2019年10月1日施行《东莞市城市管理综合执法条例》政策解读

《东莞市城市管理综合执法条例》政策解读

一、 制定必要性和依据

(一)制定必要性

随着我市经济社会的快速发展，城市化进程不断加快，公民法治意识不断增强，广大市民和社会各界对城市管理综合执法工作提出了许多更新、更高的要求;我市不设区县的特殊行政架构、外来人口约占总人口4/5的特殊人口结构，位于深广两地腹地的特殊地理位置，导致了城市管理领域的综合执法矛盾和问题日益突显。2015年12月24日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》出台，提出了推进城市执法体制改革的要求。2019年2月1日出台的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》更是为解决我市不设区县的特殊行政架构而导致的城市管理综合执法突出问题提供了依据。有鉴于此，为了落实中央的决策部署，发挥“立法的引领和推动作用”，有必要制定《东莞市城市管理综合执法条例》来规范城市管理综合执法行为，为城市管理综合执法体制改革提供法制保障。

(二)制定依据

制定依据主要有1.法律:《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国居民委员会组织法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《中华人民共和国监察法》、《中华人民共和国国家赔偿法》;2.行政法规:《电力供应与使用条例》、《城市供水条例》;3.省的地方性法规:《广东省行政执法责任制条例》、《广东省行政执法监督条例》、《广东省城乡规划条例》等。

二、主要内容

《东莞市城市管理综合执法条例》共八章四十一条。主要由总则、执法范围和管辖、执法规范、执法措施、执法协作、执法监督、法律责任以及附则构成。

第一章总则，主要规定了立法目的，适用范围，基本原则，执法体制，相关部门和组织的职责，执法保障，投诉、举报制度以及宣传教育。

第二章执法范围和管辖，主要规定了城市管理综合执法的范围、相对集中执法规定以及执法管辖。

第三章执法规范，主要规定了执法队伍规范，三项制度，制定、公布执法标准，执法巡查，执法服务点，执法行为规范，执行执法标准，立卷归档以及执法科技保障。

第四章执法措施，主要规定了一般执法措施，查封扣押规定、解除查封扣押后的处理、抵缴罚款、对违法建设的停水停电措施、违法广告的处理措施以及救济渠道。

第五章执法协作，主要规定了协作机制、信息共享、调查协作、专项协作、公安协作以及案件移送。

第六章执法监督，主要规定了人大监督、社会监督以及评议考核。

第七章法律责任，主要规定了执法部门及执法人员责任、拒不履行执法协作责任、妨碍执法责任以及行政赔偿责任。

第八章附则，规定了《东莞市城市管理综合执法条例》的施行时间。

三、立法亮点

(一)着眼地方特殊行政架构，体现东莞特色。东莞特殊的行政架构导致在客观上存在管理的断层，为了解决城市管理综合执法断层的问题，条例明确了各主体在城市管理综合执法中的地位、责任。确定城市管理综合执法由市人民政府统一领导;市城市管理综合执法部门负责组织实施本条例;镇人民政府(街道办事处)依据省人民政府制定的赋权清单，行使相应的城市管理综合执法权。本条款体现了东莞的地方特色。

(二)根据机构改革精神，界定综合执法范围。多年来，从中央到省到地方都没有停止对城市管理综合执法体制改革的探索，对城市管理综合执法的范围也进行了多轮的调整。条例根据2018年机构改革的要求，结合我市的实际确定了城市管理综合执法的范围。可以说，条例规定的城市管理综合执法的范围既落实了中央的最新精神，也吸收了改革过程中的经验。考虑到随着改革的深入，日后可能对城市管理综合执法范围再次作出调整，条例规定市人民政府根据省人民政府的决定，适时对城市管理综合执法的范围进行调整，为日后我市对城市管理综合执法的范围进行调整留下了空间，避免了条例的频繁修改。

(三)转变立法思想，强调执法规范。条例以执法规范为切入点，以程序性的规范设定城市管理综合执法部门及其执法人员的行为准则。实行行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，通过制度规范城市管理综合执法权的行使。强调城市管理综合执法部门要建立权力和责任清单，并向公众公开，保障社会公众知情权和监督权。执法时注重教育与引导，贯彻最小损失当事人权益原则，使矛盾在源头化解。对现实中的执法难点，规定了城市管理综合执法部门可以采取查封扣押、停电停水等措施的同时也规定了应当遵守的准则。为体现立法为民，还明确规定了自然人、法人和非法人组织对城市管理综合执法部门作出的行政处罚决定、行政强制措施决定享有陈述权、申辩权。

