钟瑞丨乡镇干部的隐性晋升
1 干部晋升
在研究官员行为中，有个很重要的理论——晋升锦标赛理论，其含义是官员积极做事的动力来源于他想要被提拔的动力。可是在现实的官场生态中，行政级别呈现金字塔形态，越往上的职位越少，能够得到晋升的可能性很小。如果晋升锦标赛失灵，那国家如何实现对庞大公务员系统的治理呢？
近期在县乡开展社会调研，我发现公务员系统中除了熟知的显性行政级别晋升，还存在少为人知的隐性空间晋升。具体而言，提拔除了从科员—副科—正科—副处—正处……这一直线型晋升路线，还存在从边缘地区到核心地区，从穷地区到富地区，从小地区到大地区的空间流动，此种空间流动虽然未实现行政级别的上行，但却实现了进城或制造更大晋升可能性的目的。
某乡镇副镇长，2006年大学毕业，做了六年大学生村官，2012年进入镇政府工作，后续担任信访办主任、民政办主任，现在是副镇长，分管农业、武装、社会保障、今年加了交通、市场监管职能。
他所在的乡镇因为2008年成立了工业园区，设立了许多岗位，招了很多新人。整体上感觉当地乡镇公务员非常年轻化，平均年龄35岁。
某乡镇党委委员，之前8年都是财政局的普通科员，2019年直接调任该乡镇党委委员。调任之前，在县委党校参加一个月封闭式年轻干部成长班，获得了优秀毕业生的荣誉并受到县委书记、组织部长等重要领导人的面谈。
财政局是个大局，全系统有800人，仅县里就有200人。他在财政局八年没有动过位子，级别也提不上上去，再加之长期做办公室做文案工作，产生了一定的倦怠心理。上级也考虑到他在一个岗位久待不利于工作积极性，希望他下去锻炼，顺势提拔。正好该乡镇有人退休多出了职位，再加之县里重点打造该乡镇工业园区，上级领导刻意培养、压担子，俗称“高看一眼、厚爱三分”。
组织部与其谈话后将其调到该乡镇担任党委委员。他的级别从科员晋升为副科，待遇也得到提升，还有乡镇补贴等。遗憾的是他的工作地点从市区搬到了乡镇，但是他的家庭生活仍然在市区，每天多了半个多小时的通勤距离。但总而言之，他非常满意这次工作调动。
我们还可以看看本乡镇干部流动的几个案例：
如上一任党委委员去了其他乡镇任副书记，还有一个女性党委委员回城进了招商局。上上届乡镇书记去水利局担任局长；某镇长去了另一个农业型乡镇做书记；上届书记去城区街道（级别副处）任书记；还有一届书记去了组织部，现为隔壁市常委。
2 晋升路线
以笔者调研的某乡镇为例，副镇长的晋升路径图如下：
（注：此图中的“市”为县级市）
具体而言有如下的信息点：
（1）年轻、能力强的副镇长70%可以晋升为乡镇副书记，一个乡镇大约有2-4个副书记，年龄段大约在40-50岁，剩下30%的副镇长原地干到退休，但会以正科待遇退休。
（2）副书记是晋升中的重要一坎，相当于即将提将军的关键时刻。50%的副书记原地干到退休，10%的副书记提拔为镇长，40%的副书记进城（进县局），县局有大、中、小部门，副书记只能任部门副职。
（3）镇长有50%的可能提拔为书记，10%原地干到退休，40%进城，其中一半的任局二把手，一半任局部门办公室主任。
（4）80%的乡镇书记是由市里下派，书记全部在城里退休，要么进城任局正职，要么晋升为副县长或常委成员。
（5）每次人事调整以3-5年为周期，如果2个周期还没有行政晋升，那么当事人会主动向组织部申请进城，根据当事人自己的喜好选择清闲部门还是忙碌部门。组织部也乐意他们进城，腾出位置。
（6）在乡镇工作中，副书记和镇长存在权力区别。但是在组织部用人眼中，这两者的调动空间是一样的。
