钟瑞丨为什么财政局长会怀念朱镕基改革？
他甚至大骂银行官员，毫不留情面，指责官员们的诸多不负责任行为。原话如下：“自己不勤政，又不廉政，吃吃喝喝，乱批条子，任人唯亲，到处搞关系，把国家财产不当一回事，你还坐在讲台上面作报告，下面能不骂你?更不会照你说的去做。你也不敢处理一个人，就只能搞点福利主义，给大家发点奖金，形成一种庸俗的机关作风，这要害死人的。”
“现在的中国什么都好，就是债务问题太严重了，它是发展的大隐患。但也不是没有解决办法，朱镕基那时候的改革就很值得借鉴。”
——某财政局局长
“中国在发展的过程中产生了很多包袱，如以前的银行、住建……国家每次都成功地甩开了这些包袱。现在包袱在我们城投，政府也想甩开我们，政府是有能力甩包袱的。“
——某城投老财会人员
21世纪20年代的中国情形与上世纪九十年代的情形很相似，同样集中存在“经济软着陆”、“地方政府债务”、“整顿金融秩序”、“财税体制改革”、“国进民退”等一系列问题。但上世纪九十年代中国经济难题是：通货膨胀、投资过热、三角债、金融机构风险积聚、中央财政紧张、国企效益低……而现在的中国经济难题是：政府债务过重、中等收入陷阱等等。
一样的领域，不一样的问题，为什么老局长说朱镕基的改革值得借鉴以化解当下政府债务呢？
1 三角债问题及化解
在上个世纪八九十年代，由于市场疲软，产品积压，工业生产中流动资金不足的矛盾很尖锐，企业、单位之间互相拖欠货款和前清后欠的情况十分严重，像传染病一样困扰着中国经济。当时企业间连环拖欠货款形成巨额债务链，严重影响国民经济正常运行。许多企业无法运转，频频告急，要求尽快组织清欠。
形成三角债的主要原因，一是由于建设项目超预算严重、当年投资计划安排不足和自筹资金不落实，造成严重的固定资产投资缺口，形成对生产部门贷款和施工企业工程款大量拖欠；二是企业亏损严重，挤占了企业自有资金和银行贷款；三是企业产品不适销对路或无销，形成投入—产出—积压—拖欠—再投入—再产出—再积压的恶性循环。
简而言之，经济过热下的盲目建设、地方都是先搞再说，没有考虑到后期的偿还能力和资金问题，导致资金拖欠。再加之集体经济的区域保护主义，企业依赖政府对地方市场的保护，导致了大量的重复生产、产出过量，企业亏损严重，经营陷入困境。此外，因为市场经济刚刚起步，人们的信用观念淡薄、市场意识差，政府监管也不到位，商品交易秩序紊乱，这些因素又加剧了三角债的形成。
1991年朱镕基出任国务院副总理后，立刻赶赴"三角债"纠结最深的东三省，他亲自坐阵，现场清欠。朱镕基提出注入资金、压货挂钩、结构调整、扼住源头、连环清欠等一整套铁拳式的解决措施，只用了26天，清理拖欠款125亿元，东北三角债问题基本解决。
后续，朱镕基立刻召开全国清理"三角债"电话会议，向全国各地政府下达了一道口气强硬的"军令"："各地务必在1999年9月20日21时以前，将你省（区、市）固定资产投资拖欠注入资金情况（银行贷款、自筹资金和清理项目数），报至国务院清欠办公室，如果做不到，请省长、自治区政府主席、市长直接向朱镕基副总理汇报，说明原因。"
朱镕基还明令新华社、《人民日报》、中央电视台、中央人民广播电台，要求媒体给予监督，详细披露各地清欠的进展情况。在此后的半年多里，朱镕基限时清欠，令出必行，让各地官员无从躲避。到1992年5月，全国总计共清理固定资产项目4283个。困扰了中央和各地政府、企业数年的"三角债铁链"终于被解开。
2 金融问题及化解
金融问题集中在银行，银行成为了地方政府的钱袋子。地方政府的官员不再乞求中央政府给钱，他们忽然发现有更好的办法弄到钱：到银行去，想拿多少就拿多少。每个城市银行里的官员都是他们任命的，自然惟命是从。中央银行对货币和信贷的控制不再有效。越来越多的证据显示，银行里的钱正在滚滚而出，就像流水从决了口的大坝一泻千里，恣意汪洋，怎么也挡不住。
于是全国性的通货膨胀发生了，大城市的生活物价指数涨了百分之十七，原材料价格上升了百分之四十。在1993年5月世界银行发出警告，一旦中国的经济增长率放慢，可能演变为一场金融风暴。
原中国人民银行行长在位之时，国务院颁发七次指示，要求约束银行为地方政府放贷，可均没有实效。朱镕基进而改变银行人事制度，自任中国人民银行行长。7月份，朱镕基以中国人民银行行长身份，把属下银行的主持者都召到北京，命令他们在四十天内收回计划外的全部贷款和拆借资金。“逾期收不回来，就要公布姓名，仍然收不回来，就要严惩不贷。”他甚至大骂银行官员，毫不留情面，指责官员们的诸多不负责任行为。原话如下：
“自己不勤政，又不廉政，吃吃喝喝，乱批条子，任人唯亲，到处搞关系，把国家财产不当一回事，你还坐在讲台上面作报告，下面能不骂你?更不会照你说的去做。你也不敢处理一个人，就只能搞点福利主义，给大家发点奖金，形成一种庸俗的机关作风，这要害死人的。”
