学术 | 宋烁：构建以授权运营为主渠道的公共数据开放利用机制
作者：宋烁
北京科技大学文法学院
北京 100083
目次
一、公共数据开放制度面临的实践困境
二、公共数据授权运营的提出及其基本特征三、公共数据授权运营与公共数据开放的关系澄清
四、公共数据授权运营与完全开放、有条件开放在制度定位上的区分协调
五、结论
摘要：公共数据开放制度在实践中遭遇困境，面临开放数据可用性低、开放利用效果不佳、开放政策不可持续、数据安全风险高等问题。为解决公共数据开放利用困难，公共数据授权运营作为公共数据开发利用的新机制被提出，但亟需厘清其与公共数据开放的关系。公共数据授权运营与公共数据完全开放不矛盾，与公共数据有条件开放不重合，三者共同属于公共数据开放利用的主要机制。授权运营应被定位为公共数据开发利用的主渠道，由被授权运营主体供给数据产品和服务以满足市场主体的多元化需求；完全开放定位为基础保障机制，由政府直接向社会提供原始数据以满足公众普遍性利用需求；有条件开放作为特殊场景数据利用的实现机制，可满足数据需求侧和供给侧的特殊开发利用需要。授权运营、完全开放、有条件开放在公共数据开放利用制度中各司其职、协调配合，最大程度实现公共数据开放赋能实体经济、提升治理效能的制度目标。
关键词：公共数据开放；授权运营；数据要素；数字经济；数字政府
推进数据要素市场化是发展数字经济和建设数字政府共同提出的基本任务。为促进公共数据开发利用，国家自2015年起部署推行公共数据开放制度。我国公共数据开放制度在各地方不断探索推进，但目前面临数据开放利用不充分、不平衡、不协同和不可持续等问题。为破解公共数据开放利用困境，2021年十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）提出，要“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。公共数据授权运营是公共数据开发利用的新机制，是赋能实体经济、提高治理能力的新举措。目前，北京、上海、浙江、广东、四川等地已经展开公共数据授权运营的地方立法与实践。然而，部分地方立法理论认为，公共数据授权运营与公共数据开放制度目标一致，与公共数据开放中有条件开放方式功能重合，与完全开放方式存在冲突。在这一背景下应如何认识公共数据授权运营与公共数据开放制度的关系？如何区分授权运营和有条件开放两种机制，如何协调授权运营和完全开放的制度功能？上述问题成为国家推进公共数据开发利用、不断提升数据治理能力背景下理论和实践中亟待解决的关键问题。本文拟对此加以论述。
一、公共数据开放制度面临的实践困境
目前，大多数国家和地区政府制定了公共数据开放政策，开展了公共数据开放实践。但近年来全球公共数据开放推进力度明显减缓，持续性不足，主要表现在以下四个方面：
（一）开放的数据可用性较低，大多未达到开放数据标准
数据具备可用性是数据开发利用的前提条件。各国政府和国际组织在推行公共数据开放时，均首先提出一系列开放数据标准，以确保公共数据的可用性，为后续数据开发利用奠定基础。例如，30个开放政府的倡导国家在2007年首次提出公共数据开放倡议时，就提出开放数据应当具备“完整性、原始性、及时性、可获得、机器可读、非歧视、非财产性、免于许可”等八项标准。这一开放数据标准后来被不断丰富、完善，以更大程度满足公共数据的可用要求。尽管各国政府都承诺以开放标准开放公共数据，但数据的可用性普遍未达到上述基本要求。据2015年全球开放数据指数显示，大多数政府的数据开放进展缓慢，没有以可访问格式、可供社会不受限制利用的方式提供关键数据集。开放知识国际首席执行官表示，虽然各国政府对开放数据充满热情，但这种热情并不足以转化为有意义的行动，关键数据仍然未达到所需的标准。2017年开放数据晴雨表反映出同样的问题，在其评估的115个国家15个行业的1725个数据集中，只有7％达到了完全开放的要求，只有50％的数据集是机器可读的，25％的数据集使用了开放许可，大多数国家的公共数据开放未达到《开放数据宪章》提出的六大原则的基本要求，真正具有开放性的数据集总量仍处于停止增长状态。从我国地方政府公共数据开放实践来看，数据集也存在可用性不高的问题。中国开放数据指数2020年下半年的评估报告表明，约半数地方数据开放平台的数据集存在高缺失、碎片化、低容量、不更新、未使用开放许可、不可机读等问题。可见，开放数据可用性低是目前国内外公共数据开放的普遍现状，也是影响数据开发利用效果的直接原因。
（二）社会主体缺乏数字技能，开放数据利用成效不佳
公共数据符合开放数据标准是促进数据有效流通利用的前提和基础，而发挥公共数据开放制度功能的关键在于对开放数据的有效利用与价值挖掘。如果各国只关注数据供给侧，而未能真正促成社会对开放数据的有效利用，那么数据开放政策的价值将被稀释，这种担忧已经成为现实。目前，基于开放数据利用释放的经济社会价值并不显著。开放数据晴雨表对30个开放数据领导国家的评估结果显示，在开放数据实施和影响方面，各国从承诺到取得进展还有很长的路要走。几乎没有历史证据表明开放政府数据举措会带来真正的益处。特别是自2020年新冠肺炎疫情暴发以来，公共数据开放侧重发布新冠肺炎疫情相关的数据信息，注重满足社会对疫情相关信息的需求，冲淡了创新服务于个人需求的目标，这偏离了数据开放基于用户驱动产生服务的预期。
