罗杨堞｜广义外空安全语境下的小卫星星座建设问题及其法律规制
要目
传统外空安全的定义局限于对外空军事化利用和外空武器化的禁止和限制，而广义外空安全则还应当包括应对因恶意或非恶意行为造成的不安全事故及其威胁。当前，小卫星星座的大规模建设对低轨轨道的挤压以及由此导致的空间碎片的膨胀式发展，已经对外空安全造成了不可小觑的威胁。对此，中国有必要从国内、国际两个层面同时采取措施以应对小卫星星座建设所引发的外空安全问题：通过加强国内立法规范和对相关国际法律原则进行准确的理解和适用，以及建立国际合作平台与机制，推动完善空间物体登记发射制度和建立空间碎片主动移除机制、外空活动信息共享制度、国际监督执行机制，以及构建国内和国际外空交通治理体系，进而促进实现外空活动的长期可持续性发展。
一、“广义外空安全”的概念释义
传统外空安全一般被定义为各国外空设备及其正常外空活动免受人为的恶意行为或其他主观因素的威胁。
该观点认为外空安全的威胁主要来自外空军事化和外空武器化等恶意威胁，即外空军备竞赛和外空可能爆发武装冲突或战争带来的直接威胁，又称为狭义外空安全。国际社会通常把外空安全构建与反对外空武器化直接对等，究其原因是太空技术发展源于冷战时期的美苏军备竞赛，导致国家直接将太空战略与外空军事化对等。因此有学者将外空武器定义为“摧毁或破坏太空物体的任何系统；从太空轨道打击太空、空中、地面、海洋上的目标的任何系统”，其定义也将变相将对外空安全的威胁认定为恶意行为，且仅为一国针对非本国卫星打击或打击威胁的恶意行为。
事实上，外空军事化不再是唯一威胁外空安全的因素。随着外空活动发展，国际社会对于外空安全的定义提出了能力论和状态论。能力论是指国家能够安全、可持续性利用外空，免受来自外空威胁的能力，和确保外空活动和外空资产不受干扰、损害的能力。状态论是指外空能被所有人自由、安全利用的状态。能力论和状态论的核心在于无论从国家或者外空活动出发，对外空提出了可持续概念，将空间活动主体自身外空资产和外部外空环境均纳入外空安全保护范畴，而不再从单一外空行为的主观性角度来界定外空安全。也有学者从安全的社会属性和自然属性对外空安全下定义，将外空安全分成免受主观外空军事行为构成直接威胁的外空军事安全和免受人类频繁外空活动造成外空自然环境恶化威胁的外空自然安全，特别地区分了外空环境安全是指免受外空地球轨道、外空天气等物理环境对正常外空活动的影响。
该观点主要将外空安全认定为人类主观外空活动免受一切不利影响和外空自身免受人类主观外空活动的不利影响，扩展了外空活动的主观性范围，也强调从外空开发角度出发诠释外空安全的内涵。因此，国家在低轨大量布置小卫星以建设小卫星星座造成的空间轨道堵塞，使得在外空资源极度紧张的情况下，主体外空资产除了受到空基直接威胁，也面临着空间意外碰撞、外空环境恶化等的威胁，进而对外空安全构成了威胁。甚至卫星频繁发射时产生的大量空间碎片，导致空间物体碰撞概率大大增加，其行为的主观性可能恶意、可能善意，但同样也对外空安全产生了威胁，这样的威胁随着外空的发展已经超越传统威胁，成为外空安全目前最主要的威胁。故外空安全也可相应解释为space safety，认为其威胁因素随着外空发展不应当局限于主体行为的主观性，其范围应当包括主体行为的客观结果，即一切可能造成外空安全受到威胁的因素，其行为结果包括外空资产损毁、外空活动不能正常进行和外空武器直接打击的后果等。
