政策评点｜农民如何参与乡村建设？

为了深入贯彻党的二十大精神，全面落实党中央国务院关于扎实稳妥推进乡村建设的决策部署，充分调动广大农民群众参与乡村建设的积极性、主动性、创造性，完善农民参与机制，激发农民参与意愿，强化农民参与保障，广泛依靠农民、教育引导农民、组织带动农民共建共治共享美好家园，根据《乡村建设行动实施方案》的有关要求，国家乡村振兴局、中央组织部、国家发展改革委、民政部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部制定《农民参与乡村建设指南》。根据该《指南》的具体内容，我们挑选部分内容进行评论。

原文链接：农民参与乡村建设指南（试行）

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政策原文：

第六条  增强农村基层党组织政治功能和组织功能，完善农村基层党组织引领带动机制，运用网格化管理、党员联户、党员示范带动等联系群众工作机制，组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众，推动乡镇干部常态化下沉网格、村干部包网入户，促进形成农民群众愿参与、会参与、能参与乡村建设的生动局面。涉及村庄规划、建设、管护等乡村建设重要事项，应由村党组织提议，经村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议，并及时公开决议和实施结果。

政策评点：

组织动员农民参与乡村建设，关键是谁来组织动员？这必然离不开农村基层组织的作用，尤其是农村基层党组织的引领带动作用。改革开放之前，党组织在基层治理与乡村社会中发挥了重要作用，但是高度整合社会的党组织，一定程度上抑制了社会的自主性。改革开放之后，随着人民公社解体，部分农村基层党组织因为缺乏集体经济的物质基础而陷入软弱涣散的状态，基层党组织的引领能力大大降低，农民的组织化程度、农村公共品建设与乡村秩序都面临一定的实践困境。十八大以来，党中央强调基层党组织应该在基层治理与乡村建设中重新发挥引领和战斗堡垒作用。

同样地，组织动员农民参与乡村建设，需要放在这样的背景下来理解，如何在新时代激活和完善农村基层党组织的引领带动作用？ 显然，基层党建应避免陷入形式主义的泥潭之中，而是需要嵌入更“实”的基层治理工作之中，需要在与群众互动、在组织动员群众的过程中发挥自己的政治优势与组织优势，从而有力地推动农民参与乡村建设。

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政策原文：

第十一条  优先支持村“两委”动员能力强、群众参与程度高、投工投劳意愿足、利益冲突化解好的村庄实施基础项目建设，优先支持参与意愿高、主动投工投劳的农户实施入户项目建设。

政策评点：

这种以群众参与程度和基层组织能力为标准的竞争性财政体制，能够很好发挥“财政引领治理”的功能，值得倡导。同时，这也意味着国家对乡村建设要保持足够的制度耐心，创造条件让农民自愿参与进来，而不是强迫农民参与，更不是“扛着”农民参与。如果农民还没有准备好，就耐心等一等。农村现代化早几年、晚几年实现，这并不重要，重要的是农村现代化的主体，也就是农民本身先现代化了。

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政策原文：

第十二条  坚持规划先行、科学规划、依规建设，将党的领导、政府组织领导、农民发挥主体作用、专业人员技术指导作用有机结合，充分尊重农民意愿，围绕“建设什么样的村庄、怎样建设村庄”，引导农民献计献策、共商共议，积极参与村庄规划。

政策评点：

自上而下资源的使用效率和利用效应一定程度上取决于是否满足农民需求，然而农民对于自身乡村存在的症结点最为熟知，发挥民主集中制甄别“紧急难”的公共事务，并发挥民主监督作用，确保资源平稳落地。

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政策原文：

第二十五条  按产权归属落实农村公共基础设施和公共服务设施管护责任，合理确定管护主体，保障管护经费。村民委员会对所属公共基础设施承担管护责任，可委托村民、农民合作社或者社会力量代管。户属设施由农户承担管护责任，村民委员会组织村民或者社会力量提供社会化服务。供水、电力、燃气、通信、邮政等设施运营企业对所属公共基础设施承担管护责任，学校（幼儿园）、医院（卫生院）、养老院等农村公共服务供给单位承担所属设施管护责任，自觉接受村“两委”和村民监督，优先聘用当地农民开展管护。