开放数据成效不佳与社会主体普遍缺乏数据利用能力相关。开放数据的价值挖掘有赖于社会广泛参与。虽然社会主体具有强烈的数据利用需求，但大多数主体并不掌握数字技能，没有能力对数据加以开发利用，这是导致公共数据价值释放效果不佳的重要原因。“据欧盟数据战略规划显示，欧盟现有掌握基本数字技能的人口比例为57％。相比之下，中国现在具有基本数字技能的人口比例远远落后于欧盟。”目前，各国政府推行公共数据开放主要采用完全开放的方式，由政府通过统一的数据开放平台，免费向社会公众无差别地提供公共数据。在完全开放公共数据的基础上，提升公共数据的开发利用成效，有赖于社会主体较高的数字技能。这就要求政府面向社会组织技能培训、提供分析工具、采取相应激励措施等。然而，培养社会公众的数字技能是一个长期工程，需要政府投入巨额成本，而公共数据开放的成本与效益严重不匹配也导致公共数据开放的持续推进受到阻碍。
（三）数据开放政策受政府注意力影响，相关政策难以持续推进
公共数据开放行动在各国一般通过制定国家数据战略、开放数据行动计划等一系列政策推行。但仅有少数国家将开放数据的政策要求转化为法律规定，如美国2018年底通过《开放政府数据法案》将奥巴马政府有关数据开放的一系列政策转化为国家立法。公共数据开放对国家政策支持具有极强依赖性。公共数据开放的价值挖掘不会一蹴而就，需要一个长期过程来实现，这意味着公共数据开放制度功能的发挥，有赖于政府给予足够的、持续的政策支持，建立起有利于数据流通与利用的治理环境。然而，从域外实践来看，强烈的政治意愿并未转化为切实的数据开放行动。例如，大多数国家均承诺开放数据，但所开放的数据大多不具有可用性。多数国家公共数据开放政策未能转化为法律，公共数据开放的相应责任难以落实，这是数据开放政策遵从性弱的重要原因。据经合组织调查，只有加拿大、意大利、挪威等8个国家将实施开放数据要求纳入公共部门组织绩效考核指标，而使用关键绩效指标有助于加快开放数据从承诺转变为现实的进程。公共数据开放对政策支持的高度依赖也导致其可持续性面临严峻挑战。因为政治惰性、不断变化的制度治理安排，或相互竞争的政策优先事项，均是影响开放数据倡议持续实施的相关因素。各国开放数据实践表明，当国家政策给予开放数据大力支持时，这些国家的得分和排名便迅速大幅提升。一旦政治风向发生转变，缺乏进一步的政策支持，公共数据开放步伐就会马上减缓，甚至停滞。可见，政府政策重心的变化会极大地影响公共数据开放发展的持续性。
（四）数据开放存在较大安全风险，安全顾虑掣肘数据开放进程
数据开放的推进始终伴随着数据安全保护的压力。促进公共数据的开放利用可以创造经济社会价值，但也给国家安全、商业利益、个人隐私带来了风险隐患。2017年11月，美国一款健身软件发布了其全球用户GPS定位的热力地图。热力地图发布的轨迹经分析后暴露了驻阿富汗和叙利亚美军基地和作战地带的准确坐标。该公司在发布用户定位数据时并未预见到其行为会泄露美军军事基地。可见，开放后的数据会被如何利用，将产生何种风险都难以预测和估量。此外，大规模的个人信息泄漏事件也愈发引人关注。2005年，美国一家癌症诊断检测机构由于员工违规在公司电脑安装文件共享软件，并将一个包含9300名患者医疗保健信息的文件上传至共享软件，致使上百万用户可以查看并下载这些患者的个人信息。个人信息泄露不仅会侵犯个人隐私，还可能导致因身份盗用等造成的次生损害。即便排除个人信息直接泄露的情形，只要开放数据集的数量和种类达到一定规模，数据分析技术就具备了联系不同数据并从中推断出数据与人之间的关联，进而识别个体的能力。在数据安全、个人信息保护等领域制定相关法律规范，并不意味着能够有效解决数据安全问题，数据安全因素仍然是阻碍政府推进公共数据开放制度的主要因素。目前，很少有国家去评估公共部门是否只发布不损害隐私、安全、保密、知识产权的公共数据。对数据保护的严格标准可能会阻碍开放数据的发展进程。
综上，公共数据开放制度的发展目前面临开放数据可用性低、开放利用效果不佳、开放政策不可持续、数据安全风险高等问题，严重阻碍其推进进程。为此，各国均在积极寻求破解之道。有研究提出，增强公共数据开放效果需要更加健全的治理框架、有能力的公务员、高水平的政策保障，以及认识到数据生态系统在从数据中提取价值方面的关键作用。也有研究表明，成功的公共数据开放计划不仅需要公开原始数据，而且需要将公共数据转化为具有经济社会价值的平台和产品的中介机构。公共数据授权运营就是我国提出的引入中介机构提升公共数据开发利用效能的全新机制。
二、公共数据授权运营的提出及其基本特征
