政策评点｜农村集体经济组织法(草案)

草案共八章、六十八条，主要明确了立法目的、适用范围，规定了成员的确认及其权利义务，对农村集体经济组织的设立、合并、分立等事项作出原则规定，规范了农村集体经济组织的组织机构，明确对集体财产依法实行分别管理，规定了扶持措施，明确了争议的 解决办法和法律责任。制定农村集体经济组织法，对于巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经营制度、维护好广大农民群众根本利益以及实现共同富裕等具有重要意义。

针对草案中的具体内容，我们挑选部分条款进行评论。

评论一

政策原文：第三条 【法律地位】

农村集体经济组织是发展壮大农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体,是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量,是提升党组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。

政策评点：

提出农村集体经济组织的治理功能，十分重要。相比于发展集体经济，发挥农村集体经济组织的治理功能，实际上更加重要。应该通过提升集体经济组织的治理能力，来提升集体经济组织发展集体经济的能力，而不是相反。因为集体经济组织的治理功能以组织和动员集体成员的能力为根本，只有提升集体组织和动员集体成员的能力，才能够使集体成员获得发展集体经济的内生能力。而当下集体经济组织的发展思路主要落脚在集体经济发展上，不论集体经济发展是否会影响到集体经济组织的治理功能发挥。

在实践中，发挥农村集体经济组织的治理功能，建立在落实集体所有权基础上。在践行土地集体所有的基础上，一方面，村集体能够组织和动员农民，完成土地利益和土地权利调整，解决人口外流背景下土地权利配置与土地利用不适配的问题；另一方面，村集体能够组织和动员农民解决土地上基础设施建设中的钉子户问题，从而解决村庄基础设施建设效率低的问题。但是实践中，发展集体经济主要强调引入市场主体的力量，强调土地承包权和经营权物权化，而不是强化集体所有权和村民内生的组织、动员能力，不利于集体经济组织发挥治理功能，同样也不利于发展集体经济。

评论二

政策原文：第六条 【特别法人】

农村集体经济组织以农民集体土地所有权为基础设立,集体土地所有权依法不得转让,农村集体经济组织不得破产。

集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有,由农村集体经济组织经营管理,不可分割到成员个人。

农村集体经济组织依照本法登记,取得特别法人资格,依法从事与其履行职责相适应的民事活动。

农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体。设立的市场主体依法从事经营活动,享有相应市场主体的权利、履行相应义务,以其财产对债务承担责任。农村集体经济组织以其出资为限对其设立或参与设立的市场主体的债务承担责任。

政策评点：

草案第六条规定：“农村集体经济组织可以依法出资设立或参与设立公司、农民专业合作社等市场主体”，“农村集体经济组织以其出资为限对其设立或出资的市场主体的债务承担责任”。

我们知道，不同于以私有制为基础的完全市场化逻辑，我国农村集体经济组织是以集体所有制为前提、统分结合的双层经营体制，尤其是农村土地承包是一种以普惠性与保障性为基本特征的资源配置方式。如果以市场化逻辑去经营集体资源，那要如何应对不确定性的市场风险？或者说，如何在普惠性与保障性基础上去进行集体经营？这里规定农村集体经济组织要对其设立或出资的市场主体的债务承担责任，有点困惑的是这在实践中能否落地、该如何落地？因为农村集体经济组织一旦负债或破产，那不仅意味着可能要把集体土地抵押出去进而导致集体资产流失，还意味着全村人一起跟着负债，这带来的政治社会风险可能是不可想象的。

评论三

政策原文：第十一条 【成员定义】

户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系,以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民,为农村集体经济组织成员。

政策评点：

城乡户籍合并，户籍管理开了口子，而村民的落户到公安系统完成手续即可，不需要村集体的认定，集体经济组织只有成员接纳权，却没有界定权。以土地为基本生活保障的农村居民在村庄越来越少，70后不愿种田，80后不懂种田，90年后不提种田，农民与土地的关系越来越松散，只剩承包权的名义归属，而无种田侍稼的责任与义务，导致村集体与农民之前形成强服务弱约束的关系，基于村社劳动的成员认定逐渐被打破，大部分村民与居民无差别，在集体成员权认定时极易产生法律界定和宗族观念的矛盾。

评论四

政策原文：第十二条 【成员确认】

农村集体经济组织成员大会按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则,统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素,依法确认本集体经济组织成员,制作或者变更成员名册。

因集体经济组织成员结婚、生育、扶养收养和政策性移民而增加的人员,一般应当确认为集体经济组织成员。

省、自治区、直辖市人大常委会可以依据本法规定,结合本行政区域实际情况,对集体经济组织成员资格条件及成员确认作出具体规定。

政策评点：

尊重历史：农龄、长期生活居住在此地。

兼顾现实：因地制宜，不同集体组织经济成员界定和分配不同。

程序规范：通过程序构造的制度涉及体现民主管理原则和公开、公平、公正原则。具体而言，要沿循着集体收益分配方案的拟定、提出、审议、监督、备案、司法审查、执行等程序展开。