（7）在人事流动中，论资排辈是很重要的标准，公务员均为顺位提拔，几乎不存在跳级提拔。论资排辈是让所有人都服气的共识，不仅仅因它是儒家文化中的尊尊亲亲伦理，更因为它是唯一对所有人都公平的标准，大家拥有的人脉、能力、发展机会不一样，但是时间却是一样的。此外，论资排辈标准更有利于领导者建立干部基础，打开工作局面，开展现实工作。领导者空降到未曾接触过的工作团队中，并不能很快适应团队工作内容，以及人际磨合。工作经验和干部基础是论资排辈提拔标准的有利支撑。
3 空间流动
中国公务员大约有1200万人，相当于一些中非国家的总人口，庞大的公务员队伍在国家治理中发挥了功不可没的作用。国家意志贯彻、国家治理水平提升非常依赖公务员队伍建设，可以说，有效的公务员系统治理术是国家治理现代化的基石。
由于公务员系统粥多僧少，行政级别晋升发生在少部分身上。为了激发大部分人的工作进取性，在实践中形成了行政级别不动，但空间流动的隐性晋升路径，此空间类型又可具体的分为三种：
从边缘地区向核心地区流动。进城是典型的从边缘地区向核心地区流动方式，它也是乡镇公务员乐于接受的晋升方式。虽然行政级别没有上行，但是却获得了生活的便利化和薪资的增加。
在当前的城乡建设中，城市的基础设施、公共服务水平远超乡镇。具体而言，县级的教育资源远超乡镇，甚至县级内部再区分一二三等学校。县级有更专业的三甲医院，还有公园、大型超市、餐饮等乡镇不具备的公共闲暇空间。县级的生活便利度和舒适度远高于乡镇，而且公务员属于县域层面的中上层阶级。
他们之前早已在县里安家，进城帮助其实现了家庭的团聚，有利于孩子成长关键期的陪伴和家庭情感建设。尤其对于公务员的体制外亲友圈而言，他们并不懂行政级别的划分，地域的上行使他们认为其获得了更体面、完整的生活。来自人际支持圈的有助于公务员获得满足感和幸福感。
在当前的财政体制下，上级对乡镇设置为紧缩型财政，不少农业型乡镇连工资都不能完全发放。同级别的乡镇公务员和县级公务员虽然账面工资相同，但因为乡镇财政无法落实公务员的绩效奖金、补贴等激励性工资，县级公务员的实得工资远高于乡镇公务员。进城对乡镇公务员也意味着待遇的提升。
从小地区向大地区流动或从穷地区向富地区流动。一般来说，在一个领导岗位干满十年，则必须流动。其考虑一是领导者做事的积极性，二是政治生态圈的管理，尽量避免形成小群体或既得利益群体联盟。当一个领导者从小乡镇到大乡镇或从财政能力差的乡镇到财政能力强的乡镇，其激励机制表现在领导者的权力满足感和更有可能性的晋升机会。
许多乡镇副职干部心知肚明其存在晋升的“科级天花板”，往上升的可能性很小。但是当其管理更大的乡镇，指挥更多的人事，分配更多的财政资金，做更多的事情，其权力的满足感远大于之前在小乡镇或贫穷乡镇。
此外，行政级别平行流动中的相对流动也是晋升过程中的锻炼，是不少干部的必经之路。已有的晋升路径往往是将干部先放在更锻炼人的地区再进行提拔。地域的相对流动给予了当事人行政晋升的希望。
无论是官员的城市化还是相对流动，这都表明在公务员系统中的空间流动具有政治属性，国家并不缺乏对基层公务员的激励之道。
需要指出的是，本文的分析基于县域层级公务员系统的流动案例，在省会城市其流动路径又不一样。国家对不同区域、不同级别的公务员系统有不同的治理术，下次笔者再以中部省会城市的公务员流动为案例进行分析。
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行业研习社独家稿件
作者：钟瑞，中山大学政务学院
编辑：Susu
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