政策评点｜如何实现粮食产能新增千亿斤

岁末年初，专访部长。连续三年，中央农办主任、农业农村部部长唐仁健给总台央视记者写下了这样三组关键词：2021年：粮食，种子、耕地；2022年：粮食；2023年：农业强国。针对上述报道，我们挑选了部分政策进行点评。

原文链接：《粮食产能新增千亿斤，如何实现？农业农村部部长唐仁健给出路线图》（农民日报，20230107）

评论一

政策原文：

唐仁健说，从长远看，要全面发力提高农业综合生产能力。

政策点评一：

农业综合生产能力的提高，主要包括三点：

一是农业基础生产资料的保障和提升，例如培育适合大面积种植且能够实现高产的优良种子，在保证基础农业用地的基础上，尽可能使土地利用高效化，可以从扩大耕地面积和提升土地平整度等方面入手。

二是提升农业机械化程度。现阶段，农业机械化程度虽有所提高，但仍旧面临着农业机械水平低、使用寿命短、后期维修困难等问题，因此要实现真正改善，需要大力培育农业机械化市场，并引导其朝着改进技术、改善服务和贴近农业实际生产需求的方向发展。

三是要做好农业制度保障。只有真正降低种地人的种地风险和心理风险，农民才会长久踏实去种地，而种地面临最大的问题之一便是天灾。所以当天灾到来时，政府要快速组织资金和人员对种粮大小户实施救济，同时可引入市场化农业保险加以补充。

评论二

政策原文：

抓物质基础，坚决守住18亿亩耕地红线，逐步把15.46亿亩永久基本农田全部建成高标准农田，持续抓好种业振兴和农业关键核心技术攻关。

政策点评：

高标准农田建设的“标准”有很多，我们认为至关重要的有两项：一是土地的适度规模经营，通过小田变大田，改变原来碎片化经营的格局；二是良善的农田水利设施，这也是影响农民种田积极性的关键因素。这两项工作能真正做好，就不可能出现大量的抛荒现象。

评论三

政策原文：

抓机制保障，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，全面落实粮食安全党政同责，全方位夯实粮食安全根基。

政策点评：

发达地区的经济工作重点是发展工商业，而不是保障粮食安全。我们认为应当以省域为单位，统筹安排粮食生产区，而不是不顾现实条件一刀切，非要每个区县都按照早先确定的耕地面积进行复耕。以省域为单位，将粮食生产安排到经济欠发达地区，同时强化发地地区对粮食主产区的利益补偿，在考核体系中提升粮食生产的权重，而不是简单偏重于二三产业。

评论四

政策原文：

在着力稳定就业方面，发展一批就业容量大的县域富民产业，加大对脱贫劳动力的就业服务和技能培训力度，确保脱贫劳动力就业规模稳定在3000万人以上。

政策点评：

什么是县域富民产业，值得研究。这涉及到我们如何理解县域经济的功能。我们认为，县域经济是典型的小农经济和小工经济，前者指的是农业生产，其目标是迈向适度规模经营；后者是面向低技能的务工人群，其目标是能够有效平衡工作与家庭生活，确保家庭生活的完整性。在较长的一段时间内，县域很难出现面对普通民众的富民产业，农民要致富，首要的还是到城市特别是大城市参与市场分配。县域经济更多的是一种保障性和补充性的产业形态。

评论五

政策原文：

我们将以新一轮千亿斤粮食产能提升行动为抓手，全力以赴端牢端稳中国饭碗。

这件事不是能不能、行不行的问题，而是必须要、必须干的问题。我们一定要调动一切资源，想尽一切办法，新增千亿斤粮食产能。现在农民收入虽然还不是很高，但创造的消费增量已经和城镇居民差不多了，随着农民收入持续增长，农村消费加快升级，预计每年可以新增2万亿元左右消费需求。农业农村基础设施建设滞后是城乡差距最直观的表现，这方面有着巨量的投资需求。初步测算，未来5到10年，仅高标准农田、设施农业等投资需求就有近15万亿元。

