处只举例关于立法目的的修改建议。建议对安全生产法第1条关于立法目的进行修改，建议在第1条增加“保障从业者的身心安全”，放在第二句话“防止和减少生产安全事故”之后。其理由如下：第一，本法保护的对象首要的是从业人员，该法第三章为《从业人员的安全生产权利义务》，其内容涉及权利保护。至于第1条中“人民群众生命和财产安全”属于另一个立法目的，这是基于安全生产往往影响到很多人的生命财产安全所作的规定。但这一立法目的不能替代从业人员个人权利的保护。而《修正草案》第42条第2款增加了心理方面保护的规定“生产经营单位应当关注从业人员的生理、心理状况和行为习惯，加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉，严格落实岗位安全生产责任，防范从业人员行为异常导致事故发生。”这一新增加的内容说明，立法者准备把从业者身心保护纳入其立法目的之中，但在第1条没有得到体现。第二，类似立法例：我国矿山安全法第1条规定：“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全，促进采矿业的发展，制订本法。”该法将从业人员权利保护作为重要的立法目的。第三，其他地区立法借鉴。我国台湾地区“职业安全卫生法”第1条规定：“为防止职业灾害，保障工作者安全及健康，特制定本法……”香港特区《职业安全及健康条例》规定：“本条例旨在确保正在工作中的任何人的安全及健康，就有关的事宜订定条文，以及对《工厂及工业经营条例》及《行政上诉委员会条例》作出相应修订。”其第2条专门规定了本条例的立法目的：“本条例的目的是：（a）确保在工作中的雇员的安全及健康；（b）订明会有助于使雇员的工作地点变得对该等雇员更加安全和健康的措施；（c）改善适用于在工作地点使用或存放的若干危险工序、作业装置及物质的安全及健康标准；（d）一般地对雇员的工作环境的安全和健康方面作出改善。”可见，无论其为了保护“工作中的任何人的安全及健康”还是为了保护“雇员”的安全和健康等，都着眼于从业人员个人。之所以列举这两部法律，是因为它们是根据世界劳工组织大会批准的职业安全和卫生及工作环境公约制定的。世界上有不少国家也是将安全生产和职业卫生立法于一体。我国大陆在立法时分开处理，制定了职业病防治法、安全生产法等。台湾地区和香港地区都将保障工作者安全及健康列举为立法目的。
应该说上述三点理由是论证增加该立法目的的立法事实，包括三个方面事实：第一，从法律内部体系一体化角度论证增加的必要性。如在正文第三章专章规定了从业者的权利，但是在第1条立法目的中没有，说明立法目的的表达与内容不一致。第二，类似其他法律制度的比较，如矿山安全法，二者具有可比性。第三，我国台湾地区和香港特区立法经验的借鉴。实际上，除了这三方面事实以外，还有其他事实。比如，法条内部设置的条文对于从业者权利保护不足。这一点通过与其他国家、台湾地区、香港特区类似法律条文进行对照就可以发现。还有实践方面的事实，就是从业者在实际工作中，生产经营单位安全生产制度还不完善，特别是在事故的预防和救济方面还存在一些不足。
工业区联系点在上海市人大常委会社会建设委员会提出的这一立法建议能否被采纳，还不得而知。首先，组织听取意见建议的单位是否会把此项建议反映上去还不确定。如果此项建议不向上级反映，而工业区联系点又没有通过其他途径直接向全国人大常委会法工委反映，这一建议就不可能获得采纳。其次，即使上海市人大向全国人大常委会反映，也未必获得采纳。这是因为，根据以前惯例，立法机关本次对该法的修改属于“修正”而不是“修订”，通常只对某些亟须的内容进行小幅度补充或调整。诸如“立法目的”等建议一般不在立法者修改的视野内，除非将“修正”转为“修订”，可能会增加采纳的机会。立法机关对于“修正草案”收集到的意见建议采纳的较少，特别是不涉及其新提出修正条文的建议。这种做法使得很多好的立法建议不能即使得到采纳，立法中的不足难以得到及时修正。