丁晓华｜民法典模式下完善生态环境损害赔偿制度立法之探索
上海市第三中级人民法院民庭副庭长
要目
在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，是落实党的十八届三中全会部署的一项重要举措。国务院自2015年起在部分省市推行生态环境损害赔偿制度改革试点方案，并于2018年在全国试行。为规范相关案件的审理，最高法院于2019年施行《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》。2020年民法典将国务院改革方案和最高法院司法解释所体现的生态环境损害赔偿范围、生态修复责任等内容吸纳为立法条文，推动了我国生态环境损害赔偿制度的新发展。在民法典模式下，如何依托配套的地方立法或司法解释等进一步完善生态环境损害赔偿制度，以期厘清各类公益诉讼的差别、明确磋商主体、加强诉讼衔接和细化赔偿标准等问题，值得探索与研究。
一、民法典施行之前生态环境损害赔偿制度的法律渊源
党的十八届三中全会明确提出对造成生态环境损害的责任者要严格实行赔偿制度。为逐步探索建立生态环境损害赔偿制度，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年12月3日印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号），根据该试点方案，吉林省等七个省市部署开展改革试点，探索生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔权利人和损害赔偿争议解决途径等内容。在总结各地区改革试点的实践经验基础上，2017年12月17日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，决定自2018年1月1日起在全国范围内试行生态环境损害赔偿制度，力争初步构建责任明晰、途径顺畅、鉴定评估规范、赔偿全面、修复及时的生态环境损害赔偿制度。
为规范和推动人民法院依法审理生态环境损害赔偿案件，2019年6月5日最高人民法院开始施行《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《生态损害赔偿案件规定》）。《生态损害赔偿案件规定》明确，对于发生较大、重大、特别重大突发环境事件以及重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件等情形，行政机关可以作为原告提起诉讼。同时强调，此类案件不同于《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》所指的环境私益侵权案件和《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《海洋损害赔偿规定》）所指的海洋生态环境损害赔偿案件。值得注意的是，为了区分生态环境损害赔偿诉讼与检察院、社会组织所提起的环境民事公益诉讼的区别，《生态损害赔偿规定》与《海洋损害赔偿规定》一样，并没有采用公益诉讼的字样。从起诉条件、前置程序、适用范围等方面来看，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）所指的环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼确实存在外观上的差别，但从起诉目的及赔偿范围等方面进行考量，生态环境损害赔偿诉讼实质上也可以界定为一种特殊形式的环境民事公益诉讼。
国务院生态环境损害赔偿制度改革方案和最高法院《生态损害赔偿案件规定》作为民法典施行之前生态环境损害赔偿制度的主要法律渊源，勾勒出了我国生态环境损害赔偿制度的基本轮廓，其展示的主要特点是：
