关保英｜论疫情防控中行政指导的功能

关保英

上海市人民政府参事，上海政法学院教授、博导

要目

一、以行政指导疏导日常防范二、以行政指导处置医疗与康复三、以行政指导理顺物资供应
四、以行政指导形成疫情认知理性
五、以行政指导回归和谐秩序

2022年3月31日，中共上海市委、上海市人民政府发布了《致全市人民的一封信》（点击查看），就自3月以来上海市新冠肺炎疫情的发生和蔓延作出说明，明确提出要：“坚持‘外防输入、内防反弹’总策略和‘动态清零’总方针不动摇，全力保障人民群众生命安全和身体健康。”并且动员上海市民和社会各界在疫情防控中要支持配合、从容应对，最终将会取得防疫的彻底胜利。该文件在上海防疫的关键时期发布，其价值和作用不可低估。

在疫情防控中国家公权力承担着重要的职能，防疫期间相应的违法行为要通过国家公权力予以制止和矫正，同时通过国家公权力也能够有效保护防疫期间社会公众各方面的权益。其中，政府行政系统所进行的行政指导的作用不可低估。虽然在行政法中行政指导是一种柔性行政行为，它常常不产生相应的法律后果，但它在解决行政法治问题中所起的作用是其他行政行为所无法取代的，它能够构建行政主体与社会公众的理性关系。基于此，笔者认为在疫情防控中行政指导及其功能应当被进一步彰显，那么行政指导在疫情防控中究竟具有哪些功能呢？笔者试从下列方面予以分析：

一、以行政指导疏导日常防范

新冠病毒经历多次变异已经演化为一种传染性极强的病毒，其预防要比治疗更有价值。即对于新冠病毒的防控应当在第一环节就采取相应的措施，而这个第一环节就是日常防范。行政部门广泛宣传的“三件套”和“五还要”就非常生动地将社会主体在日常生活中防范新冠病毒的具体方式进行了总结，只要每一个市民都能做到这几点，那么感染新冠病毒的概率就会非常低。而“三件套”和“五还要”只是一个医学上预防传染病的技术问题，该问题从表面上看似乎与政府行政系统的职能并没有天然的联系，即政府行政系统尤其卫生管理部门的法定职责中并没有关于该项职责的具体列举。然而，将宣传“三件套”和“五还要”作为一种行政指导来看，它就应当被视为是行政主体的一种职责，尽管这种职责不一定存在于法内。我们知道，行政职权行使中的一些职责来自于法内，还有一些职责来自于法外。法外职责的行使是柔性的，其不一定产生法律上的强制力，但其行使以后所产生的社会效果则可能超越了具有强制力的行政行为，即非强制性的行政行为能够获取更加深层次的法律效果和社会效果。

基于此，笔者认为无论是各级人民政府，还是相关的政府职能部门都要尽可能的通过行政指导行为疏导疫情防控的日常防范。“三件套”和“五还要”只是疫情防控的一个技术进路，在这个技术进路之外还有其他在防范过程中应当采取的手段，如指导相关社会人员的接触方式、指导疫情期间的生活节奏和心态调整等等。行政系统可以联合多领域的技术专家形成一套有效的日常疫情防控规则和标准，并通过行政指导行为将其落实下去，这是新冠肺炎疫情控制中的前端行为，该前端行为处理得很好，新冠肺炎疫情的防范和控制就会顺理成章地达到预期目的。

二、以行政指导处置医疗与康复

近几天来，上海市新增的新冠病毒肺炎本土确诊病例和无症状感染者无论在相对数量上，还是在绝对数量上都有所上升。在做好预防的同时，患者的医疗与康复问题是新冠肺炎疫情防护中的重中之重。自2020年新冠病毒肺炎疫情在武汉发生后，有关医疗与康复问题就成为了政府和社会各界关注的焦点，我们也从中积累了一些经验。例如，当年武汉市建造的方舱医院在集中隔离治疗中就发挥了重要作用。此次上海市在面对短时间数量激增的患者群体时，医疗资源也很容易陷入挤兑，这就牵扯到在新冠肺炎治疗中医疗资源的分配问题，当然也包括医生和护士的调配、治疗地点的选择问题等等。

