林辉煌丨监察下乡：如何打通权力规制的“最后一公里”？

社长说

此前，社长推送了杨华丨如何当好乡镇党委书记？，介绍了基层工作的复杂性，乡镇领导班子每天要处理的事务层出不穷。近年来，随着《监察法》的正式出台，监察工作不断向基层延伸，乡村两级的权力行使日益受到制约。为什么监察工作要向基层延伸？监察下乡的过程中遭遇到什么困境？如何切实打通权力规制的“最后一公里”？本期推文将尝试回答这些问题。

2016年，北京、山西、浙江开启国家监察体制改革试点工作；2018年《监察法》正式出台，标志着集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制正式确立。很长一段时间以来，村庄治理因为自身的复杂性以及法律政策的不足而处于国家监察体系的盲点，导致“村官腐败”、“小官巨贪”等农村贪腐问题层出不穷。因此，推动监察工作向基层延伸，既是进一步完善国家监察体系的必然要求，也是加强新时代村庄治理能力的内在要求。

---

1

原因

---

在监察法实施之前，对于非党员村基层组织人员，纪检监察机关均无法对其进行监督；监察法实施之后，村两委委员均为监察对象。因此，将监察工作向农村延伸，目标是打通监察监督体系的“最后一公里”，使农民身边的所有权力主体都能受到严密监督，预防和打击农村贪污腐败和滥用权力的现象。

从村庄治理后果来看，近年来基层组织人员的贪腐甚至犯罪问题日益严重。特别是村两委一把手，已然成为腐败的高发群体。全国检察机关在立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员4968人，占42.4%。其中，村党支部书记1739人，村委会主任1111人。

通过对中国裁判文书网查询到的近4000件农村基层组织人员犯罪案例的分析，可以发现该人群犯贪污罪的占比最高，达到56.4%；支农惠农款项、征地拆迁、工程建设、集体资产处置、林业矿产资源、承包租赁等成为案发集中领域。

根据中纪委的通报，2016年处分的党支部书记、村民委员会主任共7.4万人，较上年增长12%。因此，推动监察工作向农村延伸、预防和治理农村贪腐问题，具有现实的紧迫性。

从村庄治理结构来看，监察工作向农村延伸也具有重要意义。首先，村庄治理主体由选举产生，而选举过程常常受到各种地方势力的影响，例如宗派、灰黑势力以及竞选者之间的贿选拉票行为等，进而影响选举的质量和治理的效果。

其次，日常的村庄治理还会受到社会结构的影响。在南方村庄，强宗大族经常成为干扰村庄治理的支配性力量；在北方村庄，几个家族之间往往势均力敌，村庄治理很容易陷入分裂的局面而难以形成统一的行动；而在那些原子化程度很高的农村，治理主体则很难受到社会的约束因而容易导致权力的失控。推动监察职能向基层延伸，有助于破除村庄既有治理结构的不良影响，为村庄治理确立风清气正的准则。

从权力运行结构来看，决策、执行、监督三种权力相辅相成是一种比较理想的模式。然而长久以来，村庄治理因为缺乏有效的监督力量，经常出现公共事务“不议而决”、“议而不决”、“决而不行”等问题。

所谓“不议而决”，是指少数治理主体不经过法定/规定程序即作出决策，这些决策往往会损害农民的权益。“议而不决”，是指虽然进行了相应的讨论，但是因为意见不统一而无法达成有效的决策。“决而不行”，是指虽然做出了相应的决策，但是却无法得到有效的执行。推动监察职能向农村延伸，有助于监督决策过程和执行过程，确保村庄权力运行最终服务于提升农民权益的宗旨。

