林辉煌丨读懂县域，才能真正读懂中国

导读

这篇文章是IPP“乡村振兴与县域发展”研究团队（以下简称县域团队）对中国县域的一个研究大纲，将呈现县域团队当前及未来一段时间的研究旨趣或者说是研究范围。

首先，我们将县域高质量发展置于县域现代化的总体框架中进行考察，关注县域发展中的现代化要素。

其次，我们将围绕县域展开“解剖学”、“类型学”和“空间学”的深度研究，全面呈现县域研究的核心结构、分化类型和区域形态。

最后，我们将回到区域平衡发展的主流命题上，重新理解区域失衡与再平衡的逻辑。

什么是中国的县域？

我们认为可以从三个层面来理解县域。

从狭义的角度来理解，县域是直接以“县”或“自治县”命名的区域空间，例如博罗县、连南瑶族自治县。在内蒙古自治区，“旗”就是“县”，是清代初年统治者仿照满洲的八旗制度在蒙古地区设立的县级基层行政区，沿用至今。全国共有1301个县（广东34个），117个自治县（广东3个），49个旗，3个自治旗。在贵州，还有目前全国唯一的一个县级特区，六枝特区。特区是1960年代国家在边远地区设立的“政企合一”的区划建制，后来陆续撤销，只留下了六枝特区。在湖北省，则有全国唯一的一个县级林区，直属于湖北省的神农架林区。

从广义的角度来理解，县域是指县级区划单位所含括的地域空间，包括了狭义的县，还包括县级市（例如南雄市）、市辖区（例如天河区）。全国共有977个市辖区（广东65个），394个县级市（广东20个）。有些县级市是省直管，例如湖北省潜江市，直接与省里对接；更多的县级市则是由某个地级市代管，例如南雄市由韶关市代管，本质上还是属于地级市的一个部分。民政部在统计全国行政区划时，就是按照广义角度来统计县级行政区划，共有2843个（广东122个）。

除了狭义和广义的县域，我们也把一些区域视为特殊县域纳入县域研究的范畴。这些特殊县域主要包括两类，一类是不设区县的地级市，一类是特别合作区。不设区县的地级市，全国目前共有5个，分别是广东的东莞市、中山市，甘肃的嘉峪关市，海南的儋州市、三沙市。除了三沙市是完全新设立的行政建制外，其他4个市都是从原来的县级行政建制升格为地级市的。这些不设区县的地级市，本质上就是享受地级市待遇的省管县，我们可以借此研究一个有趣的问题：推行彻底的省管县体制，效果会怎么样？

特别合作区，例如深汕特别合作区，是我们关注的另外一类特殊县域，它的特殊性在于没有纳入正式的行政区划体制，大部分的行政资源配置和统计还是按照既有的行政区划来执行，只是在经济管理上享有独立的管辖权。当然，深汕特别合作区的行政管理也已经纳入深圳市统一管理，但是这个合作区本身并没有成为正式的行政区划，其下辖的几个镇在正式的行政区划上依然属于汕尾市。研究这类特殊县域的意义在于观察行政体制创新对于经济社会发展能够起到什么样的作用。

为什么要特别重视县域研究？因为县域拥有最完整的基层政权，自古以来就是中国治理体制最为重要的一环。郡县治，天下安，因为中国本质上就是由县域构成的，县域发展了，国家就发展了，县域治理好了，国家就治理好了。从这个意义上讲，理解了县域，才能理解国家，研究县域，实际上就是研究国家。

什么是中国的县域现代化？

有关现代化的研究，可谓汗牛充栋。现代化应当是我们想要的一种好的生活方式，是相对于传统而言的。现代的属性就是现代性，从传统到现代的变化过程就是现代化，从传统到现代的变化是两种范式之间的变化。

现代化在不同的时空条件下具有不同的属性。中国式现代化意味着中国人在实现现代化的道路上所采取的具有适应性的制度方案，不会完全跟别的国家一样。因此，当我们研究现代化，一定要有时空意识，要把现代化放置在特定的时空场域中进行分析，这样才能真正进入现代化的实践机制中，对现代化的性质、道路和阶段做出准确的判断。

按照郑永年老师的说法，现代化主要包括三个方面，即物的现代化、制度的现代化和人的现代化。我们认为，现代化的核心是人的现代化，具体表现在每个人身上就是对内自治和对外支持的能力。而要实现人的现代化，即实现每个人的对内自治和对外支持，至少需要具备以下两个方面的条件，一是确保人们免于匮乏的自由，二是确保人们对公共事务的参与责任。

匮乏的状态和参与无能的状态，是一种传统状态或前现代状态。免于匮乏的自由状态包括免于物质层面的匮乏，免于精神层面的匮乏，免于安全层面的匮乏（社会秩序，社会保障）。而公共参与的责任状态则包括公民参与的主动性，公民参与的组织性，公民参与的制度性（便利性、有效性）。

