付新｜新形势下国际执法合作的法理基础、现实条件及未来展望
要目
国际执法合作属于广义的国际司法合作的一个组成部分，是现在各个国家在刑事司法中合作发生频率较高的一个领域。国际执法合作的法律原理是基于国际法上国家间刑事司法合作的理论基础，并且在经济全球化背景下为了应对跨国有组织犯罪的愈发活跃而发展出丰富的合作形式和实践经验，这也反过来推动国际法层面上国家基于平等互惠以促进合作。从跨国犯罪以经济利益驱使为主要缘由的特点来看，可以预见的是，不论全球经济的好与坏，国家间在国际刑事司法合作领域开展更加密切的执法往来是预防和打击犯罪的必然要求。中国在这方面积累了一些好的做法和经验，在今后参与的全球治理的进程中应当更加着眼于在国际法和国内法的层面构建良好的国际执法合作的法律机制，以更加主动、积极的姿态参与国际执法合作，以有效预防国际犯罪，在维护全球秩序稳定、构建人类命运共同体的事业中做出中国贡献。
一、本文中国际执法合作的界定
与国际刑事司法合作
本文所探讨的国际执法合作，指的是国际刑事领域的执法合作，它构成国际刑法范畴国际刑事司法合作的一个组成部分。实践中，国际执法合作的形式多样，内容广泛，它既涵盖了国际刑事司法领域的执法合作，又可以包括行政执法领域的国际合作，海关、边检、邮政、民航机构都可能成为国际执法合作的主管部门。但是从目前国际公约和双边协定执法合作相关规定的主体内容中，以及从国际法和国内法的既定理论框架来看，以国家作为合作主体的国际执法合作主要由享有刑事司法权的国家机关来承担。按照我国国际刑事司法协助法的规定，国家监察委、最高人民检察院、公安部、国家安全部等部门按照职责分工可能会成为相应事项的国际执法合作主管机关。
国际刑事司法合作在立法上被表述为国际刑事司法协助。国际刑事司法协助又有广义和狭义之分。从我国国际刑事司法协助法的规定来看，我国偏向狭义的概念。在此基础上，加上引渡、移管、判决的承认与执行，便构成最广义的国际刑事司法协助。国际执法合作应当存在于上述有关司法协助的狭义的概念范畴当中，指各国为共同打击犯罪在所进行的调查、侦察以及侦查活动中相互提供协助的行为。应该注意的是，国际执法合作不以刑事立案为前提，事实上它包括为了查清犯罪事实或锁定犯罪嫌疑人的国家间的执法合作。从我国国际刑事司法协助法的规定来看，也删除了草案中关于“立案”要求的规定。
与国际警务合作
在一些学者论述中常常将国际执法合作重点从“国际警务合作”的视角和概念来论述。在我国《公安机关办理刑事案件程序规定》中，是将警务合作与刑事司法协助相并列，规定在第十三章中。从规定内容上看，警务合作包括了犯罪情报信息的交流与合作。从目前各国警察机关的合作事项来看，犯罪情报信息的交流构成很重要的组成部分，应当认为这属于国际执法合作的一项内容。此外，国际执法合作的“警务”属性还体现在缉捕、递解犯罪嫌疑人，以及联合安全执法、联合执法培训及演练等方面。
实际上，由于警察权不限于刑事司法领域，因此国际警务合作的范围也可能超过刑事领域。从目前来看，警务合作的范围已经远远超过了犯罪打击领域，扩展到了警察公共秩序维系所需的方方面面。但是，由于刑事司法权的强制性，其行使和实施与国家主权的关联性更为直接，因此在讨论国际执法合作的法理基础问题上，还是应当着重从刑事范畴进行。
与国际联合执法安全合作
国际联合执法安全合作重点突出“联合”和“安全”。“联合”是指合作形式突破了以某一国家为主首先提出请求或由其进行主导，强调联合性和一致性，例如中老缅泰四国联合巡逻执法合作机制就属于国际联合执法安全合作的典型，在这一机制中各国通过采取联合行动以实现执法目的。“安全”则强调这种联合执法关注国家和地区间的非传统安全，主要诉求是消除某一地区的非传统安全威胁，这类执法合作多通过外交谈判机制达成。由各国间共同的对安全秩序的诉求可以达成广于刑事领域的执法合作，进而可以拓展到经济安全合作、网络安全合作、重大疫情安全合作等。可以预见，国际联合执法安全合作是今后国家间执法合作的趋势和走向。
二、构建国际执法合作法律机制的现实意义
国家治理能力提升和治理目标实现需要
