房地产调控的城市迁移与博弈——房地产政策专题系列之一
首席房地产研究员：夏磊
首席经济学家：任泽平
联系人：陈雨田
引言
从全国调控到因城施策，政策追逐着市场，调控在城市间迁移，市场参与主体在深度博弈。四年间，调控从刺激到收紧的紧急切换，中国二十年房地产调控的缩影呈现。调控在“刺激-收紧-再刺激-再收紧”之间反复变动，刺激带来局部泡沫，过度收紧引发库存风险，政策切换加剧了市场的波动。反思调控本身，得失均为来者鉴。
摘要
调控的城市迁移：核心城市到非核心城市、发达城市群到欠发达城市群。
16年9月30日前后，16个一线城市和强二线城市集中重启限购/限贷，标志收紧周期开始。此后经历四波强调控期：
（1）第一波为16年“930”至16年12月，一线城市和强二线城市通过“限土拍”等新行政手段升级调控，为“930”限购限贷收紧再助攻；
（2）第二波为17年3月至5月，发达城市群的非核心城市收紧调控，如京津冀城市群的环京、环雄安区域；长三角城市群的嘉兴、太仓；珠三角城市群的佛山、中山等。
（3）第三波为17年9月-11月，普通二三线城市启动限售/限购，如北部湾城市群的南宁、桂林、北海等；
（4）第四波为18年3月-6月，欠发达城市群收紧调控，哈长城市群(哈尔滨、长春)和西南城市群（昆明、贵阳）等加入限购/限售。调控从一二线城市渗透至欠发达城市群和三四线城市，反应调控形势的严峻性。
调控的地理分布：京津冀、长三角、珠三角"六限"最严厉，中西部省份、三四线城市棚改最受益。
（1）需求端：“限购、限售、限贷、限价、限土拍、限商改住”六限推进，调控力度空前。其中京津冀、长三角、珠三角政策最严厉。（2）供给端：中西部省份、三四线城市是棚改主战场；租房、共有产权房等制度创新在一线城市先行试水。调控效果：一二线城市如期回冷，三四线城市受益棚改货币化安置“逆袭”。
调控的困局1：中央和地方目标冲突下政策效果面临考验。
有些地方政府支出过度依赖土地出让收入和房地产相关税费，实际上是当地房地产市场火爆的受益者，从某种程度上乐见其涨。调控权下放到地方后调控演变成“被动式调控”，地方缺乏自约束机制。同时中央和地方不同的目标削弱调控效果。例如17年3月以来50余城出台人才引进政策，显著推升落户人口，刺激购房需求，对城市交易量的推动在7%-30%左右。“抢人”削弱房地产调控效果。
调控的困局2：市场局部失灵初现。
行政手段的密集使用下，市场出现局部失灵：（1）严格的限购冰封市场，但未解决大都市圈一体化的问题。如环京区域全面限购，造成环京市场瞬间降温，而从北京疏散的人口转移到环京，却暂时没有购房资格，供需承接不上。（2）限价政策带来的“新房二手房价格倒挂、精装改毛坯交房”问题。前期部分热点城市阶段性地采取限价政策，对于快速降温有其必要性，但也带来新房二手房价格倒挂、老百姓抢购新房、高价房无法网签等问题，后期还要逐步完善。限价还造成精装房改成毛坯销售，使建筑品质出现倒退。
建议和展望：去库存任务基本完成、相关政策应退出。
因城施策下，地方在中央给定的调控方向下进行调控，因此中央定调至关重要。15年来“去库存”作为调控基调已持续近三年，中央定调从15年的全面去库存，到16年“因城施策去库存”，再到17年底“部分三四线城市和县城去库存”。但当前全国商品住宅库存已降至2012末的水平，三四五六线城市甚至也出现了大面积大幅度的上涨，各方面指标显示“去库存”任务基本完成，应宣告“去库存”相关政策基本退出。如部分城市仍处“去库存”的思路下，加剧住宅供求紧张和房价上涨的风险。
正文
1、16年“217”：刺激组合拳出尽，因城施策的起点