物的现代化是指外部客观世界的现代化。衡量物的现代化程度的关键指标是，客观世界在多大程度上促进了人的现代化。客观世界越是有助于人的现代化，则意味着物的现代化水平越高。在客观世界中，经济生活也许是最重要的组成部分。

制度是沟通人和物的关键媒介，人们改造外部世界的过程实际上就是制度化的过程。衡量制度现代化的关键指标是，制度在多大程度上能够促进人的现代化和物的现代化，制度越是有助于人和物的现代化，则意味着制度现代化水平越高。实际上，人和物的现代化主要就是通过制度现代化实现的，而制度是由人制定或实践形成的，也体现了人的现代化程度。广义而言，制度的实践就是治理过程。

当我们把现代化的空间场域落在县域层面，讨论的就是县域现代化的问题，具体来说是讨论公民在县域内免于匮乏的自由状态和公共参与的责任状态。高质量发展强调的是发展模式，更低成本、更高效益，更多地应用于经济领域。可以认为，高质量发展是现代化的一个路径或特征。

什么是中国的县域解剖学？

要准确把握县域现代化的内涵，明确县域现代化的道路，我们需要通过深度调研，像一个专业医生一样，将县域解剖开来研究。解剖一个县域，每个人的手法会有所不同，我们认为可以沿着县域的功能纹理，将一个县域切分成为四大板块，即县域经济板块、县域治理板块、县域公共服务板块和县域社会板块。

县域经济板块探讨的主要是县域的产业形态和财税结构。产业形态在很大程度上决定了县域的财税结构，进而也决定了县域的类型。从我们前期的调查研究来看，大部分的县域还是以第一产业为主，即使在县城有一些工业和商业，整体也呈现出非正规经济的就业形态。当然，这种经济形态不能简单地归结为落后，相反，它们在中国现代化转型过程中发挥着重要的作用。整体来说，县域团队在研究县域经济的时候，进一步将其切分为县域传统产业、县域战新产业和县域财税三个子板块。在《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（2020）中，战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。例如节能环保、信息、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业。战新产业之外的其他产业，则是传统产业，包括传统农业。

县域治理板块探讨的是县域范围内各主体共同参与公共事务的过程。具体来说，包括村社治理、镇街治理和县区治理三个部分，当然，这三个部分也不是截然分开的，而是交织在一起的，构成了县域治理共同体。村社治理是最基层的治理形态，具有很强的社会属性，关注的核心问题是国家如何介入基层社会以及基层社会如何形塑国家。镇街治理是县域治理体系中至关重要的中间环节，其核心要义在于将自上而下的行政任务转化成为治理行为。本质上讲，治理转化能力是衡量镇街治理能力的关键指标。与镇街治理不同的是，县区治理具有明显的行政管理色彩。作为最完整的基层政权（尤其是县、县级市），县区的治理内容更多地涉及党政之间、部门之间、层级之间的互动关系。当然，县区一级也有一部分工作涉及与社会面的接触，有的规范化程度很高，如办事窗口的工作，有的灵活性程度较高，如城管执法的工作。我们对县域治理的研究，还关注另外两个面向的问题：一是县域治理共同体的构建，如综合执法下沉到镇街；二是以县为主的国家治理体制构建，这就进入到省市乃至中央与县级治理的关系。

县域公共服务板块探讨的是县域内的社会基础设施建设，包括教育、医疗、养老、住房等。从目前的情况来看，各种社会基础设施的资源都有着向城市集聚的趋势。随着城市化的发展，人口向城市集聚是一个自然的过程，而伴随着人口城市化，社会基础设施的资源向城市集聚也是客观的需要。但是我们在研究中发现，中国的城市化不可能一蹴而就，在很长一段时间内，大量的农村人口依然需要在城乡之间反复流动。因此，在县域范围内维持较高质量的公共服务供给，非常重要。这就意味着，社会基础设施建设的资源配置应当在城乡之间、区域之间保持较好的平衡，让暂时无法或者不愿意到城市生活的家庭也可以在县域得到较好的社会保障。另外一个重要的问题是，投放到县域的社会基础设施资源，也不宜全部或绝大部分都集中到县城，就像目前很多地方所做的那样。我们认为，社会基础设施资源应当在县乡村之间进行合理的配置，特别是乡镇和人口集聚的村庄，否则会给农民家庭带来巨大的负担。

县域社会板块关注的是县域范围内的家庭、人口和社会网络等。一般来说，我们所研究的县域社会具有比较明显的边界或者缝隙，所以往往特指与城市（区）相对的普通县域。下文也会讲到，县域和城市之间是不同的，这一点在研究县域社会的时候尤其需要注意到。在县域范围内，对于乡村社会的研究是很多的，成果也相对成熟。而对县城社会的研究则相对较少，特别是在人口分别从乡村和城市两端开始流向县城的背景下，对县城家庭的组织形态、社交形态、消费形态、心理形态等尤其缺少研究。