笔者有过这种体会，2004年全国人大法工委委托上海市人大常委会组织召开听取全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法（修正草案）的意见，笔者提出这部法律的名称不妥，应该改为“中华人民共和国各级人民代表大会代表选举法”，其理由是，选举法要解决的是如何选举人大代表，至于人大代表选出来后组成人大，这属于组织法的内容，这部法律的名称是“……人民代表大会选举法”，这一名称不妥，因为，选举行为只能产生“人大代表”，不可能产生“人民代表大会”。这一建议至今没有被采纳，也说明法律的修正，通常不解决这种文字表达不科学的问题。
二、对《上海市促进中小企业发展条例（修订草案）》的相关建议
2020年5月31日工业区联系点针对《上海市促进中小企业发展条例（修订草案）》征求意见，向市人大常委会法工委报送了90条建议，获得采纳12条。这里对部分条文加以介绍说明。
第一，认为《草案》第7条使用“隐形冠军企业”不妥，建议删除“隐性冠军”。理由是：“该用词系德国管理学家西蒙创设，主要指不为公众所熟知，但在某个细分行业或市场占据领先地位、拥有核心竞争力和明确战略的特定中小型企业，直接在条例中‘隐形冠军企业’适用可能不合适，老百姓也不一定能清晰了解其含义。”这个立法事实涉及其他专业方面的知识，以此支撑其建议。第二，认为《草案》第25条中提到“市金融部门……”的称法不妥，应该是“金融管理部门，而不是金融部门”。这条建议虽然没有提供具体理由，但属于法律规范用语的问题，但确实有道理，所以能被采纳。第三，认为《草案》第23条第1款中“提高小型微型企业不良贷款容忍度”表达不妥。理由是，制定本条款的出发点是好的，但是政策性的内容放在法律规范条文中可能有些不妥，法律应该是严谨的。这三个建议都被采纳，是基于法律规范本身对用词用语规范要求较高，而上述用语均有不规范的缺点。
1.《草案》第20条原文第2款规定：“区人民政府可以根据实际情况，设立区级中小企业发展基金。”工业区联系点建议将“可以”修改为“应当”。其理由是：“这是区政府的义务。区政府必须设立区级中小企业发展基金，以便惠及广大中小企业。”
是否采纳这一建议，涉及如何理解“可以”。不仅涉及条文表达的合法性，更涉及其科学性。该款规定的上位法依据为中小企业促进法第10条“县级以上地方各级人民政府可以设立中小企业发展基金”。如果机械地从文字对比，《条例》将上位法中的“可以”改为“应当”，似乎违法。但如果从法律精神上着眼并采用正确的解读方法，就可以发现，《条例》使用“应当”不仅不违法，恰恰是科学立法的情形。之所以说其不违法，是因为，上位法律中的“可以”并不意味着，政府有裁量选择的权力。只有从第10条整体规定来解读，才能准确把握其含义。中小企业促进法第10条规定“国家设立中小企业发展基金……县级以上地方各级人民政府可以设立中小企业发展基金。中小企业发展基金的设立和使用管理办法由国务院规定”。该条第一句话“国家设立中小企业发展基金。”这里的“国家”是泛指，既可以指立法机关通过立法或者政策设立，也包括政府通过合法的形式设立。最后一句话“中小企业发展基金的设立和使用管理办法由国务院规定”。从这两句话可以看出，企业发展基金的设立和使用管理是政府不可推卸的职责。如果将其中的“县级以上地方各级人民政府可以设立中小企业发展基金”。这句话中的“可以”理解为县级以上政府有设立或者不设立中小企业发展基金的任意裁量权，那么本条第一句规定的国家责任、最后一句话规定的国务院及地方政府的责任就要落空，所以从体系解释、和谐一致性的解释原则来说，中小企业促进法第10条使用的“可以”不科学，特别容易被误解为政府有任意选择设立或者不设立的裁量权。“立法语言一字一词均关涉个人、企业事业单位、机关的权利、权力和职责，用之不当，将会产生严重的影响和危害”。而《条例》没有机械地简单重复上位法中的“可以”，而将其改为“应当”不仅不违反上位法的精神，而且恰恰是对上位法第10条的准确落实，是科学立法的很好的例证。