根据民事诉讼法、环境保护法及《环境公益诉讼解释》，可以提起环境民事公益诉讼的主体包括检察机关、符合条件的社会组织，并不包括行政机关。为了促进生态环境的快速修复，国务院改革方案和《生态损害赔偿案件规定》开启了行政机关作为赔偿权利人并继而成为环境案件原告的制度。这些行政机关具体包括省级政府、市地级政府及其指定的相关部门、机构，其中市地级政府包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。此外，受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门也可以成为索赔主体并进而成为诉讼主体。从司法实践来看，各地政府通常是指定生态环境管理部门作为索赔权利人，由于这些部门本身具有生态环境管理领域的执法权，以其为索赔权利人，往往能有力促进生态环境损害赔偿争议的快速解决。
行政机关经调查发现存在生态环境损害需要修复或赔偿的，应当及时清除污染，委托相关机关进行鉴定评估，并根据鉴定评估报告，就如何开展生态修复、如何承担赔偿责任等问题与环境侵权人进行磋商，经磋商达成生态环境损害赔偿协议的，行政机关可以向法院申请司法确认。经磋商未能达成一致意见或因客观原因无法进行磋商的，相关的行政机关才能向行为实施地、结果发生地或者被告住所地的中级法院提起生态环境损害赔偿之诉。在大多数情形下，生态环境管理部门往往能够与侵权人通过磋商达成协议，故而申请司法确认磋商协议的案件占了较大比例，提起生态环境损害赔偿诉讼的情形尚不多见。
生态环境损害，是指环境污染和生态破坏行为造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。国务院改革方案根据损害与赔偿相一致的原则，确定生态环境损害赔偿范围包括清除污染的费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态服务功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害调查、鉴定评估等合理费用。最高法院《生态损害赔偿案件规定》则进一步明确，赔偿义务人还要承担实施应急方案以及为采取合理预防、处置措施发生的应急处置费用，此外，如磋商不成提起诉讼的，为磋商和诉讼支出的调查、检验、鉴定、评估等费用、合理的律师费以及其他为诉讼支出的合理费用，也规定由侵权人承担。显然，这些赔偿项目已经突破了环境保护法、侵权责任法等相关法律的规定。
刑事、行政、民事责任并存
发生生态环境损害事件的，即使侵权人已经承担刑事责任，行政机关仍然可以要求其承担支付清除污染费用、赔偿生态服务功能损失、进行生态修复等民事责任。同理，赔偿义务人因同一生态环境损害行为需承担行政责任的，也不影响其依法应当承担的对生态环境损害的民事赔偿义务。
国务院改革方案和最高法院《生态损害赔偿案件规定》互相衔接，明确了生态环境损害赔偿制度的总体要求和目标、工作原则、鉴定评估等工作内容，规范了赔偿诉讼的适用范围、管辖法院、起诉条件、证明标准、赔偿范围、诉讼衔接等具体问题，设置了生态环境损害赔偿争议的解决流程，推动了我国生态环境修复工作的有序开展，在加快推进生态文明建设领域取得了明显成效。但毋庸讳言，国务院改革方案和最高法院《生态损害赔偿案件规定》设置的公益赔偿项目是对以私益损害赔偿为中心的侵权责任法的突破，其效力尚待立法认可。此外，部分赔偿项目在实践中还容易引发争议。譬如，行政机关的磋商费用被纳入了赔偿范围，但是能够提起生态环境损害赔偿之诉的行政机关，其本身往往担负着生态环境监督管理的法定职责，磋商费用究竟属于该机关日常的工作经费支出，还是应当纳入生态环境损害赔偿案件的公益赔偿范围，是值得商榷的。
二、民法典为生态环境损害赔偿制度带来的新发展
民法典专设第七编侵权责任，在对一般侵权行为及损害赔偿作出一般规定后，又分别为产品责任、机动车交通事故责任、医疗损害责任、环境污染和生态破坏责任、高度危险责任等特殊侵权领域的责任构成要件和赔偿范围作出特别规定。在环境污染和生态破坏责任领域，民法典设置了一般侵权责任与特殊侵权责任有效衔接、环境私益和公益赔偿有机统一的体系。纵观民法典第七编第七章，在生态环境损害赔偿制度方面，民法典带来的新发展有：