什么是中国的县域类型学？

县域解剖学讨论的是县域研究的内容，换言之，县域解剖学提供的是一个剖析县域的基本框架。县域类型学关注的则是县域的整体形态，是对县域性质的判断。也就是说，在不同类型的县域研究经济、治理、公共服务和社会形态，结论是很不一样的。如何对县域进行分类，可以有很多标准。在这里，我们主要以经济和产业形态为基础进行分类。这是因为，经济和产业形态在很大程度上决定了县域的治理、公共服务和社会形态。我们把县域分为三类，即稳定极县域、发展极县域和创新极县域。

第一类是“稳定极县域”，本级一般公共预算收入在10亿上下，连“三保”（保工资、保运行、保民生）支出都无法完全承担，有些县甚至连“保工资”都保不了。这类县域在全国非常普遍，甚至在GDP总量全国第一的广东省也是占大多数，主要集中在粤东粤西粤北地区。“稳定极县域”距离大城市比较远，经济区位不佳，往往不具备发展二三产业的基础条件。根据我们在多地调研了解，这一类县域即使通过“卖地”或举债搞基础设施建设，把工业产业园建设起来，也很难招引到优质的产业；即使招到了一些产业，也很难招到优质的人才，甚至普通工人都不容易招到；即使能招到员工开展生产，也很难给当地政府贡献多少财税。

但需要指出的是，稳定极县域虽然在二三产业上很难做出大的贡献，但是在农业生产方面则发挥着至关重要的作用，对于国家的粮食安全来说意义重大。另外，之所以把这类县域称为稳定极，是因为它们对于整个中国的现代化转型起到“稳定器”和“蓄水池”的作用，是广大农民应对市场风险的安全阀。简单来说，当农民在短期内无法彻底实现城市化之前，这些普通县域就是他们能够返回的大后方。有了这个大后方，农民在城市化的过程中“进可攻、退可守”，而不至于在城市中流落街头。因此，我们认为，国家应当从统筹发展与安全的高度来看待稳定极县域，将其作为中国现代化转型的底层安全架构来建设，重点聚焦于农业生产、生态保护、社会治理和公共服务，而不是盲目发展工商业。

第二类是“发展极县域”，这类县域实现了从“稳定极”到“发展极”的“第一次惊险一跃”，本级一般公共预算收入可以覆盖“三保”支出并且有所结余，开始具备招商选资的能力。发展极县域主要集中在东部发达地区的核心区如珠三角、长三角地区，以及内地大城市及其周边的部分县域。可以认为，这类县域是支撑整个国家经济发展的主力军。

县域团队的调研发现，这类县域的一个共性特点是普遍具备较好的经济区位。以广东为例，发展极县域基本上都位于珠三角核心区或核心城市的周边，能够非常便利地承接经济核心区的资源辐射。从稳定极县域到发展极县域，之所以说是惊险一跃，主要是因为对于大部分不具备区位优势的县域来说，想要从稳定极跨越到发展极几乎是不可能的，在跨越的过程中很容易跌落下来。那些成为发展极的县域，当然也不仅仅是依靠区位优势，地方政府能否主动作为，抓住发展机遇，也是重要的因素。因此，就目前全国的情况来看，能够成为发展极的县域不算太多。随着国内外政治经济形势的变化，其他处于稳定极的县域能否完成惊险一跃成为发展极，还有待观察。

对于发展极县域的定位，我们认为应当持续聚焦于工商业的转型升级，特备是将“制造业当家”作为发展的根本方向；至于农业发展，特别是粮食生产任务，则应降低考核要求。有些地方干部反映，珠三角很多土地受工业化的影响，实际上已经不适合农业生产；即使强行生产，也要花很大的成本雇人来种，得不偿失。“宜工则工、宜农则农”应该作为县域分类发展的基本原则落到实地。

第三类是“创新极县域”，这类县域实现了从“发展极”到“创新极”的“第二次惊险一跃”，进入到产业链和价值链的最顶端。从发展极县域到创新极县域，之所以说也是惊险一跃，是因为产业链和价值链的头部，往往只会聚集在少数几个区域，大部分发展极县域很难得到这个机会。客观来说，即使在珠三角地区，创新极县域也很少，主要分布在广州和深圳这两个超大城市中。

创新极县域虽然数量不多，但是它们对于区域整体发展来说至关重要。因为这些龙头县域的存在，能够带动发展极县域的持续发展。在区域经济发展中，占据产业链和价值链顶端的创新极县域拥有大量极具创造性和前沿性的企业，在最重要的一些产业中形成高质量的集群，一方面能够带动周边县域的产业发展，另一方面也为发展极县域指明了产业转型升级的可能方向。我们认为，对于创新极县域而言，各级政府应当充分赋权，并且在顶层设计上为其提供更多的创新支持政策，尤其是在战略性新兴产业方面给予更大力度的支持。