因此，广义外空安全应当是使外空资产、外空活动和外空自身免于一切损害及可能受到不利影响的威胁，包括主观恶意和非恶意行为，即广义外空安全应当包括卫星等外空资产及其地面基础设施免受直接或间接、故意或无意的打击和打击威胁。目前国家为争夺低轨或近地轨道资源、建设小卫星星座时，大量发射卫星过度挤压低轨和近地轨道，使得空间物体碰撞概率大幅增长，极可能造成外空资产的直接损害。其中，小卫星寿命较短、利用周期也较短但经济效率较高，势必成为当下主要发射利用的卫星类型。小卫星利用周期短导致发射更新频繁，原失效卫星未能及时离开轨道与多次发射时产生的空间碎片滞留轨道影响外空环境，其存在本身即增加了空间碰撞的概率，甚至可能影响轨道构成从而影响轨道的正常利用。况且，国家对相应的空间碎片采取主动清除行为或不作为行为都将直接影响外空的可持续发展，也应当纳入对广义外空安全威胁因素的考量。综上所述，本文将从小卫星星座建设对外空安全的威胁着手，相应提出中国推动小卫星星座建设法律规制的具体路径，和中国对构建外空安全国际法律机制的建议。
二、小卫星星座建设对外空安全的威胁
小卫星星座建设对外空安全的威胁具体表现可以从其进入外空的路径开始探讨：首先，卫星发射行为产生大量的空间碎片造成空间污染。其次，大规模部署小卫星在运行过程中对轨道资源的排他性利用和后续不再工作卫星滞留轨道持续占据轨道资源都将进一步挤压轨道，或将使近地轨道卫星容量过限，例如现有技术条件下地球静止轨道经度间隔低于2°的卫星布置便已不易被地表识别。再者，失效卫星及其发射时产生的空间碎片在空间可能发生碰撞，和目前空间碎片移除技术尚不成熟、或移除方式不当可能造成的二次空间碎片碰撞等，都将进一步威胁外空安全。
首先厘清概念，空间碎片主要是指在地球轨道上或再入大气层的已经失效的一切人造物体，其中明确包括了不再工作卫星。目前大多数空间碎片位于地球表面上方的两个区域：近地轨道（约250英里）和地球静止轨道（约22300英里）。根据美国空间监测网（SSN）显示，截至2021年1月，在轨编目空间物体已经超过28000个，质量超过9200t，厘米级碎片多达90多万个，毫米级碎片更是数以亿计。现有空间碎片数量巨大，发生碰撞的概率非常之大，甚至有一种假设的、科学上合理的、螺旋式失控的太空垃圾场景，称为凯斯勒综合征。在凯斯勒综合症事件中，一次碰撞引发另一次碰撞，并在灾难性的连锁反应中迅速传播、碎片累积，可能会在地球周围的大片空间区域形成类似小行星带的碎片场。这些区域范围逐渐扩大导致空间环境恶劣、进入风险太大而无法将新卫星或宇宙飞船送入外空，将严重限制人类探索外层空间的边界。
其次是不再工作卫星的空间碎片处理问题。早在2018年，SSN已估计出有超过1.7亿块空间碎片环绕地球运行，其中大部分小于1mm，但其中大约30000个比垒球大，只有大约1000艘是真正的航天器。又如中国航天集团科技有限公司的公报显示，于2019年发射的中星18号卫星仍没能与地面建立起有效的连接，即使重新建立连接，卫星也不具备正常通信服务能力；通过保险商保险理赔覆盖了中星18号卫星项目的全部投资额，但并未提及对中星18号移除轨道的相关处理。对于无法正常工作的卫星和已达寿命的卫星都属于不能再继续执行航天任务的卫星。欧洲航天局（ESA）太空负责人霍尔格·克拉格表示，IADC建议在航天器任务结束后25年内将航天器从低地球轨道（LEO）移走，但实际上只有约60%的航天器在完成任务后被移除了；据日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）Satomi Kawamoto称，需要以每年5个的速度从LEO中移除100多个物体才能有效阻止因在轨碰撞和爆炸可能造成的碎片扩散。而从低地球轨道上移除的空间碎片主体应当是已废弃的大型卫星，因为大型天体与其他空间物体发生碰撞并产生大量碎片的可能更大，对轨道上的所有其他航天器的威胁也就更大。