我国水污染防治法、大气污染防治法等法律对污染环境和破坏生态行为，仅明确行为人应当承担侵权责任，未规定具体的环境损害赔偿范围。环境保护法甚至通过法律转致适用侵权责任法，但侵权责任法本身并没有对生态环境损害的特殊性作出特别规定，更没有针对环境公共利益受损的情形设置相应的赔偿责任。事实上，在民法典颁布之前，我国民事诉讼法环境保护法等法律仅对可以提起民事公益诉讼的主体做了规定，对实体的公益赔偿范围未作规定。可以说，民事法律体系在法律这一位阶上，事实上并未为环境污染、生态损害侵权行为提供精确的请求权基础。因此，环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼案件的审理，只能依赖相关司法解释的规定。民法典不仅区分了环境私益侵权责任与环境公益侵权责任的归责原则和构成要件，而且重点列举了生态环境损害赔偿方面可以主张赔偿的损失和费用，这意味着我国的生态环境损害赔偿范围首次获得了法律认可。
良好的生态和优美的环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。通过生态环境修复，增强生态承载力，维护和提高生态系统的服务功能，是生态环境损害赔偿制度的最重要价值。《环境公益诉讼解释》规定承担生态环境修复义务的主体是环境侵权人，在侵权人无力进行修复的情形下，规定法院应当判决赔偿修复费用，但对于侵权人支付修复费用后，由谁来负责使用和管理生态修复费用，谁来具体负责生态修复工作，《环境公益诉讼解释》并未作出规定。《生态损害赔偿案件规定》将恢复原状替换为生态修复，并强调生态修复责任是环境侵权人首先承担的责任，但对于被告不愿修复，仅支付修复费用的情形，同样也没有规定谁来负责修复的问题。民法典第1234条扩充了生态环境修复主体，明确在生态环境能够修复的情形下，如果侵权人在指定期限内未予修复，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复。生态修复主体的扩充，不仅可以督促生态环境管理部门积极履行职责，及时替代侵权人完成生态修复，还可以激发第三方充分发挥积极性，参与生态修复工作。
在民法典颁布之前，我国规定惩罚性赔偿金的法律主要是消费者权益保护法、食品安全法、药品管理法等。民法典颁布后，惩罚性赔偿制度首次被引入了环境污染和生态破坏责任领域。民法典第1232条规定，侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。从该条规定来看，在主观方面，环境污染和破坏生态责任领域适用惩罚性赔偿，仅限于侵权人为故意状态的情形；在客观方面，只有造成生态破坏严重后果的，方能适用惩罚性赔偿。在环境侵权领域，当侵权人通过破坏生态环境的代价获得的收益可能大于违法成本时，不免有企业或个人铤而走险。因此，当适用全面赔偿原则仍然不足以预防环境污染和生态破坏行为时，我国民法典针对故意状态的环境侵权行为，设置惩罚性赔偿制度，有助于严惩环境侵权行为，并促使潜在行为人在权衡赔偿义务和收益后主动放弃破坏生态环境的行为。
归并各类赔偿项目
在民法典颁布之前，环境民事公益诉讼的赔偿项目根据《环境公益诉讼解释》进行判断，生态环境损害赔偿诉讼的赔偿项目根据《生态损害赔偿案件规定》确定。《环境公益诉讼解释》第19条规定，原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用，可以请求被告承担。《生态损害赔偿规定》则规定，原告实施应急方案以及为防止生态环境损害的发生和扩大采取合理预防、处置措施发生的应急处置费用，法院根据具体案情予以判决。民法典第1235条列举了生态环境损害领域权利人可以索赔的各类损失和费用，为避免费用的遗漏，民法典还直接将“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”列为该条第5项赔偿项目。这一表述不仅简洁明了，作为兜底条款，还可以囊括所有为防止环境损害发生和扩大所支出的成本及费用。