我们认为，在较长的一段时间内，中国大部分县域依然会处于稳定极和发展极，前者解决稳定与安全的问题，后者解决就业与发展的问题。相对于稳定极的农业和发展极的工业，创新极往往以生产性服务业和高端的金融商贸业见长，它的核心功能不是解决稳定和就业，而是发挥引领经济、社会与治理转型升级的支点作用。

要实现上述三类县域的错位发展，一个重要的顶层设计是强化国家统筹和省级统筹的体制机制建设，特别是在县域考核指标、公共服务一体化等方面应当做出重大的变革。

一方面，对三类不同的县域应设置完全不同的考核指标，而不是一刀切的GDP主义；另一方面，应当由国家或省级层面来统筹承担县域特别是稳定极县域的公共服务成本，这在本质上就是基于县域分工而形成的发达县域与欠发达县域之间的统筹体制。只有强化国家和省级统筹，发展极县域和创新极县域才能够集中优势力量发展产业，贡献财税；而稳定极县域才能够从发展极县域和创新极县域的产业发展中得到更多的财税转移支持，留在当地的人不会因为从事第一产业而丧失发展的机会。只有这样，中国的现代化转型才能够切实统筹好发展与安全。

什么是中国的县域空间学？

如果说县域解剖学处理的是县域内部的构造问题，县域类型学处理的是县域之间的差异问题，那么县域空间学所要处理的则是县域和他者之间的关系。要处理县域和他者的关系，当然也可以有不同的是媒介，之所以从空间入手，是因为空间的分化更具有普遍意义，也更容易被理解。

县域空间学要讨论的第一组关系是县域与乡村。这对空间关系对于很多人来说是非常暧昧的。首先是容易把县域等同于乡村，认为县域无非就是个大乡村。这种理解有时候容易被接受，是因为县域的绝大部分空间确实就是由乡村构成的，乡村的属性在很大程度上确实表征着县域的属性。当然，这里面还是存在问题。从县域空间的构成来看，至少存在两个问题。第一，县城虽然在县域中的空间范畴不大，但是它在经济、治理、公共服务和社会形态上具有自己独特的属性；第二，县域不仅仅含括县乡村，具有城市属性的区、街道、社区也属于县域的空间，不能简单地把县域等同于乡村。县域与乡村之间的暧昧关系，另外一个体现是将其简化为县城和乡村的关系，一讨论县域就围绕着县城空间转，忽略了乡村实际上是构成县域空间的最重要成分。

县域空间学要讨论的第二组关系是县域与城市。这对空间关系可能比县域与乡村的关系更为复杂，或者说更难理解。常见的观点总是将县域视为与城市相对的空间，更简单地，只从字面意义来区分县域和城市：县或县级市就是县域，地级市及其组成区就是城市。实际上，对于大部分地级市来说，所谓的城市只是区县的组装，区县之间、区和区之间的缝隙明显，彼此之间并没有形成一体化的城市系统。在我们看来，所谓城市是以工商业作为主导产业、在各个行政区之间不存在明显的界限或缝隙的整体空间。例如，天河区、黄埔区、越秀区等主城区之间的空间界限非常模糊，它们共同构成了广州这个城市。所以，当我们研究天河区、黄埔区、越秀区这些县域时，要把它们置于城市的空间结构中进行讨论，而不能像研究连南县、阳山县、连山县等县域那样可以在空间上区隔开来讨论。

很自然地，县域空间学最终都要涉及区域发展不平衡与再平衡的问题。从区域空间的角度来看，发展不平衡是普遍的，更中性的说法是发展差异。我们关心的问题主要是，发展差异在什么情况下会变成影响现代化进程的障碍，即某些区域的发展明显落后于其他地区，无法确保人们免于匮乏的自由和对公共事务的参与责任，进而损害了人们对内自治和对外支持的能力。

实现现代化的目标，需要以经济发展作为基础条件，但是从区域空间的视角来看，并不需要所有区域都同质化地发展经济。从省域和全国范围来看，在适合发展经济尤其是二三产业的区域空间（发展极县域、创新极县域）大力发展经济，所得的财税转移一部分用以支持不适合发展经济的区域空间（稳定极县域）做好粮食生产、生态保护和社会治理，这是统筹型现代化（我们这个时代的现代化属性）的基本内涵。

如此，县域解剖学、县域类型学和县域空间学在县域现代化的尺度上就实现了统一。

注：文章转载于【IPP评论】

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•本期作者：林辉煌，华南理工大学公共政策研究院副院长、研究员

•本期编辑：卷心菜

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