为深化对公共数据的挖掘利用，政府数据授权运营作为公共数据开发利用的新机制被“十四五”规划正式提出。随后，国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）印发的《“十四五”推进国家政务信息化规划》和国务院发布的《“十四五”数字经济发展规划》均提出开展政务数据授权运营试点，鼓励社会对公共数据进行增值开发利用。由此，国家顶层设计将公共数据授权运营作为公共数据开发利用的一项创新机制提出。在国家层面政策部署推动下，北京、广东、成都、重庆、浙江、江苏、海南等省（市）纷纷开展公共数据授权运营实践探索，形成了多元发展的公共数据授权运营格局。
虽然国家顶层设计已经将公共数据授权运营作为公共数据开发利用的一项创新机制提出，但尚未就其具体实施机制作出安排。国家发改委规划司认为：政府数据授权运营是指“试点授权特定的市场主体，在保障国家秘密、国家安全、社会公共利益、商业秘密、个人隐私和数据安全的前提下，开发利用政府部门掌握的与民生紧密相关、社会需求迫切、商业增值潜力显著的数据”。这一定义阐明了创设公共数据授权运营机制的目标是在保障安全的前提下向特定主体开放数据，促进公共数据的价值释放；但这一界定过于抽象，未完全反映出公共数据授权运营的核心特征，容易造成公共数据授权运营与公共数据有条件开放在制度定位上的交叉混同，因为公共数据有条件开放同样适用于基于安全考虑仅向符合条件的特定主体开放利用的情形。《上海市数据条例》和《浙江省公共数据条例》进一步指明公共数据授权运营的主要特征是：被授权运营主体依托公共数据平台实施数据开发利用并提供数据产品和服务的公共数据开发利用机制。理解公共数据授权运营机制应把握以下几个方面：
第一，从制度目的上看，公共数据授权运营是为在保障数据安全基础上充分开发利用公共数据而创设的机制，旨在通过释放公共数据价值实现赋能实体经济、提升治理效能的制度目标。公共数据授权运营与公共数据开放的制度目标一致，但公共数据授权运营能够更好地兼顾数据的安全可控和开发利用。由于公共数据开放是由政府直接向社会提供原始数据，数据为谁所用、如何使用、有何效果均不可控，面临较大的不确定性和安全风险。因此，各国政府在开放数据时均持审慎态度，导致开放的公共数据总量偏低，尤其是高价值数据难以开放，致使公共数据价值无法充分释放。而授权运营就是为了解决数据开放安全顾虑而提出的新路径，能够在更加有效确保数据安全可控基础上对公共数据进行开发利用。从本质上讲，公共数据授权运营和公共数据开放都属于公共服务供给机制，创设授权运营就是在既有的政府直接供给的基础上引入第三方机制，提升公共数据资源配置的有效性。从试点情况来看，政府将不宜直接开放的公共数据授权给安全可信的第三方主体运营，经第三方开发利用所产出的数据产品能够满足市场主体的需求。例如，被授权运营的北京金控集团利用工商、税务、社保等金融公共数据，开发出“信易贷”“信用医疗”等数据产品，有效解决了企业贷款难、市民就医难问题。
第二，从主体上看，公共数据授权运营引入符合特定条件的被授权运营主体实施数据开发利用活动。相较于公共数据开放由政府直接向社会主体提供原始数据，公共数据授权运营在公共数据开放主体和使用数据的社会主体之间引入了被授权运营者，形成授权运营主体、被授权运营主体、数据产品和服务使用主体的三方构造。从公共数据授权运营的制度功能出发，被授权运营主体应具备较强的数据安全保障能力和数据开发利用能力。对被授权运营主体的资格要求在地方立法中已有所体现。例如，《上海市数据条例》规定被授权运营主体应当依法履行数据安全保护义务，并要求市政府办公厅应当会同市网信等相关部门和数据专家委员会，对被授权运营主体规划的应用场景进行合规性和安全风险等评估；《浙江省公共数据条例》明确将符合安全条件作为授权运营的资格条件，并要求省公共数据主管部门细化落实授权运营单位的安全条件。同时，较之公共数据开放的对象可以是自然人，被授权运营主体只能是法人或者其他组织。《上海市数据条例》《浙江省公共数据条例》等地方立法明确将被授权运营主体限定为法人或非法人组织，排除了自然人，并对被授权运营主体的数据开发利用能力提出了更高要求。
第三，从权利义务上看，授权运营要求被授权运营主体产出数据产品和服务满足市场主体的多元需求，被授权运营者对数据产品和服务享有收益权。在公共数据授权运营中，作为公共数据资源管理者的政府将公共数据加工使用权以特许经营方式授予被授权运营主体，由被授权运营主体对公共数据进行开发利用，形成数据产品和服务后供给市场，以满足市场主体的专业化、个性化的数据需求。由于被授权运营者在数据开发利用过程中在保障数据安全、数据开发利用等方面有成本投入，并且所形成的数据产品和服务在一定程度上受市场供需机制调整，因此享有对数据产品和服务收取一定报酬的权利。但是，基于公共数据授权运营的公共服务属性，被授权运营者收益的标准应当受到政府严格监管，否则数据产品和服务的高昂价格将转嫁市场主体，会降低市场主体购买数据产品和服务的积极性，进而违背了公共数据开放利用提供公共服务、赋能市场主体的制度初衷。政府对被授权运营者收益的监管，主要通过数据产品定价和政府监督等环节来实现。因此，产出数据产品和获取一定收益是公共数据被授权运营主体最主要的权利义务。