(四)明晰部门之间的协作，确保城市管理综合执法的顺利开展。城市管理综合执法涉及生态环境、自然资源、市场监督管理、公安等多个行政部门，协作机制的设立有利于分清部门职责，了解信息，提高执法效率，保障城市管理综合执法工作的顺利开展。条例设立了“执法协作”专章，要求市城市管理综合执法部门与市相关部门之间应当加强协作，互相通报有关信息，在案件调查或开展重大执法行动时相互协助，从源头上预防和减少违法行为的发生。针对实践中城市管理综合执法经常遭遇暴力抗法的情况，特别规定了公安机关的协作。针对执法活动中发现违法行为自身无管辖权需移送案件的，建立了部门间案件移送机制，规定了案件移送的具体程序。

(五)突出权责一致理念，对执法者的监督和法律责任进行规范。条例从监督和责任两个角度进行了规范：一是明确规定人大监督、社会监督的手段和方式，形成监督合力，并通过评议考核，使监督能够产生实效，真正落到实处;二是对城市管理综合执法部门及执法人员的违法责任以及部门间拒不履行执法协作的责任进行了细化和确定;三是为了保障城市管理综合执法部门依法执行公务，对妨碍公务的行为如何处罚也作了规范;四是为了保障公民的合法权益，规定了行政赔偿责任。

附件：《东莞市城市管理综合执法条例》

东莞市城市管理综合执法条例

(2019年6月27日东莞市第十六届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过2019年7月25日广东省第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议批准自2019年10月1日起施行)

第一章    总则

第一条  为规范城市管理综合执法行为，提高城市管理综合执法效率和服务水平，促进依法行政，保障自然人、法人和非法人组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条  本市行政区域内的城市管理综合执法活动，适用本条例。

第三条  城市管理综合执法应遵循合法、公正、公开的原则，坚持服务优先，分级负责，执法与教育、疏导相结合，文明执法，规范执法。

第四条  市人民政府应当加强对城市管理综合执法工作的统一领导。

市城市管理综合执法部门负责本市城市管理综合执法工作，组织实施本条例。

镇人民政府(街道办事处)依据省人民政府制定的赋权清单，行使相应的城市管理综合执法权。

第五条  生态环境、自然资源等主管部门和市场监督管理部门、公安机关按照各自职责，做好城市管理综合执法相关工作。

村民委员会、居民委员会协助和配合城市管理综合执法部门依法开展城市管理综合执法工作，及时发现、制止和报告本地区城市管理综合执法的范围内的违法问题。

第六条  市、镇人民政府(街道办事处)应当将城市管理综合执法工作所需经费纳入同级财政预算。根据区域面积、人口数量、执法需求及其变化等因素，合理配置城市管理综合执法人员和装备。根据城市管理综合执法事项的专业技术要求，合理配置专业技术人员和设备。

第七条 自然人、法人和非法人组织对城市管理综合执法范围内的违法行为，有权向市12345政府服务热线进行投诉、举报。

市12345政府服务热线应当自接到投诉、举报之日起十五个工作日内将处理结果反馈投诉人、举报人。

第八条  市、镇人民政府(街道办事处)应当加强城市管理法律、法规的宣传与教育，增强市民自觉遵守城市管理法律、法规的意识，营造社会共同维护城市管理秩序的氛围。

电视台、电台、报刊、网站、客户端等全媒体，应当安排城市管理方面的公益性宣传教育内容，加强对城市管理存在问题的报道和舆论监督，促进城市管理水平的提高。

第二章    执法范围和管辖

第九条  城市管理综合执法的范围包括：

(一)市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

(二)城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

(三)市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，涉及城市桥梁和城市道路机动车道的除外;

(四)城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对各类违法建设行为的行政处罚权;

(五)市场监督管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩乱摆卖、乱张贴、悬挂广告和占道经营行为的行政处罚权;

(六)生态环境方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染、对在公共场所焚烧杂物行为的行政处罚权。

行使前款规定的行政处罚权的城市管理综合执法部门，可以依法实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

市人民政府根据省人民政府的决定，适时对城市管理综合执法的范围进行调整，并向社会公布。

第十条  行政处罚权以及有关的行政强制措施权，已由市城市管理综合执法部门依法相对集中行使的，市相关部门不得再行使。市相关部门履行的其他行政管理和行业监管职责，应当依法继续履行。