再者，至于采取何种措施移除本国布置卫星及其产生的空间碎片，国际间还存在争议。例如有国家认为2007年中国使用陆基直升导弹摧毁了本国老化的气象卫星风云一号，产生了大约3400块碎片，造成大量的面积巨大的空间碎片反而对外空安全造成了进一步的威胁。又例如将退役卫星推至弃星轨道。然弃星轨道的容纳量同样有限，虽距离地球更远看似威胁减少了，但外空情况更复杂且难以监测，并不利于后续深入探索更远距离的外空活动。若坠落地球回收，或可能面临新的侵权责任问题。有观点认为中国大规模发射卫星产生的空间碎片体积更大，能够对空间环境造成的不利影响也就越大，如发生意外碰撞的概率更大，一旦发生碰撞若坠落回地球，其可能着落地点不仅不确定，甚至波及范围更广，可能造成的损害更大；根据《责任公约》只能要求空间物体所有人赔偿其坠落他国造成的直接损害，如落入公海甚至因没有造成具体国家的实质损害而无法追责，同样地，也不能对物体停留具有公地属性的外空进行问责。例如中国的天宫一号空间站于2018年坠落地球，在夏威夷以南约2500英里的太平洋上空落下碎片；2021年认为来自中国火箭的一块太空垃圾不受控制地落回地球，降落在马尔代夫附近的印度洋；1979年美国空间站Skylab坠毁在印度洋和无人居住的西澳大利亚州等等。历史上仅有1978年苏联Cosmos954卫星落入加拿大西北部的贫瘠地区领土，因坠毁时散布的放射性碎片造成的直接辐射性损害使得加拿大通过《责任公约》等对苏联进行追责的例子。国际社会开始质疑大规模发射和布置小卫星的合法性，和大量小卫星失效后停留轨道的合法性，以及对空间碎片的合理清除责任的分配。外层空间法并无明确的相关禁止性条文描述，只是对外空活动的原则性利用条款的表述，认为应当进一步落实具体条文规定来规范外空活动，以减少对外空安全的非恶意性威胁。
最后，对于在轨正常运行的小卫星，事先通过登记制度合法取得了相应的卫星频轨资源。但由于外空资源的有限性和排他利用性，不难排除如小卫星主观或客观离轨使得外空资源可以被其他主体利用，即为抢夺外空资源明知可能会发生碰撞危险，在无外空法律明文禁止的情况下，在依法取得利用轨道资源的权利后，仍持续发射卫星挤占轨道，放任可能碰撞的发生使得在轨卫星被迫离轨，空出可以被利用的卫星频轨资源，以极高可能发生的碰撞威胁外空资产的安全，进而对外空环境造成不利影响，同样构成了对外空安全的威胁。由此可见，日益发展的小卫星星座建设如不加以合理的法律规制将给外空安全带来不容小觑的威胁。
三、中国推动小卫星星座建设法律规制的具体路径
从广义背景来看，中国提出的人类命运共同体概念相继被写入国际性文献，尤其是在无主权的公域治理领域。
2017年写入联大“防止外空军备竞赛进一步切实措施”和“不首先在外空放置武器”两份安全决议；2018年维也纳纪念联合国探索与和平利用外层空间会议50周年高级别会议通过的成果文件中采纳了中国提议，呼吁“在和平利用外空领域加强国际合作，以实现命运共同体愿景，为全人类谋福利与利益”。因此，也有学者提出中国在参与太空治理中仍要以命运共同体理念为指导，积极构建太空命运共同体，以和平与平等作为治理的基本原则。
本着上述原则，中国推动小卫星星座建设法律规制的具体路径可从国内和国际两个层面出发，来提出相应的应对策略。
国内层面