政策评点：

公共基础设施和公共服务设施的管护是资源下乡所创设的公共事务，凸显以资源引领动员，由动员开展自治。由于全国市场开放化、政府服务化等方面，村民群众与基层组织的联系渐趋疏离，管护公共事务可增加基层组织与村民群众、村民之间联系，增强村庄公共性。同时管护责任的实际组织和参与是以村级组织、农民群众为主体，可充分利用村庄熟人社会的评价体系进行监督，一定程度上避免“公地悲剧“。

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政策原文：

第三十一条  创新乡村建设政府投入机制，通过先建后补等方式，引导农民群众由“要我参与”向“我要参与”、由“要我建”向“我要建”转变。对采取以工代赈方式实施的农业农村基础设施项目，按照招投标法和村庄建设项目施行简易审批的有关要求，可以不进行招标。对农民投资投劳项目，采取直接补助、以奖代补等方式推进建设。

政策评点一：

财政要引导农民参与乡村建设，最难的有两点，一是实现农民需求与财政资源的对接，二是确保财政资源主要用于满足广大农民的真实需求而不是满足政府主官的政绩需求。关于后面这一点，《指南》并没有涉及。以前地方政府天天抱怨财政资源过于碎片化，无法统筹用于农村基础设施建设，后来让县里整合涉农资金，没想到问题更大，因为整合后的资金大多被用于政绩工程的打造。从制度建设来讲，农民要切实参与到涉农财政资源的分配体制中，而不是等着被分配。

政策评点二：

关于乡村建设投入机制创新的目标，《指南》指出了其核心目标是：引导农民群众由“要我参与”向“我要参与”、由“要我建”向“我要建”转变，这涉及到国家资源下乡背景下如何将农民组织动员起来、充分发挥群众主体性、提升资源投入效率的问题。在实践中，大量的国家资源投入，因为基层没有迎接的组织能力，而没有真正与自下而上的农民需求有效对接，一些地方政府甚至将国家资源用于打造各种形象工程上面，陷入形式主义的怪圈之中，这着实让人痛心，因为最宝贵的公共资源无法让最基层的群众真正受益。

因此，需要反思的是国家资源下乡的方式，过于刚性化的、与基层群众脱嵌的资源下乡方式都是低效的。因此，优化国家资源下乡的重要方向在于，要激活基层组织和基层群众的主体性与参与性，使人民群众在国家资源下乡过程中从客体化的对象变成主体性的参与者、建设者，只有群众把国家公共的钱当成集体和自己的钱，他才会珍惜和重视，而不是漠视和浪费。用基层干部的话来讲，就是“20万元可以用出了40万元的效果”。对于实践中好的经验值得认真总结。

整体性点评一：

从这份指南里我们可以讨论以下几个问题：

一是为什么要强调农民参与？

这与当前资源下乡过程中出现的各种困境与问题有关。我们都知道税费改革后国家改变了对农村的战略，从以往的汲取资源方式向输入资源的方式转变，在这过程中逐步建立以项目制为核心的公共预算体制。

但从许多地方的实践经验来看，自上而下的资源输入方式一方面存在与农民实际需求脱节的情况另一方面也没有调动起农民自发建设自己家乡的内在动力，由此很多地方会出现“干部在干、群众在看”等情况，农民普遍会有一种“这是政府的事而不是自己的事”的旁观者心态。在这种旁观者心态下，个别农民因个人私利阻碍项目工程落地导致建设过程中成本增加。同时项目建设好后因农民主体性的缺失，项目后期的管护成本也会增加，而且还会出现即使国家花了很多钱老百姓却并不认可的情况出现。这些都说明了农民主体性在乡村建设行动中的重要性，尤其是在当前全面推进乡村振兴战略时期，国家对农村投入的资源力度会越来越大，如果缺乏有效的动员农民参与，将进一步地造成资源损耗和基层秩序的失序等问题。