十八届四中全会的决定中提出了“深化司法领域国际合作”和“积极参与执法安全国际合作”，将之纳入依法治国的治国理政目标体系。中国要参与全球治理，也必须以积极姿态融入全球安全合作。习近平总书记在国际刑警组织大会上的讲话，将加强警务和安全合作同构建人类命运共同体联系起来。总体国家安全观对安全的要求，也强调自身安全与共同安全的统一。国家安全法中规定了应当积极与外国和国际组织开展安全合作。反恐怖主义法中写明经批准公安部、安全部可派员出境执行反恐任务。在我国与许多国家的外交活动中，均以达成关于国际执法合作的一致声明作为政治合作的成果，例如我国和印度尼西亚共和国联合声明等。由此可见，构建关于国际执法合作的法律机制，是全面推进依法治国、积极参与全球治理、维护和塑造总体安全的题中之义。
跨国有组织犯罪成为当前国际刑事犯罪的主要形式
相较于国际刑事犯罪中的核心罪行，跨国有组织犯罪在当今时代的表现更为突出。毒品交易、恐怖主义、腐败犯罪、电信诈骗、网络犯罪等在实施主体和实施空间上越来越呈现出跨国属性。在对犯罪客体所产生的危害性上，也更加体现为对国际公共安全秩序和国际社会共同利益的侵害。例如联合国反腐败公约中写道：“腐败是一种影响所有社会和经济的跨国现象。”目前，国际刑事司法机构所管辖的罪行仅限于核心罪行，主要规制犯罪主体为国家的核心犯罪。因此，目前国际刑事司法中比较成熟的理论和制度框架里尚未就打击惩治跨国有组织犯罪做出调整，虽然按照罗马规约，国际刑事法院也有惩治这类国际犯罪的可能性。因此，积极融入并参与构建国际联合执法的法律机制，是适应和平时代犯罪形态变化发展的需要，对推动国际刑事司法管辖范围的因势扩张也具有正面意义。
有利于推进更加彻底的国际刑事司法合作
国际刑事司法合作涉及一国对另一国国内法的域外空间效力的认可，允许为了达成合作而让渡国家的刑事管辖权。这种以让渡国家刑事司法主权为代价所实现的合作，以国家间的互利共赢为合作价值取向。实际上，包括引渡、判决承认与执行等内容在内的国际刑事司法协助因其涉及主权问题而需要经历烦琐的程序流程。国际执法合作位于刑事司法合作的前端，因其尚未直接涉及司法主权的承认或拒绝而具有更容易达成合作的可能性。特别是基于预防和侦察跨国犯罪、及时制止危害、保护权利人不受威胁的现实需要，构建国际执法合作的法律机制，有利于在更早阶段取得联合一致，有利于增进国家间的互信互利，从而避免进入司法程序而出现彼此暗中博弈的尴尬局面。
国际联合执法的丰富实践为完善法律机制提供依据
国际刑警组织为各成员国警方沟通信息搭建了方便快捷的渠道，同时也参与了部分侦察支援的工作。但是受限于国家间利益博弈的复杂考虑，国际执法安全合作领域中，往往会出现双方即使存在合作基础也不会产生合作行为的情形。因此，国际联合执法主要通过多边、双边协议或个案谈判进行。联合国打击跨国有组织犯罪公约中也鼓励缔约国订立执法机构间的合作协议，以此促进公约的实施。实践中，特定区域范围的国家间通过达成合作协议以适应不同的联合执法需要，通过实际行动为打击和制止跨国犯罪探索了有益经验，这种有效可见的成果反过来坚定了国家间深入推进合作的信心。在一体化程度更高的欧盟，更是将执法安全合作经验上升至法律层面，例如欧洲侦查令出台后，大多数成员国都将其纳入国家法律体系以便更好地实施。这为完善国际法框架下的国际执法合作提供了法治化的路径。
三、构建国际执法合作机制的法理基础
基于构建共同秩序的国际法义务
国际执法合作作为国际刑事司法合作的一个部分，其法律依据具备国家间履行刑事司法合作的一般原理：即国家基于构建国际共同秩序的需要而负有开展国际执法合作的义务。在和平年代，对国际秩序构成冲击的主要威胁来自具有跨国属性的犯罪行为，而着重惩治核心罪行的国际刑事司法机构及其法律体系更多发挥价值宣导和对国家行为进行监督制约的作用。国际执法合作与国际刑事司法在规制犯罪侧重点上的一个显著不同是，执法合作通过信息交换、警力调配、能力互补以实现对跨国犯罪意向和举动的灵敏反应，从而达到及时预防犯罪和制止危害的目的。虽然基于国际秩序而要求国家承担执法合作的义务相较于审判阶段的司法协助更为苛刻，但是在经济全球化的今天，面临着任何风险都可能叠加传导进而产生对国际社会不可估量损失的现实情况，基于预防犯罪的目的而产生的国际执法合作义务应当具备国际法上的强制性。
基于加入国际组织和国际条约的国家义务