中国房地产市场的宏观调控始于2002年，直到2016年“217”以前中央都是调控主体，调控政策全国一盘棋。这种全国性调控忽略地区差异，调控效率极低：14年“930”以来宽松的货币大量流向热点一二线城市，引发房价非理性上涨，而最需要去库存的三四线城市难以分享货币宽松的红利。16年2月17日财政部等发文降低交易环节契税税率，是14年“930”以来的最后一项全国性刺激政策。16年“217”以后中央调控思路发生转折，开始强调“因城施策”，将调控职责下放到地方，全新的调控阶段开始。
2 、16年“217”-16年“930”：楼市冰火两重天，因城施策初试水
16年全国楼市冷热不均，一线城市和强二线城市房价暴涨、库存告急，但非核心城市库存依然严峻。以南京和西安为例，15年“330”后南京房市复苏，住宅出清周期在16年3月降至2.8个月的历史极低位置，库存告急；而同期西安住宅出清周期仍高达13.3个月，库存淤积严重。
区域分化下因城施策开始初步推行，但16年“930”以前政策密度不大，以核心城市收紧调控和非核心城市去库存为主。
热点城市收紧。3月16日苏州首推“限价”政策，要求房企预售申报价“3个月不调高、6个月不调高超6%、12个月不调高12%”，成为第一个收紧调控的热点城市。随后上海、深圳、合肥、广州、南京、北京都先后出台政策收紧调控。非热点城市/省份则在这期间继续出台去库存的地方性调控。
3、16年“930”：调控明确收紧，因城施策广泛推开
16年下半年随着经济L型企稳以及一二线城市房价暴涨，刺激房地产稳增长的阶段性任务完成，但三四线城市去库存效果区域差异较大，同时金融风险凸显。7月政治局强调“抑制资产泡沫”、10月强调“防风险”、12月中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，强调住房的居住属性，房地产调控目标从刺激转向收紧。
16年“930”宣告收紧周期正式开始。2016年9月30日前后，北京、深圳、广州、厦门、南京等16个一线城市和强二线城市先后发布调控政策，重启限购/限贷。2016“930”是政策从刺激到收紧的转折点。
4 、16 年“930”以后：调控迁移，从核心城市到非核心城市、发达城市群到欠发达城市群
2016“930”后经历了四波强调控期。调控呈现核心城市到非核心城市、发达城市群到欠发达城市群的迁移特征，调控力度空前。
（1）第一波是16年“930”至16年12月，主要特征是一线城市和强二线城市“限土拍”。期间有11城出台土拍新政，包括限保证金（10月珠海等）、限溢价率（11月厦门、合肥等）、限土地用途（11月深圳、12月天津）、摇号拿地（11月合肥）等。调控区域主要集中在长江中游城市群、长三角、珠三角的一线和强二线城市，是930限购限贷政策的补充。
（2）第二波是17年3月至5月，主要特征是限购拓围到发达城市群的非核心城市。17年3月-5月共38城出台限购或升级限购政策，主要集中在发达城市群的非核心城市，包括京津冀城市群（环京、环雄安3月起密集启动限购）、长三角城市群（句容、嘉兴、太仓）和珠三角城市群（佛山、中山）；
（3）第三波是17年9月-11月，主要特征是普通二三线城市启动限售。17年9月-11月共有14城宣布限售，其中北部湾城市群(南宁、桂林、北海)是政策活跃区；
（4）第四波是18年3月-6月，主要特征是欠发达城市群加入限购或限售。期间共10城1省出台“限购或限售”政策，主要集中在此前市场较冷淡的哈长城市群(哈尔滨、长春)和西南城市群（昆明、贵阳）等。
5、当前调控地图：京津冀、长三角、珠三角最严厉
16年“930”后，限购、限售、限贷、限价、限土拍、限商改住等行政手段在各城市铺开，同时租售并举、棚户区改造等住房供应措施也推进。具体而言：
（1）限购：京津冀、长三角、珠三角限购最严.