二是如何组织动员农民进行参与？

《指南》中提到完善村民自治机制、完善农村基层党组织引领带动机制、完善村民议事会、村民理事会、村民监事会等协商推进机制、发挥村两委和驻村第一书记与工作队的作用等方案。其实组织动员农民参与最关键的核心是激活村级组织。在国家和社会之间，村级组织扮演着最重要的中介作用。

首先，它能够将国家资源和分散化的农民需求对接起来，从而解决国家资源与农民实际需求不匹配的问题。其次，村级组织和村干部有着广泛的社会基础，它也是对农村和农民情况最为熟悉的主体，通过激活村干部的主体性，由他们去说服普通农民能够切实发挥动员作用。

然而，当前村级组织不断行政化的趋势，对村级组织的动员作用造成一定限制。许多村干部都在忙于应付上级的考核，做着许多形式化的工作，与农民的实际互动越来越少。我们都知道村干部的权威不仅需要政府授予，更重要的是需要得到村民认可。当村干部都在忙着对上负责的时候，与村民和村庄逐步脱节时，再由他们去做村干部群众工作的效果则会大大减少。这也是当前值得关注和警惕的一个现象。

要给村级组织一定自主行动空间，要给他们保留接触群众的时间和空间，这样才能在未来的乡村建设行动和乡村治理过程中真正发挥出村级组织和村干部应有的作用。

整体性点评二：

《指南》旨在充分调动广大农民群众参与乡村建设的积极性、主动性、创造性，完善农民参与机制，激发农民参与意愿，强化农民参与保障，广泛依靠农民、教育引导农民、组织带动农民共建共治共享美好家园。指南充分考虑农民农村的可行能力，具体从组织、需求、行动、维护动与保障五个方面动员农民，激发农民参与乡村建设的主体性和积极性，由趋利型积极参与转变为责任型积极型参与。

在组织上，发挥党组织的核心引领作用和村“两委”的主体作用，同时强化村集体组织、共青团、妇女组织、乡贤组织等其他组织的作用。在需求上，坚持农民需求与村庄蓝图紧密相连，村庄规划必须将村民真实想法和诉求放在第一位，有效识别和协商，达到政府、村组织、外来技术、村民和其他人员群力群策，共享共建。

在农民实施建设上，发挥村庄主体作用，注重经济实用，强化农民的权利义务对等责任观念，以此达到公共治理与村民自治的善治。因此，也必须支持农民参与管护、强化农民参与保障。总的来说呈现的是农业农村农民在前台的自主性和主体性，县乡政府在后台的统筹、协商和保障作用。

整体性点评三：

动员村民参与乡村建设是解决当前乡村治理问题的重要手段，实施加强农民参与的政策，至关重要。政策落地过程中需要重视的一个问题是，解决政策执行主体的激励问题。当前大量政策落地，很多政策的出发点是好的，但是因为没有解决政策执行主体比如基层干部的激励问题，过度强化某项政策的政治激励和行政激励，包括正向和负向的激励，政策推行就很容易演变为完成政治任务和行政任务。建立激励机制的关键在于，不仅要强化自上而下的激励，还要强化自下而上的激励。

赋予基层以一定的自主性，其中包括赋予基层资源配置权，目标界定权，十分重要。通过赋权来激励基层干部发挥其主体性和能动性，提升其为村庄做贡献的空间，也提升其回应群众诉求的空间，进而提高其社会价值实现的空间，是强化自下而上的激励的重要手段。

对于资源配置权，文件已经有所规定，但主要局限于资源使用过程。但是目标界定权方面，可能存在目标界定过细过具体的问题。村庄公共事务中的紧要急是最能够动员农民参与的重要前提，但是不同地区乡村社会紧要急存在较大差异，应该赋予干部和群众自发协商，自发决定资源配置方向的权利。

当然要针对不同层次的公共品，进行区分。只涉及到村庄内部建设的小微型公共品，可以充分赋予农民自主权，甚至不需要采取竞争性的资源配置方式。在国家基本监督在场的情况下，赋予资源配置自主权，才能够确保资源分配成为群众动员的工具，也是村庄公共性和村庄社会舆论、社会价值生长的关键。这也是前述自下而上激励机制建立的重要部分。

行业研习社

•本期作者：中国现代化研究院政策小组

•本期编辑：卷心菜

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