国家加入国际组织或国际条约意味着国家同意限制其部分主权，遵守组织或条约中的规定并履行相应的义务。能使国家做出此种让渡的主要动因是单凭一国之力无法实现国家的长远利益，即克服单独行动或集体行动的困境。在打击和遏制国际刑事犯罪领域，如果没有基于合作需求而成立的组织或条约，单凭一国的执法权是很难完成侦察调查取证缉拿的。这时即便国家基于国内法享有司法上的普遍管辖权，但是没有彻底的执法也很难从跨国犯罪的整个链条上对某一集团的犯罪活动予以完全的消灭。因此，从这个意义上说，即便允许国际组织或别国机构在本国管辖范围内执法，按照乌尔里希·贝克的观点，这种国际合作不但没有使国家主权削弱，反而使其增强。目前在世界范围内，国际刑警组织可以被认为是一个基于其章程而形成的全球性警察组织。在联合国大会的附属机构中，也成立了毒品和犯罪问题办公室以及区域间犯罪和司法研究所，以协调国家、地区即及跨国行动。联合国反腐败公约、联合国打击跨国有组织犯罪公约的缔约国，也均要承担相应的执法和配合执法义务。
基于国家主权而发生国内法上的域外效力
在惩治非核心罪行的范畴，如果说国际组织或国际公约是国家基于让渡主权而使国际联合执法具备法律上的正当性，那么这种正当性的源头还是来自国家主权。国际组织或条约的成立只是发生同意授权组织和国家来代为行使本国司法主权的效果；与此相对应的是对方国家对该国国内法在法律效力上的认可。从这个意义上说，国际联合执法的法律依据最终还是会回到国家刑事司法管辖权的问题上来。不论是属人管辖、属地管辖还是普遍管辖，其正当性在于犯罪侵犯了国家所要保护的本国国家利益和社会利益。跨国犯罪的特殊性使得该类犯罪可能同时侵犯数个国家所保护的法益，国家间会产生管辖权冲突的问题。
基于平等互惠而产生的经常性合作的意愿
国家间相互承认彼此国内法域外效力的另一个动因在于对互惠互利结果的追求，即一国希望以目前的牺牲部分主权为代价，换取今后对方国家给予自己相同的便利，以及一国希望加入有数个国家参与的合作机制，以让渡出部分主权为代价，来同样享有该机制中的任何一个国家可能给与另一个国家的方便待遇。国际联合执法可以看作是基于平等互惠追求而产生的深度频繁合作，在这种框架下一国作为请求国向被请求国提出请求已经不是合作机制启动的主要原因。联合执法实际上因为利益的相互交织、难以分割而使得对共同利益的追求更为迫切和及时，因此这种基于合作执法而产生的信息通达、能力提升的效果是国家的主要利益诉求。
四、中国参与国际执法合作机制的现状及展望
实践模式及合作内容
目前中国参与的国际执法合作机制主要有三种模式：双边执法合作机制、区域执法合作机制和全球执法合作机制。不同机制因其具有不同的特点，而各自发挥其作用。
双边执法模式比较灵活，能够根据一些新型犯罪样态及时做出反应，国家间容易达成共识。截至2017年，公安部主导搭建的双边执法合作机制已有129个。这类机制发挥作用主要靠派驻警务联络官、开展定期双边会晤以及国家执法部门对口直接沟通协调进行。
区域执法模式的建立往往基于一定的地缘政治利益，依托于特定范围国家间特别是有领土接壤或其他相邻关系的国家间良好的政治互信。中国在区域性多边合作机制中凭借政治影响力主导构建了一些目前运作良好的多边机制，如上海合作组织、中国-东盟区域合作。湄公河流域安全执法机制更是堪称区域执法合作的典范。
全球执法合作机制的建立主要基于在世界范围内就跨国犯罪问题达成基本共识的意愿。除前述的国际刑警组织和联合国大会附属机构，以及基于国际公约而形成的缔约国会议之外，联合国安理会的附属机构，如“反恐怖主义委员会”，凭借联合国安理会决议的形式而对联合国会员国产生较高约束力。
从目前国际联合执法的事项来看，主要包括案件的协助调查、获取和交换证据、采取联合行动、追逃追赃、缉捕遣返等方面。此外警务部门根据实践需要，还开展联合巡逻、情报交流、执法培训、维和行动等。所涉及的犯罪已经从传统的禁毒、反恐、反腐败扩展至网络犯罪、电信诈骗、非法移民、侵犯知识产权、制假售假等跨国犯罪形式。
存在的问题
虽然中国近年来在参与和推进国际执法合作的实践中进行了积极的探索，但是伴随实践而来的是一些今后无法回避的问题。