但是，对于行政机关为生态损害赔偿事宜支付的磋商费、为生态环境损害赔偿诉讼支出的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用，民法典并未提及。对于惩罚性赔偿，如何确定衡量因素和具体的赔偿标准，民法典亦未作出相应规定。此外，民法典第1234条仅规定了生态环境能够修复的情形，对于生态环境不能修复的情形，在司法实践中，已经出现了劳务代偿、异地补植复绿等替代性生态修复方式。但对于替代性生态修复方式，民法典并未作出相应规定。从民法典第1235条列举的赔偿项目来看，部分在私益诉讼中也存在，如果在私益诉讼中无法主张同样的赔偿费用似乎存在不公。
三、民法典模式下完善生态环境损害赔偿制度的立法思考
民法典将生态环境损害赔偿制度从司法解释上升为法律条文，提升了生态环境损害赔偿制度的立法层级，在内容上，也明确了环境公益侵权责任的归责原则和构成要件，增设了惩罚性赔偿，并列举了生态环境损害赔偿的项目，强化了生态修复理念，带来了生态环境损害赔偿制度的新发展。但是，民法典对生态环境损害赔偿制度的规定，毕竟只有寥寥数个条文，要在实践中充分发挥生态环境损害赔偿制度的价值和作用，通过生态环境损害磋商、司法确认、生态修复等机制来推动生态法治建设，尚需进一步完善立法。
立法形式
完善生态环境损害赔偿制度，可以采用地方性法规的方式，进一步细化生态环境损害赔偿的各项机制和内容。如上海市人大常委会2020年6月18日通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，该决定第3条第2款明确，侵权行为人自行纠正违法行为，采取补救措施，或者承诺整改的，检察机关可以就民事责任的承担与侵权行为人进行磋商。经磋商达成协议的，可以向审判机关申请司法确认。经磋商未达成协议的，检察机关应当及时提起民事公益诉讼。这意味着，在生态环境损害赔偿领域，除了行政机关，检察机关也可以担负起与环境侵权人进行磋商的工作，并可以申请司法确认。在行政机关不履职不磋商的情形下，这一条的规定可以促进生态环境损害赔偿争议及时得到处理，从而弥补立法及司法解释的漏洞。
除了依托地方人大进行立法，在现阶段，也可以通过更新及整合司法解释的方式来完善生态环境损害赔偿制度。在环境污染和生态破坏领域，我国现有的公益司法解释包括《环境民事公益诉讼解释》《海洋损害赔偿规定》以及《生态损害赔偿规定》。民法典颁布之后，上述司法解释均进行了立法条文的调整和措辞的更新，但仍然各行其是、各自为政。《海洋损害赔偿规定》基于海洋环境的特殊性，无须与其他司法解释整合。但《环境公益诉讼解释》与《生态损害赔偿规定》除了在诉权设置、适用情形、起诉条件等方面存在形式差别，在诉讼目的及赔偿范围方面具有实质同一性，即，均是为了保护环境公共利益，赔偿范围均包括生态修复费用、生态服务功能损失等，从广义上而言，都属于公益诉讼的范畴。这一点，从《生态损害赔偿规定》第17条至第19条关于民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼如何衔接、所主张的损害如何互为补充的规定上也可见一斑。因此两者宜进行整合，这一方面可以厘清行政机关、社会组织、检察机关等主体为维护环境利益提起赔偿诉讼的顺序，另一方面，也可以统一环境损害的赔偿标准和范围，避免法律适用的不统一。诚如学者指出，将生态环境损害囊括进环境民事公益诉讼的救济范围之中，通过整合并完善相关法律规范，形成一套新的环境公益诉讼规范，有助于推动环境诉讼体系内的制度自洽。
依托地方人大立法，可以细化地方各类主体解决生态环境损害赔偿争议的各项流程，明确各类主体在维护生态环境领域各自的分工，避免环境污染生态破坏责任领域多头办理或无人履职情形的发生。
通过整合司法解释来完善生态环境损害赔偿制度，则在立法内容上，新整合的公益司法解释至少可以明确如下几个方面:
社会组织、检察机关、行政机关为维护环境公共利益提起诉讼的，起诉条件不同、程序不同。因此，同一个司法解释可以列明不同主体的起诉资格、诉前程序，展示不同主体提起公益诉讼的独特性。针对不同主体针对同一环境违法行为向不同法院提起公益诉讼或者向同一法院提起诉讼的情形，要明确由最先立案的法院管辖，同时也要明确行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼具有优先性，在存在行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼时，其他民事公益诉讼可以中止审理。