群众认可：群众认可而不是村民认可，意味着社会面的公平，一村一乡差异控制在合理范围。

统筹考虑户籍关系：户籍人口是最重要的参考标准，兼顾特殊原因，如外出上学、婚姻等变动。

评论五

政策原文：第十八条 【成员身份丧失】

有下列情形之一的,丧失农村集体经济组织成员身份:

(一)死亡或者被依法宣告死亡的;

(二)丧失中华人民共和国国籍的;

(三)已经取得其他农村集体经济组织成员身份的;

(四)已经成为国家公务员的;

(五)自愿退出的;

(六)法律法规和章程规定的其他情形。

前款第三、四、五项情形下丧失农村集体经济组织成员身份的,依据法律法规和章程规定,或者经与集体经济组织协商,可以在一定期限内保留其已经享有的财产权益。

政策评点：

评点一：建议对此条款做进一步的补充，即取得城市户籍的，应自动退出农村集体经济组织，其承包地由集体收回并分配给在村耕种的农民。如此，可以使在村耕种的农民能够随着城市化的发展而分配到更多的耕地，逐步实现适度规模经营。

评点二：关于农村集体经济组织成员资格认定，目前全国各地做法不一，尚未形成一个统一标准，这在实践中也引发了诸多社会矛盾。而此次《农村集体经济组织法（草案）》的拟定，无疑在出台一个统一的法律、法规或规章方面迈出了重要一步。

草案第十八条规定：“已经成为国家公务员的”，将丧失农村集体经济组织成员身份。这表明，对于国家公务员群体的集体经济组织成员身份，国家是持明确否定态度的。然而，关于国家公务员这类规定并非首次出现，比如根据《中华人民共和国物权法释义》，就有“因被录用为国家公务员、全家户口迁入设区的市而丧失原集体成员资格”的规定。显然，国家公务员既然纳入国家体制性的编制，就意味着这一群体拥有了稳定的就业机会，同时享受国家各项福利政策，而不再需要依靠集体土地作为就业渠道与生活保障。问题是，国家公务员已经在老家宅基地上建成的楼房等既定事实，又该如何处理？事业单位等群体同样享受制度性的国家政策福利与保障，又为什么只规定国家公务员群体？对此，我表示有些困惑，不知道国家是如何考虑的。

评论六

政策原文：第二十七条【成员大会的组成和职权】

农村集体经济组织成员大会由具有完全民事行为能力的全体成员组成,是本集体经济组织权力机构,行使下列职权:

(一)制定、修改农村集体经济组织章程;

(二)制定、修改农村集体经济组织内部管理制度;

(三)确认农村集体经济组织成员、决定加入的成员等;

(四)选举、罢免理事会成员、监事会成员(监事);

(五)审议理事会和监事会(监事)工作报告;

(六)决定理事会成员、监事会成员(监事)的报酬及主要经营管理人员的聘任、解聘和报酬;

(七)批准农村集体经济组织集体经济发展规划、业务经营计划、年度财务预决算、收益分配方案;

(八)依法对农村土地承包,宅基地使用,集体经营性建设用地使用权出让、出租等,集体经营性财产收益权份额量化等事项作出决议;

(九)决定土地补偿费等的使用、分配办法;

(十)决定对外投资等重大事项;

(十一)对农村集体经济组织合并、分立及因合并、分立等解散作出决议;

(十二)法律法规和章程规定的其他职权。

需由成员大会审议决定的重要事项,应当先经村党组织或者乡(镇)党委研究讨论。

政策评点：

建议对此条款做进一步的补充，即成员大会可以在符合相应条件的情况下收回农村土地承包权等，例如连续三年抛荒弃种。成员大会可以对承包地进行定期调整，并推动“小田变大田”，从而解决农村土地碎片化、耕种不便的问题。

评论七

政策原文：第三十条 【理事会构成】

农村集体经济组织设理事会,一般由三至七名单数成员组成。理事会设理事长一名,可以设副理事长。理事长、副理事长的产生办法由章程规定。理事会成员之间应当实行近亲属回避。

理事长是农村集体经济组织的法定代表人。

村党组织可以提名推荐农村集体经济组织理事会成员,村党组织负责人可以通过法定程序担任村集体经济组织理事长。

政策评点：

村集体经济组织应该在党的领导下发挥其积极功能。在利益密集的发达地区农村，由于集体经济组织涉及到大量土地增值收益分配的问题，很容易被地方利益裹挟，党的领导尤其重要。

评论八

政策原文：第四十九条 【财政支持措施】

县级以上人民政府应当合理安排资金,支持农村集体经济组织发展集体经济、服务集体成员。

各级财政支持的农业发展和农村建设项目,依法将适宜的项目优先交由符合条件的农村集体经济组织承担。国家对欠发达地区和革命老区、民族地区、边疆地区的农村集体经济组织给予优先扶助。

县级以上人民政府有关部门应当依法加强对财政补助资金使用情况的监督。

政策评点：

国家资源输入，要真正转化为集体经济组织的治理能力提升，其关键在于，一方面要重视对资源使用的适度监督，另一方面，也是更为重要的方面是赋予集体经济组织充分组织和动员农民，践行全过程人民民主，决定资源使用目标和方式的自主性。

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行业研习社

•本期作者：中国现代化研究院政策小组

•本期编辑：卷心菜

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