这一案例说明，立法条文的证成非常重要。下位法不能简单地盲从上位法的规定。因为上位法的规定也许本身存在不合宪、不合法、不科学、不合理的问题。
2.《草案》第58条规定了行政机关实施行政强制措施和处罚要遵守的原则。工业区联系点提出：“这一规定，目的是要求行政机关能够合法、适当地进行执法活动。建议该条对行政强制措施的表述仅作原则性表述。”理由是，“此表述可能会引起中小企业的误读，中小企业以此条文来对抗行政机关依法作出的行政强制措施，影响到行政机关正常的行政执法活动。”这一主张在实践中是否已经发生过并不清楚，但确实有这种可能。立法机关最后将该条删除。虽然不知道立法机关作出如此处理的理由。但可以推测，立法机关也有此担心。
工业区联系点针对《草案》第27条规定提出建议，该条规定应当“适用于所有的中小型企业”。理由是：“关于通过股权托管交易中心进行融资仅限于科技型企业有失公平。”针对《草案》第40条“居住证转办常住户口轮候优先或者直接落户”提出的建议，认为“优先肯定不妥，都说要国民待遇”。最后通过的正式条文第40条规定：“对符合条件的创业人才，市、区人力资源社会保障部门应当按照规定，直接赋予居住证积分标准分值、缩短居住证转办常住户口年限或者直接落户。”这两点建议能够获得采纳表明，立法机关对于立法公平公正性的重视。
涉及政府服务方面的建议及其证成
工业区联系点提出建议在第二章的服务保障里增加一款信用评价体系建设的条款。理由是，“诸多企业发生客户欠款不还的案例，涉及金额较多，虽然打官司胜诉但欠款仍然收不回，这对于正在发展中的中小企业来讲是个很严重的问题，因为没有现金流企业无法发展，希望政府能够免费提供信用评价体系的相关数据，搭建信用服务体系的平台，为中小企业决策提供依据与服务”。另外一个建议是，“增加建立一个数据共享平台的条款”。其理由是：“建立数据共享平台有利于把各个口子需要统计的数据统一起来，对于企业来讲增加工作效率，减少用工成本并且可以保护企业的数据，避免信息外漏。”
《条例》增加第26条采纳了建议。这一说明立法者对加大政府服务企业这一诉求的重视。这从一个侧面反映了过去政府在此方面的工作还存在短板，正是基于这一客观事实的存在，立法机关增加这一规定，强化政府在大数据时代，政府要更好地利用数据给企业提供更好更多的服务；也说明社会渴望运用信用手段对企业进行管理，以促进中小企业的良性发展。
关于各类企业融通发展的建议
《草案》第50条只规定了大企业和中小企业融通发展。建议扩大融通发展范围，包括长三角中小企业、大中小企业之间、中小企业之间、公营企业和民营企业之间的融通。明确政府及其部门辅助、指导融通的责任。最后通过的第51条采纳了这一建议。将各类企业之间融通发展的精神融入其中。这一立法建议的一个理由是，“建议借鉴我国台湾地区‘中小企业发展条例’第7条相互合作之推动。其中合作包括多方面的内容。”这说明市人大常委会开门立法、借鉴好的立法经验的做法。
建议增加政府向人大常委会报告工作接受其监督的制度
《草案》最初没有这方面的制度设置。工业区联系点建议，借鉴台湾地区“中小企业发展条例”第12条之1的检讨报告。其建议在《条例》第63条规定中得到体现。这一建议之所以被采纳，其立法事实的证成理由不仅在于台湾地区立法的规定，更主要的是我国宪法和法律确立的人民代表大会制度，要求政府就相关行政事项接受人大的监督。
三、对《上海市外商投资条例（草案）》的相关建议
工业区联系点在这部地方性法规的草案征求意见中，提出了不少建议，但被采纳的只有5条，官方资料统计为三条，是由于联系点在上报时统计有遗漏。介绍和分析如下。
第五章《投资服务》这一名称具有上海特色，突出“服务”职能符合中央政策。但过于弱化“管理”似乎不必要。而且，第五章的不少内容属于管理内容，不属于服务的内容。建议：“将第五章标题改为《管理和服务》。”最终采纳了这一建议，第五章标题改为《投资管理与服务》。