至2018年6月，限购城市有：一线4城、二线23城、三四线25城。其中，一线城市本市户籍家庭限购2套，单身或离异家庭限购1套；非本市户籍限购1套，且需连续缴5年个税或社保。二线城市本市户籍限购2套（南昌、成都限购1套），非本市户籍限购1套，须缴纳1-2年个税或社保。三线城市本市户籍限购2-3套，非本市户籍限购1套，多数城市需缴满1年个税或社保，部分城市需缴2年个税或社保。从城市群来看，目前京津冀、长三角、珠三角限购最严。
（2）限售：中心向外围扩散
“限售”是本轮调控中行政手段的“创新”之一。2017年3月厦门率先出台“限售”政策，明确新购房屋产权证满2年方可上市交易。此后多地效仿，限售城市从中心城市向外围城市蔓延，18年有昆明、贵阳、兰州、哈尔滨、长春等外围城市加入限售，截至2018年6月已有50余城实施限售。限售城市多数要求限售时间起算点为取得不动产权证（则期房实际限售时间须再加1-2年），少数城市要求为网签合同签订日（哈尔滨、贵阳等）。
(3) 限价+摇号：热点城市广泛推行
2016年3月苏州推出限价政策后，多个城市效仿对预售证价格进行管制，目前公开出台限价政策的城市有31个。近期出台限价政策的有：三亚18年2月要求备案价格不高于17年2月均价；东莞18年5月要求备案价格不高于前6月均价的10%；长沙18年5月出台成本法核算销售价格办法。
新建商品房限价制度在多个城市形成一二手房价格倒挂，推升了一手房需求，多个城市被迫出台“摇号”制度分配房源。目前出台摇号制度的城市有成都、杭州、南京、深圳、佛山、上海、长沙、西安等。
（4）限土拍：主要集中在一二线城市
为抑制土地市场热度和地价倒逼房价上涨的现象，热点城市陆续出台土地调控措施，从拿地规则、资金来源、保证金及付款期限、预售管理等方面进行限制，拿地门槛提高。
拿地规则层面：以南京为例，先后推出限价、摇号、限制土地用途、提高自持比例等。限价和摇号在一定程度上抑制了土地价格的非理性上涨，限制土地用途和提高自持比例则加长回款周期。
资金来源层面：上海、广州等地相继出台政策，严格约束土地出让金来源。以广州为例，“要求商品住宅用地竞买资金（含保证金）需为自有资金，不得使用银行贷款、债券融资、信托资金、资管计划配资、保险资金”。
保证金及付款期限层面：济南、福州等提高保证金比例并缩短付款期限。福州在2016年9月颁布新规，“将居住用地竞买保证金比例从20%提高至30%，并规定全额土地出让金3月内付清，30日内付50%，90日内付清”。
（5）限贷：一二线城市全面收紧
房贷收紧主要开始于一线城市。北京16年9月30日提高首套房首付比例至35%，二套房首付比例至50%（17年317起二套房（贷款已结清）提高至60%，未结清提高至80%），此后深圳、广州、厦门、杭州、南京等城市跟进。目前主要一二线城市首套房首付比例30%-35%，二套房首付比例40%-80%，利率折扣基本全部取消，首套房基准利率上浮1.1倍左右，二套房基准利率上浮1.2倍左右。
（6）限商改住。16年930后商业、办公类项目陆续受到严监管。17年3月北京住建委等发布《关于进一步加强商业、办公类项目管理的公告》，规定“商办项目不得擅自改变为居住用途，商办项目最小分割面积500平米；已销售商办项目再次上市交易时，可出售给个人，但需满足限购条件”。随后，上海、广州、深圳、南京、成都、东莞、温州、重庆等也发文限制商改住。
（7）租售并举：一线城市先行示范