第四，从数据范围上看，授权运营指向出于安全考虑不适宜向社会直接提供，具有较高经济社会价值的公共数据。公共数据开放制度在确定优先开放的数据范围时主要依据高价值标准，公共数据是否具有经济社会方面的高价值可从两方面衡量：一是是否符合政府开放数据的特定目的，二是是否满足社会公众的迫切需求。公共数据授权运营的制度目标与公共数据开放一致，在数据范围适用上同样遵循高价值标准，但不同的是，授权运营主要开发利用具有数据安全风险的公共数据，因此在数据范围上排除了可直接向社会提供的高价值数据。目前地方对授权运营数据范围的实践探索充分体现出高价值标准的考量。一方面，为实现授权运营的特定目标，政府设置若干特定数据领域应用场景。例如，北京市大数据推进工作小组办公室于2020年出台《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》，确立了金融公共数据专区运营的基本机制，推出了全国首个公共数据专区授权运营模式。根据该意见，北京市经济和信息化局授权北京金控集团在金融领域建设数据专区，并承接公共数据托管和创新应用任务。《北京市数字经济促进条例（草案）》明确，除金融外，还将设立医疗、交通、地理空间等领域的公共数据专区推动公共数据开放和社会化应用。2022年8月30日通过的《深圳经济特区数字经济产业促进条例》也确立了卫生健康、社会保障、交通、科技、通信、企业投融资、普惠金融等领域推进公共数据和社会数据融合应用。另一方面，为满足社会迫切需求，政府可建立公共数据需求管理机制。例如，成都市的政府数据授权运营以需求驱动方式推进，建立起与企业的常态化数据需求对接机制，收集企业的政府数据需求，切实解决企业困难。
三、公共数据授权运营与公共数据开放的关系澄清
（一）公共数据授权运营属于公共数据开放制度中的开发利用机制
从国家对公共数据授权运营的制度定位上看，“十四五”规划在“加强公共数据开放共享”一节提出“开展政府数据授权运营试点”，将其归入数据开放共享体系。此后，在《“十四五”推进国家政务信息化规划》和《要素市场化配置综合改革试点总体方案》中，政府数据授权运营也均被列为完善数据开放共享机制的新举措。可见，国家对公共数据授权运营的定位十分明确，将其作为公共数据开发利用的新机制，属于公共数据开放制度范畴。国家对公共数据授权运营的这一定位也符合公共数据开放的制度构造。公共数据开放制度不是一个孤立的数据开放机制，而是由一系列制度组成的。以向社会开放公共数据环节为中点，向前可延伸到公共数据归集、储存、整合、共享，向后可涵盖公共数据开发利用、安全管理等制度。其中，开放后的数据利用机制是公共数据开放制度的核心，公共数据开放的核心目标是通过数据开放促进数据开发利用，释放公共数据蕴藏的经济社会价值。因此，公共数据授权运营属于公共数据开发利用环节的制度设计，而非与公共数据开放并行的独立制度。然而，一些地方立法将公共数据授权运营作为独立于公共数据开放的制度进行安排，这一认识存在一定偏差。例如，2019年制定的《上海市公共数据开放暂行办法》将公共数据开放狭义理解为“面向社会提供具备原始性、可机器读取、可供社会化再利用的数据集的公共服务”行为，未能涵盖后端的数据开发利用环节；《上海市数据条例》在制度架构上分设两节单独规定“公共数据共享和开放”和“公共数据授权运营”，并且《上海市公共数据开放实施细则（征求意见稿）》未涉及公共数据授权运营内容，这一做法将授权运营与数据开放作为并行制度安排，与“十四五”规划等国家对公共数据授权运营的制度定位并不相符，也不符合公共数据开放的制度构造。公共数据授权运营属于公共数据开放制度，与公共数据完全开放、公共数据有条件开放并列，共同构成公共数据开放利用的主要机制。在授权运营机制被提出之前，完全开放和有条件开放是公共数据开放利用的两大主要机制，政府通过向社会主体直接提供原始数据的方式，促进公众对公共数据的开发利用。公共数据经开发利用能够发挥助力市场主体决策、赋能实体经济等重要作用，但大多数高价值公共数据直接向社会开放存在较大数据安全隐患，且大多数市场主体不具备开发利用原始数据的能力，致使直接提供原始数据的数据开放利用方式收效甚微。在这一背景下，政府引入公共数据授权运营机制，授权符合条件的特定企业对高价值原始公共数据进行分析利用，将数据加工为能够直接为市场主体所用的数据产品和服务，解决了市场主体利用数据的安全障碍和技术难题。因此，在完全开放和有条件开放机制中，政府直接向社会主体提供原始公共数据；在授权运营中，政府将原始数据授权给被授权运营主体分析加工为数据产品和服务后提供给社会主体。三者都承担着向社会供给公共数据要素的职能，共同发挥着促进公共数据流通使用、赋能实体经济等作用。在地方层面，北京市较早探索并形成了典型的公共数据授权运营模式，并且将公共数据授权运营作为与完全开放、有条件开放并列的制度推行。在2022年全球数字经济大会数据要素峰会上，北京市大数据中心副主任介绍，北京市将公共数据分为四级，采取无条件开放、有条件开放、数据专区开放三种形式开放数据，并引导产业联盟自主开放数据，形成多层次数据开放体系。（二）公共数据授权运营与公共数据完全开放不对立