《草案》第2条规定：“本市行政区域内的外商投资及其促进、保护、服务等工作……”建议在“保护”后增加“管理”。理由是：外商投资法第1条和《外商投资法实施条例》第2条都明确规定“规范外商投资管理”，且第39-43条内容均为“投资管理”的内容。这一建议获得采纳。《草案》第5条第2、3款关于政府部门职责中，刻意不写“管理”不妥。理由：外商投资法第1条和《外商投资法实施条例》第2条都规定“规范外商投资管理”，且第39条至第43条内容为投资管理。最终通过的第5条第2、3款增加了政府部门的“管理”职责。
上述两点都被采纳是因为，根据宪法、立法法等规定，地方性法规作为下位法不得同法律、行政法规等上位法相抵触。虽然上述章标题和政府职责中“管理”一词的省略是否构成与上位法的抵触并不明确，但用词用语的随意变动可能会带来理解上的困惑，给正确实施带来阻力。
《草案》第21条第1款规定：“本市鼓励外国投资者设立外资研发中心。”工业区联系点建议修改为：“……支持外资研发中心升级全球研发中心。”理由是：上海市政府出台的《关于进一步支持外资研发中心参与上海具有全球影响力的科技创新中心建设的若干意见》中“一、支持外国投资者在沪设立具有独立法人资格的研发中心，支持外资研发中心升级为全球研发中心”。最后通过的《条例》第22条第1款条文为：“鼓励外国投资者在本市设立外资研发中心，并升级为全球研发中心。”与政府政策相比，这一条文不仅包含了政府政策的含义，而且更简洁明了。这说明政府的政策可以成为立法条文重要的立法事实。美国学者戴维斯认为，立法事实可以分为几乎完全是事实性的事实陈述与混合了政策判断或者政治偏好的部分事实的陈述。他将混合了政策判断的事实作为立法事实的重要内容是非常有见地的。很多国家将政府政策作为立法的重要事实。在我国尤为明显。如《上海市外商投资条例》中不少条文都是将中共中央、国务院和上海市委市政府的政策上升为地方性法规。
需要指出的是，这并不意味着，政府政策可以无条件地必然甚至必须入法。有些政策甚至不适合入法，这就需要立法机关对立法联系点提出的政策性的事实进行审查以确定是否适合入法。如《草案》第14条规定：“市、区人民政府应当建立健全由政府主导，专业机构、商会、协会和企业等共同参与的外商投资促进服务体系，……”笔者曾经提出，《草案》这一规定与2019年上海市政府发布的《关于本市进一步促进外商投资的若干意见》不一致，其规定“……坚持市场主导、政府引导，构建由政府部门、专业机构、商协会、企业组成的‘四位一体’投资促进体系……”立法者并未采用政府政策中的规定。
笔者还曾建议在第24条后增加一条外资提质增效的机制，其理由：第一，国务院《外商投资法实施条例》第19条明确规定了地方政府此项职责。第二，2018年国务院发布《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》，其中规定“鼓励各地提供投资促进资金支持，强化绩效考核，完善激励机制……这一建议未获采纳。这可能是由于，行政法规和政府政策文件中的规定很难有更为具体成熟的措施予以细化。
《草案》条文规定：“……被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。被征用的财产毁损、灭失的，应当给予合理补偿。”
工业区联系点提出：“第27条关于征收征用第2款不完全符合外商投资法的精神。按照内外一致的原则，建议改为‘……应当予以奖励、补助和补偿’。”
此项建议的理由是：第一，外商投资法第20条第2款规定“……应当依照法定程序进行，并及时给予公平、合理的补偿”。国务院《实施条例》第21第2款规定：“……应当依照法定程序、以非歧视性的方式进行，并按照被征收投资的市场价值及时给予补偿。”可见，其不仅强调法定程序，还强调及时公平合理，特别是市场价值更加具体明确。而《草案》稿的规定过于简单，标准较低。第二，《草案》使用的规定受突发事件应对法第12条和传染病防治法第45条第2款。但这两部法律制定较早，有点滞后。第三，《草案》这一规定与本市其他地方性法规不一致。如《上海市促进中小企业发展条例》第55条第3款。基于上述理由，建议按照内外一致的原则，修改为“……应当予以奖励、补助和补偿”。