“租售并举”是住房制度的核心内容之一，旨在改变重交易轻租赁的市场状态，构建商品房交易和租赁市场并列的多元住房体系。2017年7月住建部等9部门发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，提出加快推进住房租赁建设，将广州、深圳、杭州等12个城市列为首批租赁试点。此后各省、市纷纷出台政策响应。
以上海为例，2017年7月上海“十三五”计划提出未来五年供应商品住房45万套，租赁房70万套，各类保障性住房约45万套。租赁房供给占比高达44%，成为供应主流，将充分满足居住需求。7月上海首推纯租赁用地，要求所建物业严格按照“只租不售”模式管理，地块地理位置优越，成交楼面价显著低于市场价。随后上海又将静安区市北高新板块的两块商业用地调整为租赁住宅用地，拟供应近千套租赁住房。纯租赁土地供应是供地制度的创新，一方面增加了租赁房供给，另一方面各区相继成交低地价地块有利于稳定土地市场，形成示范效应。
（8）共有产权房：京沪率先破题
2017年9月14日，住房城乡建设部印发《关于支持北京、上海开展共有产权住房试点的意见》，支持北京和上海开展共有产权住房试点工作。北京9月20日公布《北京共有产权住房管理暂行办法》作为响应，明确未来五年供应25万套共有产权房的目标。目前共有产权房主要在供需紧张的一二线城市推行，未来或将进一步拓围。
（9）棚改货币化安置：中西部省份、三四线城市是主战场
16、17年是棚改货币化安置大年，17年3月两会提出“要因地制宜、多种方式提高货币化安置比例”、17年5月国务院常务会议提出“在库存量大、房源充足的县市进一步提高货币化安置比例。”具体而言，16年计划新开工600万套，实际开工606套，货币化安置比例48.5%，相比15年大幅提高18.6个百分点；2017年计划新开工600万套，实际开工609万套，货币化安置比例60%（估计）。
资金来源方面，央行2014年创设PSL并通过国开行、农发行发放棚改贷款，为棚改提供了丰富的资金来源。2017年PSL累计新增6350亿，年底余额2.69万亿，同增30.8%。2018年以来棚改货币化安置步伐继续，1-5月累积新增PSL 4371亿，同增76.9%，余额3.1万亿，同增33.1%。
棚改货币化安置直接拉升商品住房销售。根据住建部官方口径，2015年和2016年棚改去库存分别约1.5亿平和2.5亿平；按照2015年和2016年商品住宅销售面积11.2亿平和13.8亿平，两年棚改货币化安置消化商品房分别占全年销量的13.4%和18.1%。
2017年棚户区改造609万套，预计货币化安置比例60%，按照2015-2016年货币化安置套均去库存85.1平计算，可再去库存3.1亿平，占全年商品住宅销售总面积的21.4%。
分省市来看，山东、贵州、湖南、湖北是棚改大省，17年计划新开工在40万套以上，辽宁、吉林、内蒙古货币化安置比例最高，均在70%以上。总体来看，各省货币化安置比例均在50%以上。
三四线城市是棚改的主战场，棚改货币化安置架起了三四线城市去库存和基础货币投放的桥梁。17年来三四线城市销售不断提振，17年12月三四线城市销售面积占全国的比重上升至67.1%。
6、调控效果：三四线“逆袭”，市场失灵初现
（1）棚改货币化推动多年不涨的三四线“逆袭”
因城施策严调控下一二线城市如期回冷，三四线城市受益于棚改货币化安置，去库存成效显著。2018年1月一线城市70大中城市新建住宅价格指数首次出现下跌（-0.3%），二线城市涨幅也显著收窄（4.1%），三线城市领涨（6.5%）且涨幅保持韧性。一二线长期领涨三四线的格局出现反转。
（2）在行政手段的密集使用下，市场出现局部失灵现象。
严格的限购冰封市场，但未解决大都市圈一体化的问题。如环京区域全面限购，造成环京市场瞬间降温，而从北京疏散的人口转移到环京，却暂时没有购房资格，供需承接不上。