在国内规制路径中，首先可以通过国内立法限制或减少污染排放和产生空间碎片的统一技术标准来规范商业主体发射小卫星行为，并通过国家太空态势感知能力进行检测评估，建立国家专门的监管机制对本国低轨小卫星发射及其空间碎片的跟踪和监管。例如中国已初步建成了空间碎片日常监测网和空间碎片自主编目数据库，为中国航天器在轨安全及避碰协调提供了重要治理技术支撑，并开展了机械手抓捕等治理手段的在轨验证。其次是空间碎片主动移除问题。对于已失效的或不再工作的卫星，在本国自主移除或回收技术发展成熟的条件下，各国对己发射卫星承担相应的空间环境保护责任，并在履行移除或回收责任中不应当额外产生侵权责任。如国家在自主移除空间碎片至弃星轨道的过程，不得主动破坏其他卫星与之发生碰撞行为等，尤其是正常进行外空活动的卫星，或在爆炸销毁时不应当产生比原空间碎片威胁范围更广、数量更多的空间碎片。又以近地轨道卫星回收为例，建立本国定点回收空间物体制度，降低对民间正常生产生活侵害的可能。根据定点回收模拟区域建立禁止进入安全区，对于安全区外坠落承担严格责任，对于安全区内的坠落，依据具体过错行为承担责任，如未经许可擅自进入禁止进入安全区的个人也应当承担相应的责任。国内通过立法规范航天发射的问题可以纳入航天法的规范范畴，例如上述侵权责任的规范，如果认为国家实施的航天活动引发的本国范围内的侵权行为不能直接适用民法典，未来航天法对此所做的规定应视为填补了部分民事法律的空白。
甚至有学者观点认为国内立法建设的欠缺和不足，对国家参与国际航天立法建设构成一定的阻碍。另外，美国认为不应从清除空间碎片角度出发，而应从跟踪空间碎片角度出发处理空间碎片问题。例如SSN使用全球合作伙伴网络来识别、跟踪和共享有关空间物体的信息。若SNN识别到存在空间物体预计运行轨道重叠或其跟踪的空间碎片有发生碰撞的可能，认为需要紧急报告；其认定标准为恶意对象必须与另一个对象相距一定距离：在近地轨道上，该距离必须小于1公里（0.62英里）；在更远的深空，由于轨道精度不够准确，该距离仅需小于5公里（3.1英里）。如满足以上条件，SNN认为可以发出紧急报告，预警空间物体的所有方。中国在建立监测网络和信息预警通报制度时也可参考相关数据进行监测、跟踪和预警。
最后，航天技术密集型产业在建设小卫星星座时，可以通过国内军民协同合作、融合发展。有学者观点认为可以借鉴美国政府在21世纪初借由加利福尼亚商业亚轨道发射项目发起的普及全国的“新太空”运动，支持和鼓励民营企业投入航天产业公私合营模式（PPP项目），充分发挥外空活动军民两用的特殊性。外空活动天然的军事性与其民用功能不可分割，为调动民间积极性，可以考虑将市场准入制度和市场价格机制等引入外空商业化管理，进而促进提高技术创新的积极性和创新成果转化实践利用的效率。
国际层面
从国际层面出发，首先联合国宪章确立了禁止使用武力或武力相威胁原则，在外空条约进一步确立了和平利用外空原则并明确禁止对外空及天体据为己有，即任何人或国家不得对外空资源主张所有权，这是对外空安全的恶意威胁的最直接的规范。“外空资源无主权”也意味着，在公域治理中，依法享有国际法和外层空间法赋予权利的主体不存在所有权。具体地说，登记国在申请登记发射卫星时，其申请利用的卫星频轨资源的权利是使用权，不是所有权。为减轻轨道资源紧张压力对外空安全造成的威胁，登记国对轨道资源的使用权应存在期限。在卫星失效后或登记使用年限完结后，一国应当让出该轨道资源的使用权，否则其对轨道资源的持续占有使用就构成被国际法和外层空间法所禁止享有的所有权。