政策点评一：

可以看到，中央在保障粮食安全问题上的决心是很大的，当然这的确也是非常必要的。在具体措施中，有两组数据引起了我的关注：一是每年可新增2万亿元左右的消费需求，以此促进农村消费。二是未来5-10年近15万亿元的投资需求，扩大农业农村基础设施建设投资。

从“促消费”角度来看，这是拉动内需，促进国内经济大循环的重要举措。问题在于，由于近三年面临疫情环境的冲击，实践中不少农民家庭一直面临收入不稳定的问题，农民家庭积累大量用于消费领域，甚至产生了某种程度地透支性消费。如果进一步“促消费”，却没有稳定的收入来源作为支撑，恐怕底层群众的生活会越来越艰难。从这个意义上来说，农民稳定就业与收入增长的生产问题也是不可忽视的一个重要问题。

从“扩投资”角度来看，目前国家资源下乡显然成为农业基础设施建设的主要来源。然而，在实践中也面临着一些现实挑战，核心问题是基层缺乏有效迎接资源下乡的能力，一方面国家资源难以真正与农民自下而上的需求有效对接，导致不少国家资金投入低效；另一方面农民也缺乏动力和积极性监督村干部，我想这些问题都是值得关注的。

政策点评二：

农村消费升级的总体方向应是提升农民生活质量，缩小城乡差距。从物质生活条件而言，应持续发展农村电商，发展农村快递，方便农民购物；另外，要引导农民消费朝着提升家庭发展能力方面，而非过度消费导致农民家庭变为消耗型。

评论六

政策原文：

两稳——稳面积、稳产量：确保粮食面积稳定在17.7亿亩以上、力争有增加，确保粮食产量继续保持在1.3万亿斤以上、力争多增产。

政策点评：

保障粮食安全，是当前党和政府工作的重点。2021年和2022年“一号文件”都将粮食安全问题放在了突出的位置，强调要全面落实粮食安全党政同责，严格粮食安全责任制考核，推动地方各级党委和政府切实扛起粮食安全政治责任。层层下达关于粮食种植面积和产量的量化指标，加大监督和考核力度，加强政治驱动的力度，成为了各地的普遍做法。

问题在于，在实践中，过度依赖种粮面积扩大，上级政府对基层扩大种植面积的要求过于刚性化，对农业生产条件改善重视不足，促使基层不得不形式化应对。应立足于生产条件改善来扩大耕种面积，提升种植面积分配指标的调试性，重视农业治理体系的建设，从根本上解决农民粮食种植的积极性不足问题。

评论七

政策原文：

加强建设牵引投资。扎实推进乡村建设行动，继续加强高标准农田建设，大力发展现代设施农业，布局建设一批产地仓储保鲜设施、冷链集配中心和大型冷链物流基地。

政策点评：

现代设施农业建设需以科技为支撑，以市场为导向。由于前期科技投入成本很高，所以前期投入必须要以市场为导向，谨防成为当地不计投入的面子工程，耗费财政资金。

评论八

政策原文：

发展产业助农增收。指导各地强龙头、补链条、兴业态、树品牌，壮大农产品加工流通业，推进农文旅融合，大力发展农村电商，加快现代农业园区建设，持续拓宽农民增收致富渠道。

政策点评：

电商作为一个单一环节加入农产品分销系统时，一定会让整个系统发生变化。电商固然在直播带货与品牌宣传上具有独特优势，但在引进电商进行产业助农时，也需注意电商的出现对农民收入和当地农业地理品牌的负面影响。

在全国某著名农业地理品牌产区调研时发现，电商带货的形式和平台多样，门槛低，需谨防一些小电商出于追求利润做“一锤子买卖”，发次等货、非当地农产品来损害地理品牌。而且电商直播带货是“订单先行”，一旦订单量过大，他们组织货源的紧迫度会增加，原有的代办等农产品经纪人无法在短时间内满足所需货源，便会促使“二道贩子”出现，二道贩会利用信息差与农户求稳出售心理，低价收购，进一步压缩农户利益。