---

2

做法

---

监察工作向农村延伸，大致分两个步骤，首先是由县（市、区）监察委员会向乡镇（街道）派出监察办公室。

以试点省浙江为例，截止2018年7月，杭州市下辖190个乡镇（街道）全部完成监察办公室机构设立和人员任职工作，共任命监察办公室主任189名、副主任191名、监察员573名，其中专职监察员66名；各派出监察办公室与乡镇（街道）纪（工）委合署办公，监察办公室对县（市、区）监委负责，接受县（市、区）监委的领导和监督，在具体工作中可以根据授权采取一定的监督、调查、处置措施。浙江的模式基本上也是其他省份所采取的做法。

（图片来自网络）

监察工作向农村延伸的第二步是将监察力量进一步延伸到农村，真正介入最基层的社会治理。

以天津市为例，市纪委监委要求各区整合基层监督力量，为乡镇（街道）纪检监察机构安装“监控探头”和“远程扫描仪”，即在农村（社区）设立纪检监察工作联络站，站长由村（社区）党组织纪检委员或村务监督委员会主任等兼任，配备若干兼职联络员或信息员，广泛收集廉情信息和涉及公职人员作风的社情民意。

而在河南新郑市，则通过在村级聘请283名廉情监督员，每月向乡镇（街道）派出监察专员办公室报送一次廉情信息，充当监察体系的眼睛。笔者最近调研的广州市，则是由乡镇（街道）内部抽调人员或向社会招聘人员，下派到农村（社区）的监察工作站开展监察工作，主要职责是监督三资工作，监督村两委班子、经济社社长的纪律、个人和直系亲属的财产申报、违法建筑等，这些信息都要定期上报到镇纪委。

---

3

困境

---

从各地的实践来看，监察工作向农村延伸仍处于摸索阶段，遇到的问题至少包括以下几个方面：

首当其冲的问题就是基层监察力量严重不足。目前我国共有55.4万个村委会，224.3万名村委会委员，其中党员有129万人；2017年中国共产党党内统计公报显示，全国有54.7万个建制村已建立党组织，全国农村党支部委员约275万人；除去村两委交叉任职的人数，村两委委员大约在370万人左右。这370万人都是监察体系的工作对象。与为数众多的工作对象相对的是，现有的基层监察力量明显不足。

例如，某县监察体制改革后监察对象达3284人，与改革前相比增加153%，而县检察院转隶干部仅有6人，人员增加比例远低于监察对象增加的比例，而且县级纪检监察干部人员短缺，年龄偏大，甚至出现“青黄不接”的现象，根本不可能下派更多地监察人员到农村和社区。

随着严肃党纪、惩治腐败工作力度的加大，基层监察工作的任务越来越重，日益凸显基层监察力量的不足。由于缺少专职的监察人员，很多地方只能由乡村干部兼职，没有额外的工资补贴；除了日益繁重的监察任务，这些兼职的监察人员本身还有大量的本职工作要开展，因此大家对监察工作缺乏积极性，主要搞一些制度上墙的表面工作。

其次是基层监察与所驻在的村两委关系暧昧，很难发挥独立监督的作用。一些派驻监察人员在村两委直接或过多参与、负责具体业务工作，虽然可以熟悉驻在单位的实际情况，但结果却往往成为监察人员碍于情面、影响监督的制约因素。而一些派驻监察人员则没有理清上级监察单位与村两委相辅相成的工作关系，一味强调对上级监察单位负责，不重视了解村两委的具体工作，结果因为不熟悉情况而导致监督不力或乱监督。

（图片来自网络）

再次是基层监察的职责不清晰，监察的内容和边界没有明确规定。一方面，监察人员经常陷入不知道该如何监察的被动局面（尤其是面对复杂的基层治理事务）；另一方面，也有一些派驻监察人员工作方式生硬，在监察职责尚无明确规定的情况下开展过于严苛的监督，导致驻在单位的工作人员无所适从，不知道为什么以及什么时候会被监察问责，结果陷入消极不作为的困局。

最后是基层监察的形式主义化。为了方便监督，一些地方的监察部门要求基层工作处处留痕。原本的设想是通过文字、图片、视频等资料，记录基层干部执行任务、落实工作的情况，有利于促进责任落实、严格监督管理干部、提升治理效能。但是在现实中，工作留痕却往往异化成形式主义的文牍工作。