最后通过的《条例》第27条第2款采纳了相关建议。虽然该条修改并未全部采用联系点提出的具体表达的建议，但对原来《草案》条文作了修改。表明其已经意识到《草案》的规定与外商投资法及其《实施条例》确实有差距，所以改为“依法给予补偿”。如此，不再与上位法不一致或者相抵触。这说明，上位法设置的制度成为下位法条文设定的重要立法事实，下位法是否符合上位法规定往往成为立法建议能否被采纳的重要的立法事实。
四、对《上海市知识产权保护条例（草案）》的相关建议
工业区联系点提出的建议有三条被采纳。其建议条文被采纳的立法事实不完全取决于建议者提供的事实，往往还加上立法机关自己发现或者通过其他渠道获得的立法事实。
1.《草案》第11条第1款规定：“知识产权相关管理部门应当会同有关部门引导高等院校、科研机构、高新技术企业等建立健全知识产权管理制度……”工业区联系点建议：在“高等院校、科研机构、高新技术企业等”主体后再增加“民营企业”。建议者没有提供该条建议条文的理由，但可以推测出其对民营企业的重视，有可能是民营企业工作者。立法者在斟酌这一建议是否采纳时，比建议者应当更加超脱，以体现公平对待的精神。最后通过的条文显示，立法机关考虑的立法事实更多、立足点更高。第12条将其中的“高新技术企业等”改为“企业等”，这一修改更符合宪法法律的精神。如果立法机关采用了建议者的建议，将“高新技术企业等”改为“高新技术企业、民营企业等”，虽然克服了原来列举的不足，但仍有列举不全、不公正公平的嫌疑，因为还有其他类型的企业，而且“高新技术企业”与“民营企业”不是一个标准，它们之间可能有交叉关系。可见，立法机关对于联系点建议，不仅要审查其建议的条文内容，而且要审查其建议条文的立法事实是否科学适当。
2.《草案》第21条规定：“知识产权、市场监管等部门应当积极引导个人和代理机构依法进行商标注册申请、专利申请，……”工业区联系点提出建议：将“个人”改为“申请人”。这一建议得到采纳，最后通过的条文表达为：“……积极引导申请人、代理机构依法……”这一修改的科学性在于，商标注册、专利申请的主体不一定只是“个人”也有可能是单位。建议者虽然没有给出建议条文的立法事实，但在此可以对此建议条文的立法事实进行补充分析。第一，与实际情况不符。实践中，申请商标注册、专利的不限于个人。第二，该地方性法规第1条规定的上位法依据为民法典、专利法、商标法、著作权法等法律、行政法规，这些上位法使用的主体确实不是“个人”。如民法典第845条第3款规定“技术合同涉及专利的，应当注明发明创造的名称、专利申请人和专利权人……”该条使用了“申请人”。根据专利法规定，专利申请主体为“申请人”，也有使用“单位或者个人”，没有单独使用“个人”的情形。而商标法中规定的申请注册者主体均为“单位或者个人”或者使用“申请人”。可见，上位法规定是本条条文修改的立法事实。此种建议成为立法机关必须采用的建议，否则就会出现既不符合上位法也不符合实际的情形。这一立法事例说明，“规范体系、法律形式、措辞表述及相关‘技术性’问题，如语言、用字、措辞等，于立法质量的改善扮演重要的角色”。立法机关应当认真研究每一个用词用语。
3.工业区联系点针对《草案》第40条第2款规定提出建议：在“本市支持人民调解组织、商事调解组织、律师调解组织、行业调解组织”后面增加兜底性表述“其他调解组织”。最后通过的第42条第2款条文为：“支持各类调解组织开展知识产权纠纷调解工作，提供便捷、高效的知识产权调解服务，引导当事人通过调解方式，解决知识产权纠纷。”联系点没有提供其主张的理由，但可以对此作出补充分析，是考虑到《草案》中列举的调解组织不能穷尽现有的或者未来可能出现的新的调解组织，所以这一建议应该被吸收。至于如何修改，取决于立法机关的取舍。从通过的条文来看，立法机关将具体列举的调解组织类型予以删除，简单采用“各类调解组织”。这一表达简洁，节省了立法文字资源，为未来的发展留下了极大的空间。但也有其不足，就是不具体不明确，立法尤其是地方立法相较于中央立法来说，应该更具体明确。这一简洁规定无法让社会公众了解，到底本市现在有哪些调解组织，这不利于给纠纷当事人提供更有明确的指向。学者指出“人民对法治的信赖，取决于是否理解法律之内容与意涵，故法之明确、精准、无矛盾、易读性、可理解，为法治国家的核心要素之一”。如此规定不明确，显然并不利于普通民众对法条的理解。