限价政策带来的“新房二手房价格倒挂、精装改毛坯交房”问题。前期部分热点城市阶段性地采取限价政策，对于快速降温有其必要性，但也带来新房二手房价格倒挂、老百姓抢购新房、高价房无法网签等问题，后期还要逐步完善。限价还造成精装房改成毛坯销售，使建筑品质出现倒退。
7、反思一：中央和地方目标冲突下政策效果面临考验
房地产市场是极具地方特色的市场，本应由地方政府守土有责，充分担负起“因城施策”的任务。但在实际中，也存在一些问题。
有些地方政府支出过度依赖土地出让收入和房地产相关税费，实际上是当地房地产市场火爆的受益者。因此调控权下放到地方后调控演变成“被动式调控”，地方政府往往在房价大幅上涨后才出手干预，缺乏自约束机制。地方政府一方面通过限购、限价、限售、限土拍控制房价，另一方面在一些政策上动手脚，对冲调控收紧的影响，例如17年3月以来各地密集出台人才引进政策，从放低落户门槛、给予补贴或购房优惠等角度吸引人才落户。目前公开披露人才引进方案的省份有海南、山东、四川、江西、吉林、云南等，披露引进方案的城市有50余个 ，其中一线4城，二线25城，三线22城。
人才引进带来户籍人口快速增加，为房地产市场带来增量需求。以17年出台人才政策的南京、武汉为例，南京2017年新增户籍人口17.9万人，而过去十年年均新增户籍人口仅5万，17年户籍人口同比增长率高达2.7%，远超常住人口增长率0.79%；武汉17年新增户籍人口19.8万人，过去十年均值仅1.5万，户籍人口同比增长率2.37%，首度超过常住人口（1.18%）。
新增户籍人口带来的增量需求不容忽视。以成都、南京、武汉、杭州四个在2017年发布人才新政的城市为例，测算新增户籍人口贡献的购房需求：假定新增户籍人口购房需求在落户0-4年内实现，每人购房面积50平方米，人才新政对城市交易量的贡献比达7%-30%。“抢人”带来的需求增量一定程度上削弱了房地产调控效果。
因城施策下中央和地方目标冲突使调控效率变低，是16年“930”以来的收紧周期耗时长、见效慢的根本原因。
8、反思二：去库存任务基本完成，相关政策应退出
因城施策下，地方在中央给定的调控基调下进行调控，因此中央定调至关重要。15年来“去库存”作为调控基调已持续近三年。分为三个阶段:（1）第一阶段是全面去库存。14年12月全国发展与改革工作会议提出“有序化解商品房库存”,15年11月总书记提出“要化解房地产库存，促进房地产业持续发展”。全国去库存是14-15年调控的主要任务;（2）第二阶段是因城施策去库存。随着热点城市16年起复苏，全面去库存转向因城施策去库存。16年3月两会政府工作报告、16年12月中央经济工作会议均坚持这一定调，提出“要重点解决三四线城市房地产库存过多的问题”；（3）第三阶段是欠发达区域去库存，17年以来三四线城市快速复苏，去库存成效显著，但欠发达区域库存仍然较高。17年12月住房城乡建设会议提出“部分三四线城市和县城要继续做好去库存工作”，仍维持房地产“去库存”的论调。
18年以来，房地产市场热度不减，库存持续下降。18年4月商品住宅库存2.85亿平，同降24.5%，已降至2012末的水平。同时非一线城市房价涨幅坚挺，18年4月二三线城市房价同比涨幅4%和6.5%，四五线城市房价也明显上涨，各方面指标显示“去库存”任务基本完成，但很多低线城市政策仍在“去库存”的调控基调下。应宣告“去库存”相关政策基本退出。如仍处于“去库存”的思路下，加剧部分城市住宅供求紧张和房价上涨的风险。
>>请问读者朋友：对于房地产调控，你是怎么想的？