公共数据授权运营通过引入第三方主体，形成了对特定领域公共数据分析利用的市场化营利机制，与公共数据完全开放的直接免费提供原始数据方式形成对比，由此引发了公共数据授权运营会侵蚀公共数据完全开放空间的普遍担忧。例如，有学者认为，“在我国政府数据开放大多是免费的情况下，政府数据授权运营因有所收益，必然会对政府数据开放带来削弱性影响”。还有代表性观点认为，“公共数据授权运营的本质就是将公共数据作为国有资产，以营利为目的进行市场化增值。成都市正是基于此种认识开展政府数据授权运营探索，将政府数据市场化运营权集中授予本地国资企业进行运营，由国资企业通过市场化服务方式满足经济社会发展对政府数据的需要，产生的经济收益以国有资产运营收入的方式归入地方财政，实现政府数据资产的保值增值。”基于此种认识，“公共数据授权运营被视为对公共数据的增值性‘特殊利用’，而公共数据完全开放则属于公共数据的公益性‘平等利用’。授权运营作为公共数据的增值性利用方式势必会在利益驱动下对公共数据开放带来一定冲击。”这种观点对公共数据授权运营的认识出现了偏差，未能准确把握公共数据授权运营的制度初衷，公共数据授权运营与公共数据开放并非对立关系。国家提出建立公共数据授权运营机制并不为政府营利，而是在公共数据完全开放实践效果不佳的背景下，为促进公共数据的价值释放而提出的新路径，根本目的在于发挥公共数据赋能实体经济、提升治理效能的作用。公共数据授权运营本质上是以公私合作的方式向社会提供公共服务，并非要对公共数据资源主张产权进而营利。授权运营的优势就在于其并不以公共数据资产化确权为前提。“公共数据授权运营不是对数据所有权的处分，而是国家机关对公共数据的数据权益进行的适格处理。”政府作为公共数据资源的管理者，对公共数据资源享有事实上的持有权，可以作为授权主体将公共数据的加工使用权授予运营者，由其对公共数据资源进行开发利用形成数据产品和服务供给市场，被授权运营者经由此经营行为而对数据产品和服务享有收益权。由此，授权运营无需对公共数据资源进行产权确权，就能实现公共数据的流通使用，实现赋能实体经济等目标。公共数据授权运营重点解决的是对数据产品和服务的确权问题。目前，上海、广东等地方立法中已经明确规定市场主体对其依法处理数据形成的数据产品和服务享有财产权益。广东省还提出了公共数据资产凭证方案，通过对公共数据产品进行登记并制发证书的方式实现对数据产品财产性权益的确认。可见，公共数据授权运营的制度初衷并不是对公共数据资源主张所有权进行市场化营利，政府公共数据授权运营的真正的目的在于促进公共数据流通使用，服务于社会主体的生产生活。在授权运营中，营利的不是政府，而是被授权运营者。与完全开放中直接供给数据资源不同，公共数据授权运营引入了被授权运营者作为中间主体，增加了基于市场主体需求对公共数据进行加工、分析、利用从而形成数据产品和服务的中间环节。被授权运营者作为政府授权分析数据和研发数据产品的专门机构，在公共数据开发利用过程中对技术、人力、管理等方面具有较大的成本投入，不可能无偿将数据产品和服务提供给市场主体，获取报酬具有正当性。同时，为了激励被授权运营者创造更有价值的数据产品和服务，其获取的报酬除涵盖投入的研发和管理成本之外，还可以额外获取一定的利润，或者由政府对其给予一定补贴。由此，被授权运营者既可能从用户方获益，也可能从政府方获益。当被授权运营者从用户方获益时，数据产品和服务的价格会受到政府监管，以防背离制度目标。被授权运营者从政府方获益，性质则属于政府付费采购数据产品和服务提供给社会公众。对政府而言，无论是直接开放原始数据，还是授权第三方主体运营公共数据，政府提供公共服务的本质没有改变，均不以营利为目的。因此，在是否以营利为目的上，公共数据授权运营和公共数据完全开放并不矛盾。另外，公共数据开放和公共数据授权运营均可能涉及有偿提供情形，但此种情形下的收费并非营利性质，而是对政府提供公共数据资源的成本补偿。事实上，公共数据开放也存在有偿提供数据的情形，即有条件开放机制允许政府向市场主体有偿提供公共数据。因为有条件开放公共数据可能为政府增加较重的成本，由开发利用数据的市场主体承担部分成本具有合理性。实际上，政府不计成本地免费开放数据，会造成数据成本无从补足、缺乏数据供给动力、负责数据开放的主体怠于履行职责等问题，导致公共数据开放制度难以顺利推进。近年来，有偿提供开放数据不仅在英国、德国等取得良好效果，也得到了我国立法的认可。国务院办公厅2018年颁布的《科学数据管理办法》确立了区分使用目的的有偿提供标准，即因经营性活动需要使用科学数据的，有偿提供；因非经营性活动需要使用科学数据的，原则上无偿提供，但确需收费的依据合理的收费标准收费。可见，公共数据开放允许有偿提供，但其目的并不在于以此营利，而在于弥补为特定主体提供相关数据的投入成本。公共数据授权运营也可能涉及向被授权运营者收费的问题，它与公共数据开放中收费提供的性质一样，都是为了补足政府因此额外支出的成本费用。授权运营的数据存在安全风险高、数据价值大等特点，增加了政府在公共数据归集、管理、维护等方面的成本投入，因而向被授权运营主体收费具有合理性。（三）公共数据授权运营与公共数据有条件开放不重合
