法学院之声 Vol.1丨焦洪昌：国家应对紧急状态的宪法思维
文丨焦洪昌
（中国政法大学法学院教授）
国家治理体系和能力的现代化，不仅体现在平时状态，更体现在紧急状态。宪法思维是重要的法律思维，包括宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定和权依法使等。国家应对紧急状态，应该具有宪法思维。
1.从戒严到紧急状态
与现代国家相伴，宪法界提出了平时宪法与紧急宪法的分类。我国五四宪法规定全国人大常委会和国家主席行使戒严权。82年宪法时期，戒严权主体扩大到了国务院，并界分了它与常委会的职权范围。89年3日8日，时任国务院总理李鹏，根据宪法发布戒严令，宣布拉萨市进入戒严状态，由西藏自治区人民政府组织实施。同年5月19日，李鹏总理再次宣布，北京市部分地区（十区中的九区）进入戒严状态，由北京市人民政府实施。
1990年，全国人大常委会法工委根据宪法开始起草戒严法，有专家建议应叫紧急状态法，因为戒严是紧急状态的一种形式。95年12月20日，时任法工委副主任乔晓阳先生做戒严法草案说明时强调，我国规定的戒严，实际上类似国外的紧急状态，由于我国宪法规定的是戒严，过去拉萨、北京也宣布实施戒严，所以法律名称还叫戒严法。
2004年3月8日，全国人大常委会副委员长王兆国做修改宪法草案说明。他说，总结抗击非典的经验教训，借鉴国际上的普遍做法，我们应当完善紧急状态法律制度。由于政府的紧急状态权限制了公民的基本权利和自由，所以应该在宪法上加以规定。他说，紧急状态包括戒严，又不限于戒严，这次修宪用紧急状态代替戒严，适用范围更广，也同国际上的通行做法相一致。
2.从紧急状态法到突发事件应对法
宪法修改后，原国务院法制办根据宪法，起草紧急状态法。2006年6月24日，时任国务院法制办主任曹康泰先生向全国人大常委会作立法草案说明。他说，国务院第83次常务会议认为，宪法规定的紧急状态和戒严，实践中很少用到，而各种突发事件又经常出现，建议把紧急状态法更名为突发事件应对法。清华大学于安教授解释更名原因时说，我国立法资源的配置，往往着眼于当前最急迫的社会需求。
具体说，突发事件应对法调整哪些法律行为呢，归纳起来有8种，即突发事件的预防、应急准备、监测、预警、应急处置、救援、事后恢复、重建等。
至此，作为国家基本法律的紧急状态法，竟两次和我们擦肩而过。不过仅靠突发事件应对法等相关法律能否管控严重的自然灾害、公共危机和传染疾病呢？这次应对新冠疫情，既显现了它的优长，也显示了它的短板。比如由谁来播报疫情，由谁来宣布疫区，由谁来颁布封城令，央、地处置疫情的法定职责如何划分，公民权利和自由受限制的范围、程度如何界定？等等，在法律上是含混的，在实践上是不清晰的。从根本上说，突发事件应对法只是一部行政管理法，它无法承载紧急状态期间国家宪法秩序的确立与保障。相反，紧急状态法才是一部宪法性法律，在危机来临时能够担当党和国家依宪治国和依宪执政的重任。
其实，突发事件应对法第69条已经规定，发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全构成重大威胁，采取本法等规定的应急措施不能消除或有效控制严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律执行或者由全国人大常委会另行规定。记得在武汉封城时，我曾与身在疫区的秦前红教授通电话，探讨封城令或紧急状态令是否应由国务院总理签发。他回答，就此问题已经向中国法学会提出了书面建议，不知后事如何。据悉，全国有63个省、自治区、直辖市和设区的市人大常委会已做出决定，要依法应对疫情，授权本级人民政府采取有效措施，管控公共危机。不过，由地方人大决定或授权，应对紧急状态期间公共权力与个人自由的平衡，依然会遭遇法源正当性的追问。
3.再提紧急状态法
制定紧急状态法，是全面实施宪法的重要举措，其目的是为了有效消除紧急状态给人民生命、财产安全造成威胁，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益，规范国家机关行使紧急权力的法律秩序。其内容涉及紧急状态时期人权保护的标准、国家机关紧急权力的范围、决定和实施紧急状态的程序及其法律效力等。
一般而言，有紧急权力的机关，在紧急状态期间，可依法限制公民根据宪法享有的部分基本权利，设定公民在紧急状态期间应当履行的紧急义务。但是，有七项基本人权，依国际条约或国际惯例，通常是不得限制的，包括生存权、不受虐待或酷刑、不受奴役或苦役、不因无力履行合同义务受到监禁、受到公正刑事审判、法律面前人人平等和宗教信仰自由等。
今年3月2日，最高人民法院副院长江必新在《求是》杂志撰文说，紧急状态下，法律可以授予政府十项紧急行政权，包括：发布限制人身自由的措施；征用房屋和交通工具；强制封城或隔离；实行宵禁或新闻管制；实行互联网和通迅管制；禁止集会、游行、示威等群众性活动；推迟选举；中止特定社团活动；限制个别经济活动；延长被拘留或服刑人员的监禁期限等。他同时也指出，限制公民自由不能突破人道主义底线，要避免对基本人权过分限缩，防止公共权力任意扩张和滥用。总的来说，江院长的建议是很有见识的，我基本同意。只是有一点，他提出在紧急状态期间，可以延长被拘留或服刑人员的监禁期限，因为涉及到平常时期相关法律效力在紧急状态时期的中止问题，还有待学术界继续研讨。
法谚云，枪炮作响法无声。西塞罗也说，刀剑之下，法律沉默。这两句话，我一直没查到出处。不过，以为进入“战时”或紧急状态，公民基本权利和自由可任意克减，肯定不是它的原意或正解。与平时宪法相对应，也许紧急宪法所建构的秩序更能彰显国家治理体系和能力的水平。所以，建构紧急状态时期的法律体系，必须有宪法思维。