第十一条  在省人民政府赋权清单内，城市管理综合执法实行属地管理。发生违法行为的，由违法行为发生地的镇人民政府(街道办事处)管辖。

对镇(街道)接壤区域违法行为的查处，相关镇人民政府(街道办事处)可以约定管辖。约定不成的，由市人民政府指定管辖。

市城市管理综合执法部门负责松山湖高新技术产业开发区、滨海湾新区等园区范围内案件、跨镇(街道)案件、重大或者复杂案件以及市人民政府交办案件的查处，案件所涉的镇人民政府(街道办事处)应当予以配合。市城市管理综合执法部门对镇人民政府(街道办事处)未予查处的违法行为,可以责令其查处或者直接查处。

第三章    执法规范

第十二条 城市管理综合执法部门应当建立和完善录用、考核、培训、交流与回避等制度，加强城市管理综合执法队伍建设和管理。执法人员必须接受综合法律知识和专业知识培训，成绩合格，并取得省人民政府统一制发的行政执法证件后，方可从事城市管理综合执法工作。

城市管理综合执法部门可以采取招聘等形式配置执法协管人员。执法协管人员配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体城市管理综合执法工作。

第十三条  城市管理综合执法应当实行行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，具体办法由市人民政府制定。

第十四条  城市管理综合执法部门应当建立权力和责任清单，制定符合文明执法要求的城市管理综合执法操作规范，规范执法工作流程，并以方便公众获取的方式，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径、问责机制和服务承诺制度，保障社会公众的知情权和监督权。

第十五条  城市管理综合执法人员按照规定的责任区域和巡查时段进行巡查并做好记录。发现违法行为应当及时予以制止，并依法处理。

第十六条  城市管理综合执法部门可以在重点地段设置城市管理综合执法服务点，并安排相关执法人员，对周边路段、区域进行巡查，及时制止占道经营、店外经营、乱搭乱建、乱摆摊位等行为，教育、引导其合法经营。

第十七条  城市管理综合执法部门在执法活动中应当严格遵守法律、法规、规章的规定，在查处违法行为时，应当全面、客观、公正地进行调查、取证。在调查或者进行检查时，不得少于两名具有行政执法资格的人员，并向当事人或者相关人员出示行政执法证件。

城市管理综合执法人员从事城市管理综合执法活动，应当统一着装、统一标志标识，做到着装整齐、用语规范、举止文明。

第十八条  城市管理综合执法部门应当坚持处罚与教育相结合的原则，对主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当依法从轻或者减轻行政处罚。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，依法不予行政处罚，教育当事人自觉守法。

城市管理综合执法部门实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合的原则，依照法定条件和程序，正确适用法律、法规，以当事人权益最小损失为原则，对违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以依法不采取行政强制措施。

城市管理综合执法部门在执法过程中，应当加强教育、告诫、引导，综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段，引导当事人自觉遵守法律、法规，及时化解矛盾纠纷。

第十九条  城市管理综合执法部门应当将行政处罚、行政强制、行政检查等城市管理综合执法行为的相关文书、监督检查记录、证据材料按照有关规定及时立卷归档。

第二十条  市人民政府应当推动智网工程系统与数字化城市管理信息系统、卫星遥感监测系统、电子政务网络系统、城市基础地理信息系统等技术手段和信息资源的紧密结合、叠加应用，促进多部门公共数据资源互联互通和开放共享。

第四章    执法措施

第二十一条  城市管理综合执法部门在查处违法行为时，可以采取以下措施：

(一)询问案件当事人、证人，并制作询问笔录;

(二)进入相关场所进行检查(勘验)，收集违法证据，制止违法行为，并制作检查(勘验)笔录;

(三)查阅、调取、复印与违法行为有关的文件资料;

(四)以拍照、录音、摄像等方式进行现场取证;

(五)法律、法规、规章规定的其他措施。

城市管理综合执法人员和被询问人或者当事人应当在询问笔录或者检查(勘验)笔录上签名或者盖章。被询问人或者当事人拒绝签名或者盖章的，应当注明情况。当事人不在场的，邀请第三人到场见证，由见证人和城市管理综合执法人员在笔录上签名或者盖章。