国家卫健委于3月15日发布了最新版《新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第九版）》，在此版诊疗方案中对病例发现和报告程序、分类收治程序、隔离管理程序等诸多方面的内容都做了优化。上海在此次疫情防控中应当以最新版的诊疗方案为指导，对患者的医疗和康复问题作出相应的处置。新冠病毒肺炎的治疗和其他疾病的治疗有着质的区别，其他非传染病的治疗并不强调患者与外界的关系，也就是说其他疾病采取开放式的治疗不存在技术障碍。而新冠病毒肺炎则不同，尤其奥密克戎变异毒株有着传染性高、隐蔽性强等诸多特性，对于它的治疗绝对不能是一个开放系统，必须通过封闭形式进行治疗。这涉及到对患者的隔离、对治疗医生的隔离、对护士的隔离，甚至是对其他相关人员的隔离，在隔离过程中，患者、医生、护士和其他人员都可能有不适，政府行政系统则可以通过行政指导处置各种复杂关系和复杂问题。

新冠病毒变异毒株病例的另一个特点是以无症状感染者和轻型病例为主，患者大多不需要太多治疗，但其后续的恢复则可能是较为漫长的。例如，相关患者经过诊疗康复之后是否还会具有传播性，是否仍有病症的情形，是否还会出现复阳的情形等等。总而言之，已经康复的患者是否仍为风险人群，需要有准确地研判并采取具体的后续行为。从表面看，新冠肺炎疫情防控中如何处置医疗与康复似乎仅仅是医学专业问题，其与行政公权力好像没有太大的关联度。但是将新冠肺炎疫情防控中医疗和康复的处置问题放在整个社会治理体系中考量，行政主体则不可以置之度外。即是说，行政主体虽然没有直接处置这些问题的法定职权，但是与医疗和康复相关的诸多问题都离不开行政主体的指导。例如，患者解除隔离管理后还要进行7天居家健康监测，至于居家健康监测如何进行，要执行怎样的监测标准等问题便需要行政主体予以指导。

三、以行政指导理顺物资供应

上海市委和市政府共同发布的《致全市人民的一封信》刻画了这样一个命题，那就是在当下疫情形势比较严峻之际，新冠肺炎疫情防控应当是一个社会工程，必须通过动员全社会的力量才能够打赢这场战争。毫无疑问，在上海约2500万常住人口中，确诊患者和无症状感染者是相对少数，但这并不是说新冠肺炎疫情的应对就应该交给这少数的社会个体，而是必须举全社会之力共同应对。正因为如此，上海才在技术层面上采取了诸多封闭管控措施，采取了降低社交频率的模式，将一些不必要的聚集、交往、走动予以限缩。这样的限缩对于疫情防控来讲是绝对必要的，但它同时也带来一些问题，例如，在紧急情况下对物流快递要加以限制，对人流大的菜场、大卖场的交易要予以限制等等，而这会对日常生活用品的采购、基本物资和防疫用品的供应造成一定困难。

在这个问题上行政系统则有较大的指导空间，如可以通过公私合作的形式使物资的供应既成为私方当事人的义务，更成为公权主体的义务。行政主体作为公共职能的行使者有着强大的动员和调动社会资源的能力，当然在市场经济的格局中行政主体不可以采用计划经济的手段进行强拨、强调、强扣等高权式的手段。但可以通过柔性指导在不同当事人之间建立起桥梁，这样也能够降低疫情期间市场的不活跃度，更能使处于封闭管理和隔离管理中的市民有充分的物资保障。目前上海在这方面已经做了很多的工作，比如有些区域的基层行政机关通过调动社区管理资源做了很多有益的事情，受到了社会主体满意的评价。还如有些省市向上海运输了大批新鲜蔬菜和其他物资，对此行政主体应当在技术层面提高工作效率，尽快将这些物资分配到需要保障的社会主体手中。