五、对《上海市促进家庭农场发展条例（草案）》的相关建议
工业区联系点提出了多项建议，但最后被立法机关采纳的只有一条。联系点建议增设家庭农场独立经营主体，应当依法向市场监管部门申请登记，领取家庭农场独立经营法人营业执照。其理由是“现行政策制约了有需要想成为市场主体的农场主，需增设家庭农场工商注册登记具体条款”。建议增设如下条款：“家庭农场主能够注册登记成为独立经营主体需要单独设立条件：（一）具有本市户籍的家庭，常年务农人员1人以上；（二）具有与村集体经济组织签订土地承包经营权证（效力等同于房产证）。”正式出台的《条例》中新增了第14条：“家庭农场经营者可以自主决定向市场监督管理部门申请登记。符合条件的，市场监督管理部门应当依法受理并准予登记。”
立法机关最终采用了此建议的部分内容。但建议者提出的建议条文内容由于表达不规范，比如无法判断“登记注册到底是权利还是义务，是必须还是可以选择的”。立法机关在衡量了各种因素后作出的规定，既合法也合理，给市场主体留下了选择的空间，符合市场经济的政策精神。同时也强化了市场监督管理部门的义务，对于符合条件的市场经营者，如果他们申请登记注册，必须依法受理并准予登记。
六、对《上海市养老服务条例（草案）》的相关建议
由于这部地方性法规涉及面较大，关注人较多。工业区联系点提出的建议较多，获得立法机关采纳的也不少。分析如下。
1.联系点居民针对《草案》第16条第1款规定提出建议：“该标准太低，考虑到人口老龄化逐渐严重，应当提高建筑面积标准。考虑到各区的土地面积及使用情况不同，不一定要一刀切每个区都是40平方米，可以考虑40-60平方米，每个区根据实际情况自行确定。”
正式通过的第16条第1款既采纳了建议者的合理建议，又符合实际情况，为各地基于本区实际情况确立具体标准提供了依据。这一修改符合宪法和法律特别保护老年人的精神。
2.联系点居民建议：“由于老人不会使用智能手机从而导致医院挂号不便，建议条例中明确社区的养老服务人员能够就集中帮老人挂号这方面问题有具体的规定。”
正式出台的《条例》新增了第19条第2款采纳了上述建议。这是一个人性味浓厚的新规定。需要指出的是，立法机关没有局限于建议者提出的一点，还进一步考虑到老年人还有交通出行、办事等多方面的不便。可见，立法者在对老年人服务设定政府责任时，没有满足于市民提出的一个方面的立法事实，而是考虑到很多方面的立法事实，由此设定了涉及诸多方面服务老年人的条文，这也要求政府承担更多的公共服务。这一立法过程启发我们，立法机关基于宪法法律特别保护老年人的权益，在设定政府责任时，要尽可能考虑老年人生活存在诸多方面的不便这一立法事实。
3.《草案》第43条规定“本市鼓励和支持老年人开展睦邻互助服务、低龄健康老年人为高龄老年人提供结对关爱服务等互助式养老服务”。对此工业区联系点建议：“设立积分制的相关规定，明确低龄健康老年人为高龄老年人提供结对关爱服务等互助式养老服务后给予一定积分，待其年老后就可以用之前做公益累积到的积分来换取服务，不需要支付额外的费用。”这一建议获得采纳，这是非常有益的创新性养老服务机制，其直接来自市民的智慧。
4.工业区联系点居民建议指出：“养老机构目前来说以养老院为主，但实际需求层面，康复医院或者说康复服务中心比较少，敬老院的老人看病并不便利同时给子女造成负担，希望能专门增加此类医疗一体的养老机构，同时希望能保证对所在地的老人有一定的优先权或比例，避免本地居民并不能实际享受这些政策带来的实惠。”这一立法需求获得立法者的相应。在正式出台的《条例》中新增第48条第3款反映了这一建议。这是促进养老机构和医疗机构相互融合发展，便民便老的重要机制。这一立法条文来源于客观现实中的养老机构老人看病不方便的客观事实。这说明这一条文的入法是有现实的立法事实作为基础的。