3 领导人的改革魄力
90年代的中国正逢计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的关键时期。朱镕基主持的财税体制改革、金融体制改革、国有企业改革、政府机构改革、投融资体制改革等一系列重大改革，带领中国经济趟过一个又一个雷区，实现了经济软着陆，初步建立了社会主义市场经济体制的框架。
朱镕基是韦伯笔中的卡利斯马型领袖。朱镕基化解银行债务时地方称其为“朱老板”，其形象超过了传统官员领导人；他在财税制改革时，一个省一个省地去谈判、商议，最后历时一个半月有了分税方案，但自己也掉了五斤肉；他在化解企业债时，指着政府官员的鼻子骂其认人唯亲、贪污腐败，也以一声“同志”唤起其革命意识。种种来自《朱镕基讲话实录》的记载，都将他卡利斯马型的人物形象呈现出来，其人格魅力在工作中建立也有利于工作开展。
朱镕基的改革决心和铁腕手段。朱镕基亲自作阵、向各级政府主官下军令状，同时严加考核，必须追责。铁腕式的领导与中央集权整体相结合，确保了中央政令上行下达，地方将化解债务拔高到政治任务的高度，调动全员力量，克服一切困难。
正如许多学者分析中国的威权政体，认为中央掌握了对地方的人事任免权从而确保地方听命于中央，中央意旨能够在地方贯彻。地方也因为拥有自由裁量权，他们可以通过变通执行或则打政策擦边球，快速处理棘手难题，确保中央的政治任务能够执行。
现在也常常听到官员说“政治任务是你不得不做的，地方没有理由不完成，完不成意味着政绩没完成。凡是上面有考核的我们也必须放在工作重点，那些只下任务，却不考核的我们不重视，甚至可能不做。”
每当国家出现危机时，社会总希望有英雄领袖出现救场。可正如历史学家黄仁宇的感慨：“全世界最伟大的领导人也只能在它的运动曲线上施加短期的影响力。”个人对国家运行的影响是短暂的，制度才是稳定且长久的。
4 改革是一揽子工程
朱镕基时期面临着通货膨胀、投资过热、房地产泡沫、三角债等诸多的问题，于是朱镕基实现了一揽子改革：经济软着陆、清理债务、金融体制改革、财税体制改革。这些改革是逐步推进的，也是一环扣一环的。可见要想实现整体社会经济的良性发展，改革不是一蹴而就、也不是局部的，要让企业、政府、金融、财税政策等诸多改革互相配合，组合发力更具力量。
已有的政府债务管理从改革融资平台公司入手，出台规范融资平台融资渠道、推进其市场化转型，剥离政府融资职能等。还应当从银行入手，银监会、保监会应当对银行放贷严加审核，缩紧对城投公司的借贷。更主要的是，不正确处理政府与市场的关系，不明确政府在发展中的职能，就不能从本质上扼住政府债务扩张。
5 政绩观和发展观
朱镕基说：“宁可经济增速慢一点，也要拉住中国经济这辆在危险中急速奔跑的火车。”这句话对当前的地方政府仍然适用。当下地方政府官员仍然以追求GDP为导向，再加之任期有限性和晋升迫切性与经济发展周期存在时间错配，部分官员通过行政手段加速企业发展，扭曲了市场经济；也有部分官员追求GDP快速发展从而选择了某些不可持续的企业；也有官员好大喜功建了一些形象民生工程。政绩属于这一届领导，不良产业结构和债务却留给了下一届。
政府的政绩观和发展观均要从高速发展转到高质发展，强调经济的提质增效。
当政府的治理理念发生转变，其治理目标和治理手段都要随着改变。而如何处理治理手段与治理目标之间的关系，上海财经大学刘小兵教授给出了建议：“政府能做事，政府要做事，但是手段的正当性至关重要，宁愿用好的手段实现差一点的目标，也不要用坏的手段实现差的目标。那些坏的手段一旦采取就会有人受到伤害，而且不可逆和被效仿。”
6 信息公开更重要
朱镕基处理银行不良资产时，要求银行主动向社会公开资产状况，接受社会的监督检查。在当下，政府债务仍然不透明，城投债务不祥，空有政府预决算却没有支出明细，政府的财政看不清楚、也算不清楚。人大的预算监督权也很难得到保证，沦为橡皮图章，更别说社会监督了。
信息公开有诸多的好处，其一信息公开是最好的笼子，让政府工作在阳光下运作意味着权力关进了制度的笼子里；其二信息公开是最好的绩效管理手段，当下常用的第三方评估本质是花自己的钱来评估自己，不仅资源浪费而且绩效评价往往无效，还不如将第三方评估转化为信息公开制度。总而言之，政府的预算还有诸多可待公开的空间，从预决算做起，从各地融资平台做起。
以史为镜，可以知兴替，过去的政府改革经验是当下解决问题的重要借鉴。
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行业研习社独家稿件
作者：钟瑞，中山大学政务学院
编辑：Susu
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