政策评点｜广东省土地要素如何市场化配置

为贯彻落实《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，进一步完善我省土地要素市场，提高土地要素市场配置效率，根据《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的若干措施》，2022年12月17日广东省印发了《广东省土地要素市场化配置改革行动方案》。该方案主要包括总体要求、主要任务以及保障措施这三个方面内容。主要任务涉及建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地、完善土地管理体制、完善土地价格体系和市场运行机制等五个方面。健全土地要素市场化配置制度、盘活存量建设用地对于广东省经济实现高质量发展具有关键性意义。

针对该行动方案的具体内容，我们挑选部分内容进行评论。

原文链接：《广东省人民政府关于印发广东省土地要素市场化配置改革行动方案的通知》（广东省人民政府门户网站 20230106）

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政策原文：（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，深入落实习近平总书记对广东系列重要讲话和重要指示精神，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持新发展理念，进一步深化土地要素市场化改革，破除制约土地要素自由流动的体制机制障碍，着力增强土地管理灵活性，拓宽产业用地方式，完善土地利用计划指标管理，为推动广东经济社会高质量发展提供重要支撑。

政策评点一：

土地作为重要生产要素，与劳动力、资本等不同，作为不动产，土地市场化进程明显滞后。土地要素市场化配置本质上是在公有制的前提下，土地产权的赋予与流转，借助市场来释放土地要素的发展潜能与带动作用。破除土地要素自由流动的体制机制障碍、着力增强土地管理灵活性，拓宽产业用地方式，完成土地利用计划指标管理等，可以看作是行政化配置对市场的尊重和配合。

政策评点二：

广东省作为工业化发展较早省份，尤其在珠三角核心区域，在早期土地制度并未十分规范和完善的时候，许多地区的土地开发权都以乡镇或村级组织为主体，为了能够招商引资，对用地标准控制执行并不是很严格。因而那些以乡镇企业或村级企业为主体的村级工业园大量兴起，虽然在改革开放之初极大促进了生产力，但却面临着土地资源利用效率的低下、土地权属复杂化的问题，进而限制了地方产业升级。因而为了能够让有限的土地资源发挥更大的经济价值，进一步深化土地要素市场化改革、拓宽产业用地方式成为广东省推进高质量经济发展过程中迫切需要解决的问题。

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政策原文：（二）主要目标

到2023年底，全省土地要素市场化配置制度进一步健全，土地要素价格更加合理、流动更加自主有序、配置更加高效公平。到2025年底，土地利用计划指标管理更加科学，产业用地保障体系基本完备，存量建设用地实现高效利用，集体经营性建设用地入市制度基本建立，城乡统一的建设用地市场初步形成，土地要素配置效率进一步提升。

政策评点：

广东省的目标非常紧迫，离不开近年城市更新的探索经验。

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政策原文：

制定集体经营性建设用地入市配套政策。

按照国家统一部署，深化我省集体经营性建设用地入市试点工作，研究起草、拟印发的入市文件应与党中央、国务院审定后的入市文件做好衔接。在摸清我省集体经营性建设用地底图和底数的基础上，研究制定我省集体经营性建设用地入市的实施意见，明确集体经营性建设用地的入市流转规则，提出规范收益分配管理和明确监管的措施。在农民自愿的前提下，支持村集体依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

政策评点一：

对于广东来说，集体经营性建设用地入市实际上是对既有的以集体为主的土地开发利用格局的法律确认。这是对全国层面以国家作为土地一级市场垄断者地位的突破。关于这项制度，学界的争议比较大，主张者认为此举可以增强集体和农民收入，是农村土地集体所有制度的应有之义；反对者则认为农用地入市转为建设用地所带来的土地增值收益往往不是村集体所带来的，而是政府通过基础设施建设和招商引资导致土地资本化而形成的增值收益，因此政府通过垄断土地一级市场将土地增值收益分配用于更多的基础设施建设，具有天然的合法性。因此，集体经营性建设用地直接入市的关键问题是土地增值收益如何在政府、集体、农民之间进行合理的分配管理，政府作为影响土地增值收益的重要主体，应当分享合理的增值收益，并将其投入到更多的基础设施建设上，尤其是欠发达地区的农业基础设施建设。

政策评点二：

关于集体建设用地的平等入市，建立健全城乡统一的城乡建设用地市场已成为共识，但是，什么才是平等入市，如何合理分配土地发展收益？从上述三条可见，一是坚持土地发展权的国家属性，在国土空间规划体系中建构公平有序的土地使用制度。二是从集体经营性建设用地由无到有、由乡入城，增加土地存量，清理集体经营性建设用地底图与底数，此处村集体发挥重要作用，首先村集体是土地所有权的代表，其次，宅基地和废弃的集体公益性建设用地不能直接入市，必须经过村集体对农民意愿的统筹前提下才能，通过集体保障相对公平和配置效率。三是政府厘清角色和定位，从法规政策制度供给者，成为全过程全保障的第三方。

政策评点三：

以“村集体”为核心推动集体经营性建设用地入市，在保障农民土地财产权的同时，可力图将所获得的部分土地增值收益用于村庄公共品供给，由此转化为村集体的治理能力。

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政策原文：

完善我省土地征收管理制度。进一步完善土地征收程序，健全征地管理措施，探索公共利益认定机制和审查制度，明确细化征收土地预公告、土地利用现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置方案编制以及公告、听证、补偿登记和签订协议等法定程序的具体实施要求，加快制定征收土地补偿安置协议示范文本。实施征收农用地区片综合地价制度，合理确定土地补偿费和安置补助费分配比例，建立适应我省经济社会发展的征地补偿动态调整机制，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，切实保障被征地农民的土地财产权益。