整体性点评

点评一：

粮食安全是国家不可轻视的安全红线，必须要牢牢抓在本国手中。从长远看，全面发力提高农业综合生产能力需要抓物质基础和抓机制保障，抓物质基础则需要加强撂荒田整治工作，坚守18亿亩耕地红线；抓机制保障则在于收益保障机制和利益补偿机制，多层面地鼓励散户农民和种田大户的种粮积极性与收益。提升农田单产、提高农民种田积极性，除了做好农业关键核心技术攻关，还应当在基础工作上健全农业基础设施建设，降低农民耕种的难度。

坚决守好守牢不发生规模性返贫底线，需要以发展与保障共同应对返贫。为县域引入以劳动力密集型产业，加大农民就业空间、提升就业技能、稳定就业岗位。同时，应当提升村集体的土地统筹能力，保证返乡农民的耕地使用权，通过农地耕种保障农民的不返贫底线。

点评二：

建设农业强国，端稳大国国人饭碗，是国家实现现代化发展与强国建设的必经之路。农业强国的建设重点需要处理好两个问题：

一是农业产业提质增效与农民增收问题。农业强国建设需要首先强农民的口袋，毕竟农业强国建设需要农民持续的投入，在外界不确定性因素增加时，如疫情、战争等特殊如何保障农民增收问题是首要解决的现实问题。粮食是国民生存命脉，粮食的市场价格处于稳定不变的状态，但农业生产投入的原料价格在持续增加，如何保障农民的收入，从而使农民更愿意投入农业强国建设之中。当然，农业强国建设必须走向标准化、数字化、产业化、品质化、规模化的发展之路，自给自足的小农作坊生产模式必然阻碍农业强国建设，如何在传统生产模式的基础上，逐步走向高质量发展之路是当前需要解决的关键问题。

二是农业产业化与农业面积稳定不变的问题。国家明确提出18亿耕地红线需要牢牢守住，这是发展的底线。在推进乡村振兴发展进程中，必然要涉及到建设、完善基础设施，这些基础工程建设或者发展高端休闲农业产业，这牵涉到农业耕地面积占用问题。例如发展高端休闲农业会促进乡村振兴发展，提升农民收入，然而在一定程度上将会违背18亿耕地红线要求，如何在守住底线的同时，更好发展农业产业化发展是当前需要解决的一个现实问题，是否考虑发展立体农业、怎么发展立体农业值得进一步探究。

附注：其它相关政策点评

政策原文及链接：

为了全面落实乡村振兴责任制，根据《中国共产党农村工作条例》、《中华人民共和国乡村振兴促进法》，制定了《乡村振兴责任制实施办法》。于2022年11月28日中共中央批准　，2022年11月28日中共中央办公厅、国务院办公厅发布。

原文链接：乡村振兴责任制实施办法

政策点评：

乡村振兴责任制实施办法的推行，试图从两个层面来推动乡村振兴：一方面是提高乡村振兴这一工作的政治化程度。省市县乡村五级书记抓乡村振兴，并且加强了乡村振兴的考核、监督以及考核、监督结果的运用，乡村振兴成为一把手工程，确保这一工作能够抓取地方首脑的注意力，也决定了这一工作的强政治化，成为诸多中心工作中尤为突出的中心工作。另一方面是强调了乡村振兴的目标和过程管理。第八条对于乡村振兴的实践提出了多目标和高要求，十一条要求地方加强过程管理，这些相对具体的推进工作的手段。

政治化、多目标且高目标和过程管理，在实践中会引发地方或者基层着力打造亮点来应对。乡村振兴的强政治化、多目标、高目标与地方财政能力较弱之间存在巨大张力，为了解决这一问题，地方政府只能够通过集中有限资源，将有限资源集中在少数村庄，打造亮点，来完成乡村振兴的任务。

事实上，不同层级的干部对于这一问题都有认识，因此在检查方式上也形成了某种默契。地方和基层造点，上级政府看点，造点和看点形成强化，使得打造亮点、看点或者拉练成为了一种推进乡村振兴的普遍化的工作机制。

但是打造亮点，会造成不同村庄资源分配的分化，有些村庄资源过密化，需求得到过度回应，而有些村庄资源分配不足，基本公共品供给都成为问题。资源浪费的同时，也不利于乡村治理秩序维系，乡村振兴工作的实质推进。

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行业研习社

•本期作者：中国现代化研究院政策小组

•本期编辑：卷心菜

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