在发生生态环境损害时，及时进行磋商，有助于生态环境及时获得修复，避免环境损害的不合理扩大。在磋商优先的前提下，行政机关没有与赔偿义务人磋商或者经磋商达不成生态环境损害赔偿协议的，检察机关作为公共利益的代表，可以继续与赔偿义务人进行磋商。经磋商仍达不成协议的，在行政机关不起诉的情形下，检察机关经诉前公告后，可以向人民法院提起诉讼。行政机关经磋商达成协议的，可以向基层法院进行司法确认；检察机关经磋商达成协议的，可以向同级人民法院请求司法确认。
环境污染和生态破坏行为的发生，可能会同时造成环境公共利益受损与私人利益受损，此时，划分公益侵权和私益侵权的赔偿范围就显得尤为重要。这一方面可以避免赔偿义务人承担双重赔偿，另一方面也可以避免受害人及社会公众无法获得足额赔偿。对公益和私益赔偿范围的区分，可以根据环境利益之归属主体来进行判断，即，对环境损害的赔偿，究竟是弥补公共利益的损失，还是对私人利益的补偿。以这个角度为出发点进行划分，民法典第1234条和第1235条因针对的是生态环境的修复和补偿，利益归属主体应当为不特定多数人，属于公益的赔偿范围。而民法典第1229条所指的赔偿责任，更宜定位为对私益侵权责任的规定。第1232条所规定的惩罚性赔偿，针对的是遭受故意侵权行为且已承受严重生态后果的主体，因此，宜定位为既可以是私益诉讼的赔偿范围，也可以是公益诉讼的赔偿范围。新整合的公益司法解释可以用列举的方式进一步细分民法典规定的生态环境损害赔偿项目，以示与《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》所指的私益赔偿项目有所不同。
民法典虽然增设了惩罚性赔偿制度并列举了生态环境损害赔偿的具体项目，但是，对于惩罚性赔偿及每一赔偿项目的衡量标准，民法典并未详细阐述。对此，新整合的司法解释可以担负起细化赔偿标准的责任，以促进法律适用口径的统一。譬如，对于“相应的”惩罚性赔偿数额的确定，可以参照赔偿义务人造成的损害或者其因环境侵权行为所获得的利益，设置损害金额或非法获利金额一倍以上五倍以下的惩罚性赔偿金幅度，在具体衡量倍数时，可以参考赔偿义务人的主观过错程度、认知水平、破坏生态行为的情节、对生态环境造成的损害、因侵权行为所获得的利益、承担责任的经济能力、其已经受到的刑事或者行政处罚、有无采取积极补救措施等因素。又如，对于磋商费用，无论是行政机关还是检察机关，均系履行相应的职责，不宜将此类费用列入赔偿范围，但如果是为磋商而发出公告产生公告费用的，这些费用则可以作为生态环境赔偿诉讼的合理成本和费用，由赔偿义务人负担。对于民法典未提及的合理的律师费及诉讼成本费，也可以由司法解释作出规定，由赔偿义务人承担。
如前所述，在生态环境损害赔偿案件中，存在生态环境能够修复和不能修复两种情形。对于前者，可以由侵权人进行修复或支付修复费用，也可以由行政机关自行或委托他人修复并要求侵权人负担修复费用。对于后者，实践中，各地均在积极探索生态损害“替代性修复”，创设性地运用替代性修复方式，如异地补植复绿、劳务代偿等。对于替代性修复方式，司法解释可以予以认可并规范相应的适用条件和执行监督标准。
综上，民法典对环境污染和生态破坏责任的规定，吸纳了近年来生态环境损害赔偿制度的理论探索和实践创新成果，体现了生态修复责任的优先性、修复主体的广泛性、赔偿范围的确定性、共同侵权责任的比例性等先进内容，是我国生态文明建设的重要法律成果。可以说，民法典颁布后，我国的生态环境损害赔偿制度才真正完成了立法构建。但不可否认，在民法典颁布后，生态环境损害赔偿制度仍需通过地方立法或整合司法解释等方式加以完善，从而进一步统一法律适用，进一步推动生态法治建设取得更大成效。
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