比如，某村给贫困户制作档案，一份档案24页，一式4份共96页，所有档案全部用塑料外皮包装，全村158户，用了1.5万张A4纸；某村搞一次“卫生清扫”需要填写9份档案，敬老院服务老人也要填写115项纪录。因为监察需要查看照片，很多基层干部整天忙于四处拍照。看起来填表拍照显得忙忙碌碌，但是实际工作却没做多少。这种形式主义的监察导致监察者和被监察对象都苦不堪言，严重挤占了基层干部开展真正有价值的工作。

---

4

出路

---

上述各种困难的存在，并未减弱监察工作向农村延伸的重要意义。笔者认为，可以从以下几方面进一步完善监察工作向农村延伸。

第一，加强基层监察力量。乡镇（街道）在原有基础上，适当调整一定数量的编制，或者以编外人员的方式，向社会招聘一批优质的人员（最好是有基层工作经验）充实到基层监察队伍中，确保每个农村都有一个专职在岗的监察人员。通过不断培训学习，提升基层监察人员的能力素质，做到纪法知识娴熟、调查措施恰当、工作流程清晰，尽可能减少知识、技能和经验方面的“盲点”。此外，还应当为监察主体开展监察工作配备必要的经费支持和物质保障，包括基层审查硬件设施和装备，进一步推进办案信息化、装备标准化。

第二，定期轮岗和相互监察。基层监察人员只对上级监察组织负责，但是要通过各种形式（尤其是法律授权）了解基层工作的内容，使监察工作有的放矢。为了避免监察人员与驻在单位形成利益和人情关联，监察人员应当定期进行横向和纵向的轮岗，并且对一些关键的工作进行相互监察。

第三，明确规定监察内容和监察边界，并在监察工作中逐渐完善。监察对象的范围如何划定，具体的判断标准是什么，哪些事项属于重点监察内容，哪些属于一般监察内容，哪些不属于监察内容，监察的具体程序，监察工作与公检法工作的衔接方式，被监察对象的权利救济途径，等等，应当有一套明确的操作手册，为监察者和被监察者同时提供稳定可预期的行为指南。当然，这一套操作手册并非一成不变，需要在具体的监察工作实践中不断完善。

第四，监察机关不仅要对基层干部的违纪违法行为做出惩处，也要切实维护基层干部的合法权益。监察机关应及时为无过错的干部澄清正名，严肃查处诬告陷害行为，通过召开澄清会、出具书面说明、向党组织进行通报等方式消除负面影响，帮助受到诬告错告的干部卸下思想包袱、消除顾虑，从而维护基层干部的工作积极性。监察机关应当正确把握基层干部在工作中出现失误错误的性质和影响，特别是对困难艰苦地区和奋战在脱贫攻坚第一线的干部，应当给予更多的理解和支持。

第五，完善监察方式，破除形式主义作风。提倡在场化监察，这也是监察工作向农村延伸的初衷。重视治理效果而不要求处处留痕，多与群众谈心，从群众的角度审视基层治理的有效性和公平性。当然，重大事务以及关键环节还是需要留痕，应当充分利用现代技术手段尽量减少留痕所占用的工作时间。

---

相关阅读

---

行业研习社独家稿件

作者：林辉煌，社会学博士，华南理工大学公共政策研究院副研究员、院长助理

编辑：Susu

行业研习社|独家原创 侵权必究 转载需注明“行业研习”

---

我们是来自高校和科研院所的老师、博士生，以及从事具体行业的业余研究者，拥有不同的学科背景和知识背景，有丰富的田野调研或行业经验，希望通过这个平台，和大家一起绘制中国行业的图景。

---

识别二维码，关注我们

 欢迎来自各行各业的人投稿，分享你的行业评论，行业故事和行业体会。

邮箱：[e-mail]