严控撤县设区！大城市的“扩容”梦碎了？
文|凯风
大城市，不会一直扩张。
2022年政府工作报告指出：
提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区。
这是继去年国家发改委“慎重撤县设区”之后又一关键表态，且措辞从“慎重”提高到“严控”，收紧之意相当清晰。
这否意味着，大城市的“扩容”梦碎了？
01
城市扩张：
地市合并VS撤县设区
大城市，从来不乏扩张冲动。
根据《中国城市大趋势》分析，大城市的扩张，主要有两种路径。
一种是外延式的，直接合并周边地市，做大城市体量。
过去10年，全国有5个城市，通过合并周边地市完成了大扩容。
以合肥与芜湖、马鞍山三分巢湖为起点，成都代管简阳、西安代管西咸新区、济南合并莱芜、长春代管公主岭，5个省会城市完成了空前扩张。（参阅《过去10年，谁是全国进步最大的城市？》）
显然，合并之后，无论是城市面积、人口，还是更为重要的GDP总量，就能得到立竿见影的扩大。
所以，在5大省会之外，其他城市同样不乏合并式扩张的冲动。
这几年，深圳合并莞惠、武汉合并鄂州、宁波舟山合并、汕揭潮合并之类的说法不绝于耳，但最终都未能付诸行动。
第二种是内涵式的，通过撤县建市，或撤县设区，来完成城区的扩张。
这是城市扩张的主流。
过去10年，全国共撤销了140多个县，相应地，增加了120多个市辖区，十多个县级市。
以北上广深、武汉厦门南京佛山为代表的一众城市，率先进入“无县时代”。
根据《中国城市大趋势》一书分析，撤县建市、设区，意味着城市格局之变。
撤县建市，从县变成县级市，看起来行政级别不变，但县级市属于“城市”序列，而县更多还是农业管理模式，这实质上也是城市扩张的一部分。
撤县设区，更为直接，从县到市辖区，不仅能带来市级“权力”范围的扩张，而且还能促进城区面积和城区人口规模的扩大，这些指标在地铁、城轨建设方面有着关键性意义。
所以，最近几年，全国有数十个城市提出“撤县设区”，从二线省会到三四线城市，无不以此作为城市扩张的主要路径。
国民经略主笔 凯风 首本城市著作，清华大学出版社出品
02
大城市，
为何不能随意扩张了？
撤县建市设区的政策转向，始于2020年之后。
在此之前，大城市化作为城镇化的主要方向，一直都受到鼓励，无论是城市合并还是撤县设区等畅通无阻。
2020年，为何成了关键时间节点？
这背后，新冠疫情的出现及持续，暴露出超特特大城市在人口方面的短板。人口过度聚集于大城市，千万级的人口流动，带来了疫情防控层面的难题。
因此，从2020年开始，政策出现了两方面的转向：
一是推进以县城为重要载体的城镇化建设，严控撤县建市设区。
这方面，在大城市群、大都市圈内的县域，能够享受到中心城市的辐射，无论是作为卫星城市还是副中心城市，都不乏吸引力。
但对于偏远地区，或者本身缺乏产业支撑的中小县城，无论是产业吸引力还是公共服务，都存在明显短板，这些县域如何强身值得关注。
二是有条件的中西部省份，要在省会城市之外，设立副中心城市。
这方面，多个省份已明确省域副中心城市：
四川的绵阳、宜宾等； 湖北的襄阳、宜昌； 陕西的宝鸡、汉中、榆林等； 河南的洛阳； ’湖南的岳阳、衡阳； 广西的柳州、桂林……
这种政策变局，体现了对大城市化的纠偏，打造更多具有竞争力的副中心城市、县城，于经济均衡发展同样不乏好处。
不过，正如《中国城市大趋势》所分析的，仅仅给予一个副中心城市的名号并不够。
毕竟，这些城市与省会之间有着难以弥补的差距。
显然，当资源、产业、人口等向大城市集聚的趋势有增无减，中小城市能否肩负起这一重任，这是值得考虑的。
03
哪些城市还能继续扩容？
严控撤县建市设区，不等于大城市完全失去了扩容的可能。
去年初，《人民日报》曾刊发一篇题为《正确认识撤县设区》，对背后的争议进行了梳理。
文章指出，撤县设区是为了更好发挥中心城市和城市群带动作用，一些人对于县制消失的担心是不必要的……应当看到，撤县设区后形成的“无县”城市几乎都是国家经济中心或重要节点城市，并未泛化到中小城市。
根据文章，另一方面，不同类型地区撤县设区的目的与重点各不相同，不能盲目攀比与跟风……
那些省会城市的人口与经济活动高度集聚的省份，需要着重培育非省会次级中心，以完善区域城市等级体系，其撤县设区的重点应该放在次级中心，不宜通过撤县设区继续扩大省会城市规模。
当然，这篇文章只是一家之言，未必代表官方态度，但其提出的问题方向，无疑值得思考。
基于都市圈、城市群的发展来看，在大都市圈、大城市群内的“撤县设区”，仍有一定必要性，这能让县域或偏远郊区更快与中心城市融为一体。
而对于省会首位度占比过高的地区，是否还要通过合并周边地市或者全面撤县设区，就必须有所取舍。
目前，我国一些省会面积超过1万平方公里，人口甚至超过2000万，体量已经相当庞大，是否还要继续扩张，显然是值得商榷的。
04
强省会何去何从？
每一个省会城市，都有一个“强省会”的梦想。
近日，长沙、福州、太原、南昌、南宁、贵阳不约而同喊出了“强省会”的口号，有城市甚至表示“省会强则全省强”，打造强省会的决心可见一斑。（ 参阅《强省会！又有7个省会城市集体官宣了》）
事实上，在此之前，全国已有多个省会从弱变强，成为首屈一指的“强省会”，这其中最典型的当属成都、武汉、西安。
还有一些省会，早已将强省会战略付诸于行动，包括南京、济南等，要诉诸的不只是强省会战略，还将国家中心城市作为竞逐目标。
可以说，正如《中国城市大趋势》所分析的，除了广州等个别省会之外，几乎所有省会都将“强省会”作为追求。
这背后的战略动机不难理解。
一个省份，如果连一个显眼的大城市都没有，恐怕都参与区域竞争的机会都没有，遑论在重大国家战略中获得一席之地？
不过，不是每个省份都需要“强省会”，这需要分情况来看。
对于东部发达省份来说，省内经济强市众多，本来就存在多个中心，省会想要一家独大也不容易。
这里的关键是要区分好省会与经济强市之间的功能定位，让省会更好发挥省会功能，经济强市更多发挥经济功能。
对于中西部已经做大了强省会的省份来说，省会再继续膨胀，可能会带来一定的负面效应，在这些省份培育多个副中心城市，无疑有必要性和紧迫性。
对于一些经济实力相对较弱的省份来说，既要又要可能并不现实，很难在“做大强省会”与“做强副中心城市”之间取得平衡，反倒不如回到更加务实的“强省会”战略中来。
强省会，未必适合每一个城市。但每个省份都不能少了经济强市，这是未来区域竞争的重要资本。
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国民经略主笔 凯风 首部城市著作
清华大学出版社出品