首先，双边执法合作的依据主要是政治性文件。执法权作为国家主权的一个直接表达，其背后所涉及的主权问题使得通过政治性文件的效力与主权让渡问题不相匹配，从而导致双边执法合作的不稳定性。第二，诸多双边机制之间容易造成不一致甚至彼此冲突。由于制定主体、主管部门的不同，基于双边谈判所产生的国家间权利义务安排不同，最终可能产生国家间厚此薄彼的误解，从而侵蚀基于互利而形成的合作基础。第三，中国与周边国家就联合执法达成的双边协议较多，与西方国家达成的双边协议较少。
首先，关于主导和互利的矛盾。上合组织和东盟合作平台的搭建与中国在其中扮演积极主导的角色有直接关联。但是也应当看到，国际执法合作的法理基础是主权平等前提下，国家基于互惠共赢而做出的主权让步。多边执法合作中的价值导向关乎一国的国际形象，也会对外交关系产生深远影响。第二，不论是东盟还是上合组织，这类多边安排也是基于地理位置关系的。固然，在地缘条件下开展执法合作更加具有现实意义，但是随着国家经济和政治利益的延伸，特别是“一带一路”倡议的实施使得海外利益保护的需求不断显现。现有的多边执法合作机制尚不能满足海外利益保护的需要。
首先，联合国大会和安理会以及国际公约框架下的全球执法合作的规定具有原则性、倡议性，其具体实施细化还要依托双边和多边安排进行。第二，国际刑警组织的服务性多于强制性，使得部分国家在主权的保护伞下拒绝开展正常的国际执法安全合作。
中国参与国际联合执法的未来展望
随着在跨国刑事案件的侦办中，国际执法合作的常态化，不论是在双边合作还是在多边合作中，都应当积极推进政治协议的法律化。特别是在国际刑事法院管辖权受限的情况下，必须考虑如何在现有国际法框架中解决因国际联合执法而产生的法律争端问题。如果希望将争端诉诸国际法院，那么就需要国家间以缔结条约的形式规范国际执法合作，从而适用维也纳公约中关于条约缔结、议定等相关规定。这种法治化路径是应当提倡的，毕竟国家之间的相互信任不能代替监督。而由一个居中的国际审判机构来处理争端是易于被主权国家所接受的。此外，依法开展国际执法合作还涉及各国在刑事实体法上的统一的问题，例如在处理腐败犯罪的问题上就存在着我国关于“国家工作人员”的规定与其他国家或国际公约有关犯罪主体规定不同的问题。既然国际执法合作目前的核心依据来源于国内法，那么各国应当为了达成合作需要而在相关刑事立法上取得一致。例如欧盟为了贯彻“自由、安全与司法区域”的理念，而在里斯本条约中规定了“刑事法的接近”。
互利共赢是国家间愿意达成合作的利益出发点，在国际舆论的塑造以及自己本身的价值取向上，应当突出互利共赢。在互利共赢的首要目标下，履行作为一个负责任的大国的国际责任，为国际联合执法多边机制的构建贡献中国智慧和方案。
“一带一路”倡议是我国突破美国遏华战略封锁的重要出路。中国企业“走出去”会面临着所在国军事冲突、政治动乱、自然灾害、刑事犯罪、非政府组织抵制等风险。同时，带路沿线国家也会将资本和人力注入中国。利益的交织、合作的加深必然会带来刑事犯罪风险。除了犯罪主体的跨国性、犯罪地域的跨国性，未来还将表现出犯罪形式的多样性和交叉性。因此，仅仅基于地缘条件开展国际执法合作是远远不够的，应当探索基于“一带一路”倡议而达成的多边执法合作机制，坚定中国企业“走出去”的信心，也让合作国家看到中国开放、包容、法治的大国姿态。
开展国际执法合作对国家及其人员的执法能力和水平提出了更加全面、综合的要求。执法人员应当具备相应的警务、外语、法律、政治知识和实操能力。中国不仅应当重视涉外警务人才的招录和培养，还应当依托国际执法合作机制开展联合培训和实战演练。同时，由于情报在预防国际犯罪上呈现出突出重要的地位，应当积极与他国开展情报交流，提高运用科学技术综合分析研判情报的能力。
结语
随着实践的发展，国际执法合作的内涵和外延将不断扩展，可能从现在的刑事司法领域渐渐拓展到行政执法领域，从而两者在权重上不相上下。但是，推进和规范国际执法合作，应当从国际法的视角中着眼，也应当首先考虑在国际法的框架中构建规则。这是因为，在执法事务中国家是参与主体，而法律约束力的背后是国家主权。要协调国家主权的问题必须从国际法的层面来解决。中国由于复杂的地缘关系，在国际执法合作中积累了有益经验，也应当积极倡导寻求法治化、科学化、一体化的途径来发展良好的国际执法合作关系，为构建人类命运共同体做出一个负责任大国的贡献。
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