目前，各地方就公共数据授权运营展开的实践探索存在与公共数据有条件开放混淆的现象。一些地方已在立法中尝试确立公共数据授权运营的基本规则，但对公共数据授权运营制度定位不甚清晰，尤其是对其与公共数据开放之关系缺乏统筹考虑。例如，《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》规定：“鼓励公共机构按照‘数据可用不可见’‘数据可算不可识’等不同类型的交互方式经安全技术手段处理加密后，向授权的服务商提供使用有条件开放的公共数据资源，进行市场化开发应用。”这一规定将有条件开放类公共数据授权服务商运营，混合了公共数据有条件开放和授权运营两种不同的公共数据开放利用方式。再如，《浙江省公共数据条例》第五章“公共数据开放与利用”规定了公共数据授权运营机制的基本内容，对授权运营单位应当具备安全条件以及通过签订协议方式约束运营单位行为等方面的制度设计，与公共数据有条件开放的要求基本相同。此外，《北京市数字经济促进条例（征求意见稿）》第19条列举了授权运营公共数据专区、建设公共数据开放创新基地等多种推动公共数据资源创新应用举措，被视为北京市开展公共数据授权运营的主要方式。然而，通过建设数据基地面向符合条件的单位和个人提供可信环境和特定数据供其进行数据融合创新应用，是公共数据有条件开放的典型做法，并不属于公共数据授权运营的范畴。公共数据授权运营之所以会与公共数据有条件开放混淆，原因在于二者的制度功能定位有一定交叉重合。二者均是在保障数据安全前提下产生的旨在最大限度促进公共数据开发利用的制度设计。为在处理好安全问题的基础上促进数据流通使用，公共数据开放制度开辟了有条件开放的特殊途径，通过对使用对象、数据范围、利用方式等作出特定限制来实现对公共数据的安全开发利用，地方立法对有条件开放制度进行了初步构建，包括有条件开放类公共数据的分类标准、获取资格条件、依申请获取程序、数据利用协议、数据安全监管职责等，基本内容均围绕安全与利用两条主线展开。新提出的公共数据授权运营也是一种公共数据开发利用机制，在功能定位方面，其在保障数据安全基础上充分发挥数据赋能实体经济、提升治理效能作用，与公共数据有条件开放目标一致。同时，地方对公共数据授权运营的被授权运营资格条件、运营数据范围、授权运营协议、数据安全义务等也作出了类似有条件开放的制度安排。正是因为公共数据授权运营与有条件开放具有相同的功能定位、相似的制度设计，二者交织出现在地方公共数据开放制度当中，并常常被混淆对待。然而，公共数据授权运营与有条件开放存在本质区别。在公共数据授权运营中，最终向社会提供的是经被授权运营者开发利用形成的数据产品和服务，而公共数据有条件开放则直接向社会提供未经开发利用的原始数据。二者的根本区别在于授权运营在公共数据供给上引入了市场机制，由专业的第三方主体负责研发数据产品和服务投入市场流通，满足市场主体专业化、多元化数据需求。该行为在一定程度上受市场机制调整。被授权运营主体因其投入了数据开发利用成本，从而获得数据产品和服务的收益权。但被授权运营主体的收益权受到严格限制，不得背离公共数据授权运营提供公共服务、赋能市场主体的制度初衷。而有条件开放仅涉及两方主体，不存在承担公共数据开发利用职能的第三方主体，也不存在公共数据产品进入市场流通的中间环节。有条件开放直接向使用者提供有条件开放类原始数据，对数据使用者是否利用数据形成数据产品和服务一般不做要求，而是强调数据使用者负有向数据开放主体反馈数据利用情况的义务。有条件开放允许政府向数据使用者收取一定费用。例如，英国的开放政府许可框架即包括收费许可；我国地方公共数据开放平台对有条件开放类也保留了收费权利。但此种收费并非基于公共数据市场交易行为，而是由数据使用者承担的政府处理公共数据成本的补偿费用。在数据范围上，授权运营和有条件开放也有所差别。有条件开放的数据范围更大，一般不对开放数据的具体领域作出特定限制，对被列入有条件开放类别的各行业、各领域公共数据资源，符合法定条件的主体均可以申请获取。而受市场机制调整的公共数据授权运营在确定数据范围时更加具体明确，一般优先选择特定领域的高价值数据，遵循以社会需求为导向，以应用场景为牵引的基本思路，高效推动公共数据的价值释放。四、公共数据授权运营与完全开放、有条件开放在制度定位上的区分协调
在公共数据开放制度中，授权运营、完全开放、有条件开放三种机制均能够实现促进公共数据开发利用的功能，但授权运营与完全开放、有条件开放在具体制度设计上呈现出一定的竞争性，如果不对三者的制度定位加以区分，就会导致实践中出现交叉混同甚至制度冲突。因此，对三种机制进行准确定位、明确区分，促成公共数据开放利用整体效用的最大化，推动公共数据开发利用机制的协调发展是一项紧迫的任务。
（一）公共数据授权运营应成为公共数据开放利用机制的主渠道