四、以行政指导形成疫情认知理性

到目前为止，新冠病毒的毒株还在不断地变异中。2021年5月，世卫组织就开始对各种变异毒株进行命名，已经命名了11种变异毒株，如阿尔法、贝塔、德尔塔、奥密克戎株等，而且这些毒株还会发生进一步变异。但无论这些毒株以什么形式出现，新冠肺炎疫情最初的产生并不是社会问题，而是自然问题，不以人们的意志为转移。在较长一段时间内，人们对它的认知并不充分，这也使得对它的防范和诊疗有难度，诸如感染新冠病毒肺炎后会不会有后遗症等问题至今还没有确切的答案。这些复杂的未知状况以及新冠病毒肺炎对人体健康的影响使它由自然问题变成了社会性的问题。一方面，新冠肺炎疫情必然要社会管理作出回应，因为新冠肺炎疫情的泛滥必然会对社会秩序产生影响，妨害传统的社会管理和社会治理秩序。另一方面，新冠肺炎疫情也会在一定范围内引起社会恐慌，一些心理较为脆弱的社会公众对新冠病毒有高度的恐惧感，同时对防范新冠肺炎疫情而采取的隔离措施、封闭措施和其他管控措施也常常有心理抵触。尤其目前新冠肺炎疫情几乎在全世界蔓延，有些国家每天都要增加上万例新冠病毒肺炎病例，对社会心理系统产生强大的冲击，引发社会公众对新冠肺炎疫情未来发展的担忧、恐慌，产生消极悲观的情绪。自新冠肺炎疫情发生以来，一些社会公众心理上的不适或认知障碍对公众生活秩序乃至于社会治理产生不利影响，作为行政系统应当通过行政指导使公众对新冠肺炎疫情形成正确认知。

我国在突发事件的处置上有丰富的经验，2020年新冠肺炎疫情发生后，政府采取的一系列措施就非常有效，得到了社会认同。像这样的正能量，政府行政系统完全可以通过行政指导行为予以弘扬，让广大社会公众对战胜新冠肺炎疫情抱有信心。正如《致全市人民的一封信》中所讲的：“全市人民的健康安全，始终是党委政府的最大牵挂。我们要从严从紧、从细从实抓好疫情防控各项工作，尽快遏制疫情扩散蔓延，牢牢抓住大家最关切的生活保障、应急就医等急难问题，持续改进工作、完善措施，切实解决大家的后顾之忧。恳请广大市民朋友继续全力配合当前疫情应急处置各项措施，人人响应、人人参与、人人自律，共同守护我们的家园、守护我们的城市。”矫治新冠肺炎疫情引起的社会心理问题可能要比它的治疗和康复更有难度，社会公众可能需要很长时间才能对新冠肺炎疫情形成正常的心理认知。所以行政指导在这个问题上也要有长远打算，尽可能在上海市民中形成对疫情的理性认知，这样才能够使上海未来的社会治理更加从容。

五、以行政指导回归和谐秩序

新冠肺炎疫情是一个公共卫生事件，从相对狭隘的角度看，它是特定范围内的社会问题。然而从一些国家新冠肺炎疫情蔓延和流行的状况来看，它已经成为综合性的社会问题，涉及社区治理、行政治理，甚至在一些国家成为了政治问题。因为新冠肺炎疫情发生后有一部分人群成为了患者，要接受相应的隔离和治疗，还有一部分人群虽然不是直接的患者但也受到了一定的伤害，如患者的家属亲属、密切接触者等。新冠肺炎疫情还影响了市场的运行秩序，如在封控措施的情形下出现生产要素跟不上、企业运转停止、市场活跃度大幅度降低等情形，疫情的进一步发展甚至会影响一个地区、一个国家的GDP，影响社会公众的生活质量等。

总而言之，新冠肺炎疫情虽然还没有使社会处于瘫痪的状态，但是它确确实实影响了社会秩序，影响了社会公众的生活质量，影响了政府治理质量。从长远来看，新冠病毒肯定要被现代医学所征服，被人类的智慧所征服，我们最终将回归正常的社会秩序。在这个过程中，政府行政系统责无旁贷，应当承担起恢复供应、恢复生产、恢复市场、恢复其他正当社会秩序的职责。在疫情防控中，政府及其职能部门的一些强制性行政手段，如行政处罚、行政强制等的实施空间是相对有限的，尤其在社会公众积极配合防疫政策的情形下，政府不需要动用太多的强制手段，而需要通过行政指导在各个环节上发生作用。这便要求行政系统形成长效化的应对疫情、回归和谐社会秩序的行政指导机制。

责任编辑：王 健  金惠珠

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