5.工业区联系点居民建议：“《草案》中能细化社区养老方案，制定具体的社区养老操作细则、社区加装电梯细则；建议机构养老更加公开、透明、公平、公正，并且能够细化养老机构在应对重大的、突发性事件时的处理流程。”这一建议得到采纳。正式出台的《条例》新增第60条第2款。从这一条文看出，要将居民的诉求转变为法律术语确实不易。基层立法联系点的居民提出的往往是一个个具体问题，不一定知道如何用法言法语进行表达。立法机关要有强烈的责任心和高超的技巧才能完成这项工作。对此有学者作了精辟的概括：“法学是专业领域之一，法律语言亦是一种专业语言，与一般日常用语容有差异。理论上，人民必须能够接近法律。吊诡的是，法律中充斥专业术语，且高度抽象，非具有专业知识，往往难以理解其意旨，误读或误解者，所在多有，以至于法律的解释、适用通常需要‘翻译’，将‘专业中文’转换成‘一般可理解的中文’。”这里说的是法律规范在解释和适用中需要“翻译”，将“专业中文”转为“一把可理解的中文”。但立法者在立法过程中正好遵循相反的程序。立法者需要把来自普通民众的“一般可理解的中文”翻译、转化为“专业中文”。尤其是具体承担立法条文拟定、修改的工作人员的责任心和翻译、转化能力特别重要。立法对专业人员素质要求极高，并非任何人都能简单地承担和胜任，需要立法机关有能够胜任工作的专业人员去承担此项工作。“立法质量拙劣的病灶不在立法委员的素质，而在法律人的治法能力与整体法治的水平。若以明暗喻之，法律制作者行于黑暗，立法者（立法机关）则立于光明，后者承受掌声或嘘声，前者负立法良窳的责任”。可见直接从事立法工作的人员对立法质量承担着更高的责任。
6.工业区联系点针对《草案》第101条建议：“可以增加其他相关部门。该条例草案只规定了民政部门受理投诉是否妥当？在本条例中，其他主体也有相关职责。”立法机关采纳了这一建议，正式通过的条文避免了相关部门履职方面的缺位。
7.工业区联系点针对《草案》第103条第2款规定的不足，建议增加“……法律法规另有规定的，从其规定”。理由是：“本条第2款列举的五种情形，有些情形可能不适合由民政部门处罚，如第1项是否对老年人有安全威胁，可能需要房屋管理部门认定，第2项规定的比如诈骗等违法犯罪活动，需要公安机关查处。因此，需增加相关规定。”立法机关采纳了这一建议。在《条例》新增第103条下列内容：“违反本条例规定的行为，法律、行政法规已有处理规定的，从其规定。”
结语
通过上述介绍和分析可以看出，基层立法联系点在完善地方性法规中具有重要的作用。从嘉定工业区联系点提出立法建议被采纳的情况可以得出以下几点结论。
第一，立法建议能否被采纳，很大程度上取决于建议本身的质量。被采纳的立法建议，往往具有下列特点：不仅给出了具体的建议，还设定了具体的建议条文，有的还提出了建议的理由，即提出了立法的事实基础可以说，建议的内容越明晰具体、越规范，且反映客观情况，即理由越充分越合理，被采纳的可能性越大少数被采纳的建议多数都在上述几个方面相对比较明确具体、有相应事实支撑。
而立法建议的质量高低与其内容密切相关建议内容虽然有不同的分类，但大体上有两类一类属于专业人员能够提出或者反映的建议此类涉及多方面的专业，包括事项本身的专业和法律方面的专业比如，《上海市外商投资条例（草案）》《上海市知识产权保护条例（草案）》涉及多方面的专业知识还有一类涉及法律特别是立法方面的专业知识，能够针对地方性法规草案中的用词用语、框架结构、与上位法和同位阶法律规范之间的冲突及协调等等一类是普通民众提出的建议通常是民众根据生活中了解的事实、生活体验而提出的相关建议如工业区联系点在征求民众对《上海市养老服务条例（草案）》意见建议时，居民提出了很多非常具体的细微的建议。