从公共数据开放实践来看，直接提供原始数据的开放利用成效不显著，无法实现赋能实体经济、提升治理效能的公共数据开放制度目标，难以继续作为公共数据开发利用的主要渠道。开放原始数据呈现出“高成本低回报”的现状是持续推进公共数据开放受阻的重要原因。向社会持续提供符合开放标准要求的高价值原始数据，需要政府在数据收集与发布、基础设施建设、数据运营维护等方面持续投入成本。有研究显示，每个开放数据计划仅启动成本就需要2万欧元到10万欧元不等，不包含后续的持续性投入。这让许多对开放数据感兴趣的组织望而却步。然而，高昂的成本投入并未在公共数据利用成效上得到相应回报。目前，基于开放数据开发利用释放的经济社会价值并不显著，实际上也尚未找到科学的方法监测、评估公共数据开放的实际效益。很少有项目得到适当的评估，大多数讨论都依赖于轶事而非实证研究。一些国家大力推动原始公共数据向社会开放却收效甚微，从而出现了将公共数据开放重点由外部转向内部的趋势，即逐渐减少向社会开放原始公共数据，将工作重点转向提高公职人员的数字技能和评估开放数据效果。可见，以开放原始数据为主的公共数据开放利用路径成本与收益严重不匹配，导致公共数据开放难以为继。公共数据开放政策的推动力度并非开放利用成效的决定性因素，开放利用效果不佳与政府对开放数据的安全顾虑和社会主体对原始数据的利用能力关系更为密切。首先，近年来国内外频发的数据安全事件证明，对数据的不当分析、利用可能对国家安全、公共安全造成危害。越是有较高价值的公共数据，越具有较高的安全风险。政府出于开放数据安全风险和承担相应责任的考虑，在公共数据开放实践中往往趋于保守，因而极少开放具有高价值的公共数据。其次，对于大多数不具备数据分析加工能力的市场主体而言，提供原始数据无法满足其利用数据赋能生产经营、满足生活需要的现实需求。最后引入具有专业技能的第三方主体对原始公共数据进行开发利用进而产出具有经济社会价值的数据产品提供给社会主体直接应用，能够显著提升公共数据开发利用成效，有效破解目前公共数据开放利用的“最后一公里”难题。第一，公共数据授权运营在安全可控方面具有显著优势，较之直接开放原始数据方式更能促进公共数据的合理开发利用。安全风险是政府向社会主体直接提供原始数据的主要顾虑，是掣肘公共数据开放利用的关键因素。很多高价值公共数据政府出于安全风险考虑不向社会直接开放，严重阻碍了公共数据的价值释放。而公共数据授权运营具有完全开放、有条件开放方式无法比拟的安全优势，可对不宜直接开放的高价值原始数据进行授权利用，在保障安全的基础上充分实现公共数据开发利用的制度目标，具体表现在以下方面：一是被授权运营主体的可控性更强。具备较强的数据安全保障能力是被授权运营主体必须具备的资格条件。从目前地方实践探索来看，绝大多数地方政府选择由国有企业承担公共数据授权运营任务。例如，北京市经济和信息化局授权的北京金控集团和广东省佛山市顺德区授权的佛山市顺科智汇科技有限公司均是国有独资公司，成都市政府授权的成都市大数据股份有限公司是国有控股公司。地方政府普遍选择国有企业作为公共数据被授权运营主体，主要是出于对数据安全可控的考虑。与民营企业不同，政府除了可以通过授权运营协议对国有企业履行数据安全保护义务提出明确要求之外，还可以通过组织、人事等途径实现对国有企业保护数据安全和数据开发利用的全方位监管。当然，被授权运营主体并不限于国有企业，具有特定安全保障和数据开发利用能力的任何组织均可成为适格主体。二是授权运营依托可信环境开展。为确保数据利用的安全性，授权运营对数据利用环境作出专门要求：被授权运营主体必须依托安全可信的公共数据平台实施数据开发利用活动。例如，《上海市数据条例》第45条规定，被授权运营主体应当依托统一规划的公共数据运营平台提供的安全可信环境实施数据开发利用。2022年9月13日面向社会公开征求意见的《上海市公共数据开放实施细则（征求意见稿）》规定：“鼓励探索利用隐私计算、联邦学习、数据沙箱等新技术、新模式进行数据交付。”《浙江省公共数据条例》第35条要求，授权运营单位应当依托公共数据平台对授权运营的公共数据进行加工。较之直接将原始数据交付市场主体开发利用，公共数据授权运营由被授权运营主体通过统一的安全可信平台对数据进行分析利用，更能保障数据安全。三是能够实现对被授权运营主体采取数据安全保障措施的有效监管。公共数据授权运营要求采取全面的安全技术措施确保公共数据储存、加工、分析、利用等全流程的安全可控。据悉，广东省运用区块链、北斗鉴权码和多方安全计算等先进技术和数据沙箱、数据保险箱等技术产品保障公共数据安全流通应用。北京市大数据推进工作小组办公室印发的《关于推进北京市金融公共数据专区建设的意见》明确规定运营单位负有的安全保障义务，涉及国家秘密、商业秘密和个人信息保护，网络安全等级保护，信息安全事件处置等方面；还要求监管部门对数据汇聚情况定期考核，对数据专区进行技术管控，对不当应用情况给予处置等。第二，公共数据授权运营有效弥补了市场主体的数字技能短板，通过市场机制直接提供数据产品和服务可满足市场主体多元需求。公共数据完全开放和有条件开放能够使市场主体获取原始公共数据，但绝大多数市场主体并不具有对数据进行分析利用的能力，即使其能够获取完整原始数据，也无法形成直接服务于生产经营活动的数据产品，无法对改善生产生活产生实际效果。公共数据应用开发的主体构成能够反映出社会参与公共数据开放利用的能力情况。