政策评点一：

土地征收往往涉及不同主体的利益协调与诉求满足问题，因而是基层最容易引发社会矛盾与冲突的工作。尤其是对于城中村、城郊地带的土地征收工作而言，其土地价值往往高于普通农业型地区的土地价值，因而这些地区的征收工作相对难度更大。如何在既保障被征地农民的土地财产权益，又能在法律法规政策合理范围内将征收工作完成，非常考验地方政府与基层组织的治理能力。

首先，统一标准、坚定原则是基本。只有在土地征收工作过程中做到公平、公开、公正，才能保证每个村民的公平正义的实现，同时也是维持政府合法性的基本原则。

其次，征收过程中充分发挥基层组织与基层社会内生性力量的作用。因为基层组织作为“政府”和“社会”之间的中间桥梁，它们比政府更为熟悉地方和农民的情况，由他们将国家统一性的政策传达给农民比政府的宣传效果更好。同时还应充分挖掘与利用基层组织的乡贤、小组长、老党员等内生性力量，动员他们配合政府共同做工作，能达到事半功倍的效果。

最后，因地制宜、因事制宜。如针对历史遗留问题单独制定方案，并由村级组织召开村民代表大会共同商议单独方案，经过一致同意后采用，由此更好的实现国家政策与地方性共识的统一。

政策评点二：

坚持多数土地开发用地使用通过征地程序变为国有用地的土地，保障国家的土地开发权和大部分土地增值收益归公的目标，同时在征地过程中，以程序正当透明、补偿合理规范等方面保障农民的土地财产权益。

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政策原文：

保障农村一二三产业融合发展用地。围绕农村一二三产业发展的格局和具体业态，贯彻实施农村一二三产业融合发展用地政策，重点满足以农业农村资源为依托的新产业新业态的建设用地需求，助推县域内城乡融合发展。

政策评点：

一是在城乡融合的基础上，重视工业用地和产业布局，同时进行产业空间布局的调整。二是新增土地指标的使用不能城乡偏颇，在县域内推动农村产业融合，关注适合农村的新产业新业态，保留农村发展用地。

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政策原文：

大力推进低效用地再开发。实施村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动，以“工业改工业”为主攻方向，完善促进村镇工业集聚区升级改造的政策体系，系统协同高效推进集聚区土地盘整、产业再造、环境整治、安全管理等工作。

政策评点：

这几年珠三角一直在推动村级工业园改造，主要动力大概有两个方面：一是盘活建设用地存量指标，改变原本土地低效利用的困境；二是通过升级改造推动产业的高水平发展。

这里面存在的难题是，村镇工业园区涉及大量的违规用地，一改造可能就会导致这些土地失去工商业开发的功能，村民作为利益既得者往往不支持升级改造行动。另外一个麻烦是，虽然原有的村镇工业园看起来比较低端，但是却构成当地制造业产业链的重要一环，一旦取消，可能会对整个产业链产生消极影响；而且，就算把这些低端产业端掉，高端产业也不那么容易招进来，毕竟当前整体经济并不景气。

还有一个麻烦，村镇工业园区在长期的发展过程中往往形成了一个生产生活相融合的经济社会系统，很多外来务工者就居住在园区里面，生活成本比较低。升级改造之后，这个成本相对较低的经济社会系统就被破坏了，外来务工者往往因此而迁离，在一定程度上给当地企业的产业工人招募造成困难。因此，如何民主科学地开展村镇工业园区的升级改造，需要更为深入的实证研究，而不能盲目上马。

7

政策原文：

推进实施全域土地综合整治试点。支持试点地区乡镇国土空间规划先编、先报、先批、先用。积极盘活存量建设用地，优化生产、生活、生态空间布局，提高土地资源节约集约利用水平。在国家已明确的试点地区基础上，省层面再组织实施一批省级试点。

政策评点：

增存挂钩与增减挂钩对比：“增存挂钩”是指通过建立建设用地增量供应指标与批而未供和闲置土地等存量土地利用状况相挂钩的奖惩机制，从而提高存量建设用地利用的质量与效率（来自自然资源系统的名词解释）。根据国土资源部2008年制定的《管理办法》，对增减挂钩定义为“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

增减挂钩政策所带来的政策红利是顺应并激发了地方经济发展对土地的需求，其进一步发展也在于继续扩大其所适用的地域范围并从制度上予以保障，或者将其移植到其他利用效率低下的土地类别中，促进土地的节约集约利用。增减挂钩重要的是动态平衡，增存挂钩的关键在于指标管理。在分解下达新增建设用地计划时，将批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力的新增建设用地计划安排；因此其主要工作任务就是清理无效用地批准文件、有效处置闲置土地、做好批而未供和闲置土地调查确认、加强增存挂钩机制运行的监测监管等；建立全省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，推动土地要素科学利用、合理流动。

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政策原文：

增加租赁住房用地供应。城区常住人口100万以上的城市土地供应要向租赁住房建设倾斜，在编制年度住宅用地供应计划时按要求单列租赁住房用地计划，且租赁住房用地占比不低于国家和省规定的比例。在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；对企事业单位依法取得使用权的土地，经城市人民政府同意，在符合规划、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许用于建设保障性租赁住房，并变更土地用途。

政策评点：

在政府支持下利用集体建设用地建筑保障性住房，在全国而言广东省是比较明确深化集体建设用地改革的省份。目前在全省已经有多个城市正在展开试点，随着未来试点范围的扩大，将有利于增大租房市场的供给，满足租房群体的需求，进而活跃租赁市场的消费活力。这也是“以人民为中心”发展思想的具体体现。

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行业研习社

•本期作者：中国现代化研究院政策小组

•本期编辑：卷心菜

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