基层立法联系点在开展地方性法规草案征求意见建议时，应当包括上述两种情况的人员，其意见建议也应该包括上述两方面的考虑。
第二，立法建议能否被采纳，与建议涉及的事项内容及其难易程度一般来说，涉及地方性法规与法律、行政法规等上位法之间可能发生冲突或者不一致方面的建议能容易获得采纳；涉及法条用词用语不规范的建议更容易获得采纳
涉及国家机关职权职责等方面的建议，如果提出草案的规定与法律、行政法规之间不一致的，更容易得到采纳，但如果与上位法不冲突，地方性法规本身有权设定的职权职责事项方面的建议，则取决于多种因素。
基层立法联系点提出的建议被采纳与否往往与地方性法规涉及的问题专业化程度、涉及社会公众普遍化程度等通常来说，涉及事项比较接近普通民众、涉及更多民众的利益的事项，民众可以提出更多的具有民众智慧的建议，也容易被采纳如工业区联系点就《上海市养老服务条例（草案）》提出了很多意见建议，被采纳的较多，不少建议属于极为具体细微的建议而专业性较强，民众不太容易理解或者接触不多的事项方面的建议，不太容易被采纳如《上海市外商投资条例》对大多数人来说，不太了解，涉及专业性问题较多《上海市知识产权保护条例（草案）》《上海市促进家庭农场发展条例（草案）》中的不少内容专业性较强，工业区联系点提出的建议较少，获得采纳的也不多。
第三，建议质量高低很大程度上依赖于联系点专业工作人员的提炼归纳水平来自普通居民的意见建议往往只是反映问题或者陈述他们遇到的困难以及一般的想法，此时需要联系点能通过适当的方式表达出来但由于联系点通常缺乏法律专业特别是了解立法方面的专业人员工作（少数立法联系点比如法院或者律师事务所在此方面会有更好的专业人员，其不足相对不明显），还不能采用比较好的法律语言加以表达，这就会对建议的采纳与否产生影响有些联系点聘请了法律专业方面的专家顾问，可以一定程度上弥补不足从工业区联系点建议被采纳的情况来看，涉及《上海市促进中小企业发展条例（修正草案）》《上海市外商投资条例（草案）》中章名称、用词用语等存在的不足所提出的建议，多数由专家顾问中的律师、法官、政府法制工作人员和高校教授等提出，所以能够获得立法机关的采纳。
第四，立法机关对联系点提出的建议采纳情况取决于多方面的因素，尤其受制于立法机关及其工作人员的责任心和立法工作专业能力特别是立法机关具体工作人员在立法语言的规范和明确方面承担重大的任务“法规结构清晰、编排井然、体系缜密、定义清楚，为优质立法的生理元素于民主法治国家中，法律是人民意志的基础与展现，信赖法治是人民是否‘守法’的前提要件人民对法治的信赖，取决于是否理解法律之内容与意涵，故法之明确、精准、无矛盾、易读性、可理解，为法治国家的核心要素之一”立法机关具体工作人员在此方面承担极为重要的责任。
立法机关及其工作人员对联系点立法建议及其立法事实需要进行论证。论证通常包括对立法事实本身的客观性、关联性加以论证。此外还要对立法建议及其立法事实的可采性通常须进行进一步的审查论证，多数情况下，并非简单地直接采纳建议者提出的方案。这是因为，立法机关及其工作人员需要对建议者所提建议的立法事实进行甄别，并作出理性选择。“应当被立法者所采纳的立法事实是具有立法意义的事实，即该事实反映了社会当中带有普遍性的、重大意义的社会问题，并且该社会问题的解决具有紧迫性，需要立法者予以关注并尽快采取行动”。可见，立法机关对联系点提出立法建议的立法事实是否具有重要的意义和价值需要进行审核论证。从采用建议并作了相关调整修改的情况来看，联系点居民有时提出的建议只限于某一个很小的点，其重要性和价值还不足够地大，此时立法者在进一步扩大范围的情况下对建议的条文作一些调整，进而突出其采用的价值。
本文只是对工业区联系点立法建议所作的初步分析探讨，希望这种探讨对基层立法联系点更有效地开展工作，进而提高本市地方性法规质量提供有益的启发。
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