例如IADC建议在卫星完成任务后的25年内应当被移除轨道，其中提出的25年相较于小卫星寿命可能略长，但侧面印证了登记国对轨道资源使用的有期限性。因此可以对登记制度做出修改，将强制登记要素中加入登记利用轨道资源年限，既能缓解轨道有限容量面临的过度挤压，也能为失效卫星离轨提供有力的法律依据。其次，针对发射后因主观或客观碰撞造成的卫星离轨或不能正常运行，并不当然阻断其利用该轨道频轨资源的权利期限，可视条件从重新发射起计算。对于主观恶意造成卫星离轨或损毁的责任主体除应当承担相应赔偿责任，还应当适当补偿空间物体所有人。例如有学者观点认为美俄报废卫星相撞，美方未提前发出警告是故意为之：2009年一家私人拥有的美国通信公司Iridium-33卫星意外撞上俄罗斯军用卫星Kosmos2251，标志着有史以来第一次意外在轨碰撞。根据国际法原则和和平利用外空原则，对恶意的碰撞行为甚至直接打击行为应当予以明确的法律性质规定和严格法律责任规范。
并且，对于外空资产的保护也不再局限于卫星的保护和管理。对广义外空安全语境的理解和发展包括可能威胁到外空资产导致外空活动不能正常进行的因素，例如“不得对他国地面空间设施进行攻击或干扰”，除了对天基地基免受打击，也加入了对外空活动中网络安全的考量。以实质重于形式的原则对小卫星星座建设中的碰撞问题，或影响正常外空活动进而威胁外空安全的问题进行国家责任分配和法律规制。其中也应当包括本国恶意破坏本国卫星以延长轨道利用期限的行为，其相应的轨道权利不应当予以保留，应终止其使用期限作为其主观恶意行为的规制。再者，为缓解轨道负荷卫星的压力，有条件地规定清除在轨卫星义务主体，建议引入卫星继受取得轨道资源制度。构建空间碎片主动移除的法律机制，对业已发射完成并在轨正常运行的卫星，根据法不溯及既往原则，不能嗣后对其进行强制清除责任要求。但相应地，为缓解紧张的空间轨道资源，应当通过法律机制构建权利与义务相统一的规范，对于后续拟登记发射主体可以以清除在轨退役卫星的义务继受取得利用相应轨道资源的使用权。为构建清除本国在轨卫星的责任制度和法律依据，仍需构建关于清除现有空间碎片的具体行动纲领和国际路线图，建立国际信息共享机制，为监管和促进相关合作组建国际合作平台与机制，明确清除在轨卫星或具体空间碎片主体的认定，和相关损害赔偿责任的认定和履行的监督，以确保空间碎片移除达到相应的效果和空间治理活动的有效性，实质上降低对外空安全的威胁。如前所述，美国认为跟踪空间碎片预警可能发生的碰撞更有助于减少空间碰撞的可能，参考此类想法可以构建国际外空活动通报机制，各国在外空活动中尽最大努力及时向国际社会及其他可能受影响的国家通报可能对其外空安全飞行造成危险的预定操纵行为。
另外，在现有的爆炸销毁、回收、推至弃星轨道等清除退役卫星处理路径基础上，应当加强国际技术合作开发，甚至通过商业竞争来促进技术合作与开发，从而创新空间碎片处理路径。例如，建立小卫星发射过程排放污染和产生空间碎片的统一国际技术标准，建立起空间碎片检测部门和空间碎片跟踪报告公开制度，对于不符合统一国际技术标准的国家予以后续登记限制等强制力手段制约。为建立上述机制和规范统一，不可避免地需要推动进一步的国际合作平台与机制。目前管理太空开发和利用的6个国际机构分别为联合国大会（UNGA）、联合国裁军大会（CD）、联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS）、联合国国际电信联盟（ITU）、联合国外层空间事务办公室（UNOOSA）以及机构间太空碎片减缓委员会（IADC），在构建国际合作平台与机制时可在此基础上进行发展与协作。其中，国际社会尤其关注中美国际合作的可能性，外界观点主要聚焦在ISS上，2011年美国拒绝了中国加入“国际空间站”计划，而目前中国拟合作发射并建立新的空间站，以及中美俄三方外空竞争关系的发展走向潜在地不可避免地影响着国际合作发展走向。