有学者对我国地方政府数据开放的应用开发情况展开调查研究，发现在应用开发的主体构成方面，政府部门是应用开发的主力军，而企业、科研院所等社会机构和公众开发的应用较少，仅起到辅助作用。另一个针对发达国家和地区的公共数据开放应用开发调查结果同样显示，“政府机构自身开发占比过高，而开发主体的社会力量有限，尤其是公众个人或群体的参与不足”。可见，社会力量特别是个人普遍不具备参与公共数据开发利用的能力，无法产出数据产品满足其生产生活需要。对于大部分不具有数字技能的市场主体而言，他们更需要的是有助于其生产经营活动的数据产品和服务，而非原始数据。而公共数据授权运营则能够解决市场主体缺乏数据技能的问题，由具备较强数据开发利用能力的特定主体运营公共数据，进而为市场主体直接提供满足其多元需求的数据产品和服务。（二）公共数据完全开放是公共数据开放利用的基础保障机制
公共数据完全开放是公共数据开放利用体系中的基础保障机制，用以满足社会大众普遍性的公共数据开放利用需求。在我国推行公共数据开放制度初期，国务院制定了《促进大数据发展行动纲要》对数据开放作出顶层设计：“推进公共机构数据资源统一汇聚和集中向社会开放……优先推动信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据集向社会开放。”在此基础上，中央网信办、发改委、工信部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，列明了二十余个与民生保障服务相关的、高价值数据领域作为优先开放范围，要求通过统一开放平台向社会开放。可见，通过统一开放平台直接向社会提供原始数据的完全开放方式在初期被定位为公共数据开放利用的主渠道。但这一方式的实践效果并不理想，中央在“十四五”规划中对公共数据完全开放的定位作出了相应调整。“十四五”规划提出：“扩大基础公共信息数据安全有序开放……构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放。开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。”“十四五”规划不仅提出了探索公共数据授权运营的新路径，而且改变了对公共数据完全开放的传统定位——“扩大基础公共信息数据安全有序开放”，这意味着未来公共数据完全开放应在保障安全前提下重点开放基础性公共数据，公共数据完全开放也相应调整为基础性开放利用机制。确定基础性公共数据范围应遵循安全可控和普遍需要两项标准，在保障数据安全基础上满足社会公众较为普遍的公共数据使用需求。同时，公共数据完全开放的基础性还体现为数据分析利用的难度较小，社会主体仅需具备基本的数字技能就能达到对公共数据利用的目的。
（三）公共数据有条件开放是公共数据开放利用特殊需要的实现机制
公共数据授权运营是公共数据开发利用的主渠道，为市场主体提供数据产品和服务，有效破解了公共数据价值释放难题。然而，公共数据授权运营并非公共数据开发利用的完美解决方案，无法满足数据需求侧和数据供给侧两端特殊的数据开发利用需要，因此有必要将公共数据有条件开放作为公共数据授权运营的补充方案。一方面，有条件开放机制能够满足数据需求侧的特殊需要。实践中，绝大多数市场主体囿于不具备数据安全保障和技术分析利用能力，无法对原始公共数据加以开发利用，有赖于通过公共数据授权运营直接为其提供数据产品与服务，以满足生产经营需要。然而，不排除有部分市场主体具备较强的数据安全保障和数据分析利用能力，特别是在特定领域，专业的市场主体往往能够挖掘、开发出公共数据的更高价值，形成更加优质的数据产品和服务，其具有比公共数据被授权运营主体更大的专业优势。由此，该部门市场主体更加需要原始公共数据，而非由被授权运营主体提供的数据产品和服务。在这一情况下，公共数据有条件开放为具备数据安全保障能力并且在特定领域具备较强数据分析利用能力的市场主体提供了特殊需要的数据开发利用机制。这也意味着，公共数据授权运营并非强制所有市场主体购买被授权运营主体的产品、服务或者剥夺市场主体直接参与公共数据开发利用的机会。此外，公共数据授权运营能够形成什么样的数据产品和服务，受制于授权运营的领域和被授权运营主体的数据分析利用能力等因素。在无法为市场主体提供满足其特殊需要的数据产品和服务的情况下，符合条件的市场主体即可通过公共数据有条件开放机制直接对原始数据进行开发利用，形成满足其特殊需要的数据产品和服务。另一方面，有条件开放机制能够满足数据供给侧的特殊需要。公共数据有条件开放还能满足政府的特殊需要，为政府基于特定任务的公私合作提供实现路径。有条件开放建立在协商基础上的数据利用模式非常灵活，双方可以通过协议方式就数据开放和利用的条件进行充分协商，达成特定的数据开发利用合作项目。相较于公共数据授权运营，有条件开放的灵活性优势更适于满足政府特殊的行政任务需求。例如，对于涉及国家秘密、个人隐私的高价值公共数据，不能交予授权运营，但可以通过有条件开放路径提供给具有更强数据安全保障能力、处理国家秘密资质、数据挖掘专业能力的特定主体进行开发利用。
五、结论
（本文责任编辑 马治选）
编辑：寇 蓉 刘晨曦 孙禹杰
审核：马治选
签发：杨建军