最后，还可以考虑在《IADC空间碎片减缓指南》的基础上，实质性地考虑在外空设置国际空中交通管制，以避免绕地球运行的卫星和其他飞行器发生碰撞。其中包括前述通过构建信息共享制度、活动通报制度预警本国卫星可能威胁他国空间物体的行为，降低碰撞可能，即使发生碰撞也尽可能减小损失，逐步确立有效合理并具体的损害赔偿责任机制。在上述国际合作平台与机制基础上，提出国际空间交通治理概念（ISTG），即是指卫星从进入外空、轨道运行和离开外空的过程中，“不受物理或无线电频率干扰的一系列技术和管理规定”。区别于单一的国家对本国卫星包括商业发射卫星的管理和监控，国际空间交通管理关系在国际治理层面还纳入了私人实体的外空利益，将商业化管理思维纳入了国际空间治理层面。
综上所述，国际层面上，中国可以通过对卫星进入外空前的严格登记和登记制度的要素创新，到建立进入外空中的监测网络和信息追踪，再到明确进入轨道运行后信息共享和资源利用的有期限性和合规性，最后是构建主观或客观离开轨道的统一规范。构建以现有和创新的空间碎片主动移除技术拟可达到的统一国际技术标准，减少空间碎片的不利影响。对卫星所有活动期间中可能发生的碰撞责任除了通过《责任公约》规制，还通过完善信息共享和活动通报制度，或可将及时预警构成一定的责任阻却事由，系统性建立国际空间交通治理体系和分配责任制度，在一定程度上减少对外空安全的威胁，从而促进外空可持续性和平探索。
结论
广义外空安全应当是使外空资产、外空活动和外空自身免于一切可能造成损害的威胁，其威胁可以来自对天基地基等的直接打击行为，但更应当包括任意主体的任意恶意与非恶意性行为。其具体可以表现为国家为争夺近地轨道资源大量布置小卫星挤压有限轨道，发射行为产生的膨胀式数目的空间碎片及其可能的碰撞结果对外空环境造成的不利影响，和对空间碎片的不当清理造成的二次空间污染等。目前外空安全的威胁不再是狭义外空军事化，更多的是广义非恶意性威胁，影响着外空探索的长期可持续发展。
随着外空探索脚步加快，为应对广义外空安全语境下的小卫星星座建设对外空安全带来的威胁，中国推动小卫星星座建设法律规制的具体路径，可以从国内和国际两个层面出发探讨。从国内角度出发建立并完善本国航天立法，包括建立本国发射卫星的统一技术标准和监督管理体制，建立本国空间碎片主动移除机制和责任制度等。而国际层面进一步明确外空探索的国际法原则，并在此基础上细化规范，例如确立外空轨道资源的使用权及其期限机制，包括卫星碰撞并不当然阻断对外空资源的利用期限，建立外空轨道资源的继受权制度，为实现上述机制建立起统一有效的国际化技术标准和监督管理机制，同时构建国际合作平台与机制，以推进国际信息共享、共建监测网络、建立起一国国内和国际空间交通治理体系等。外空公地面临着轨道越来越拥挤、空间碎片越来越多、外空环境变化和外空武器打击等对外空安全的威胁，为避免公地悲剧，IADC协调11国航天机构共建共有促进外空可持续发展。可见实现外空安全绝不是一国之力，国际社会应当以21世纪太空命运共同体理念确立有关外空安全的外空活动基本原则，共同构建国际合作机制和小卫星星座建设的国际法律制度规范。
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