第二十二条  对不易保管的物品依法实施查封、扣押时，城市管理综合执法部门应当告知当事人在三日内到指定地点接受调查和处理。

对易燃、易爆物品依法实施查封、扣押时，应当做好安全防范措施，委托符合资质的企业检测、运输、存放。

依法采取查封、扣押措施的，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物，不得查封、扣押当事人及其所扶养家属的生活必需品。

第二十三条  查封、扣押措施已被解除的，城市管理综合执法部门应当立即通知当事人领回工具和其他物品。无法通知的，应当在政务网站和公告栏公告。通知或者公告领回的期限届满，当事人未领回的，应当及时发布招领公告，当事人应当在发布招领公告之日起六十日内领回。因逾期未领回所造成的损失，由当事人承担。

第二十四条  城市管理综合执法部门作出罚款的行政处罚决定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，经催告仍不履行的，城市管理综合执法部门可以将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。

第二十五条  对正在进行的违法建设，城市管理综合执法部门应当通知供电、供水企业进行检查。对擅自引入电源或者擅自启用已被查封的电力设备等违法用电和盗用城市公共供水等违法用水行为且情节严重的，由供电、供水企业依法按照国家规定的程序对违法施工现场停止供电、供水。

第二十六条  对违反有关规定悬挂、张贴、涂写、刻画宣传品的，城市管理综合执法部门确认通信号码与违法行为具有关联性并通过电话录音等方式记录后，可以通过宣传品、户外广告、招牌中的通信号码对当事人实施适当语音提示，要求当事人在规定期限内接受处理。当事人逾期未按要求接受处理的，可以书面建议通信企业按照与当事人订立的合同中止服务。

第二十七条  自然人、法人和非法人组织对城市管理综合执法部门作出的行政处罚决定、行政强制措施决定享有陈述权、申辩权。

自然人、法人和非法人组织对城市管理综合执法部门作出的行政处罚决定、行政强制措施决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第五章   执法协作

第二十八条  市人民政府应当建立城市管理综合执法联席会议制度，加强城市管理综合执法部门和相关部门之间的协调工作。

城市管理综合执法部门应当与相关部门加强协作，采取疏导措施，从源头上预防和减少违法行为的发生。

第二十九条  城市管理综合执法部门和相关部门应当互相通报与城市管理综合执法有关的信息。城市管理综合执法部门应当将查处的情况在七个工作日内反馈给相关部门。

第三十条  城市管理综合执法部门在调查取证过程中，需要相关部门提供资料、进行专业检测或者认定的，应当出具协助通知书。

相关部门应当自收到协助函件之日起七个工作日内出具书面意见。案情复杂需要延期的，应当以书面形式向城市管理综合执法部门说明理由并明确答复期限。相关部门出具书面意见前需要城市管理综合执法部门补充资料的，应当在收到协助函件之日起两个工作日内告知，补充资料所用时间不计入答复期限。

城市管理综合执法部门依法行使职权时，当事人拒绝配合取证、拒绝履行行政决定等，严重影响行政管理秩序的，城市管理综合执法部门可以将有关情况告知相关行政管理部门，相关行政管理部门应当依法采取措施督促当事人履行义务。

第三十一条  在开展城市管理综合执法重大专项执法行动时，城市管理综合执法部门需要相关部门协助的，相关部门应当在职责范围内依法协助。相关部门需要城市管理综合执法部门协助的，城市管理综合执法部门应在职责范围内依法协助。

第三十二条 对阻碍执法车辆通行或者破坏执法车辆，破坏查封现场或者扣押物品，对城市管理综合执法人员进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复等阻碍城市管理综合执法人员依法执行职务的行为，公安机关应当及时制止,并依法处理。

第三十三条  城市管理综合执法部门和相关部门应当建立案件移送机制。城市管理综合执法部门在执法中发现应当由相关部门处理的违法行为的，应当及时移送相关部门处理。相关部门在执法活动中发现应当由城市管理综合执法部门处理的违法行为的，应当及时移送城市管理综合执法部门处理。城市管理综合执法部门和相关部门意见不一致的，报请市人民政府决定。

城市管理综合执法部门或者相关部门对执法过程中发现需要移送的案件，应当自发现违法行为之日起五个工作日内移送。移送案件时应当出具涉嫌违法案件移送函。移送案件涉及的非法物品等相关物品应当一并移送。

城市管理综合执法部门或者相关部门对接受的移送案件，应当及时登记、核实处理，并在作出行政处理决定之日起七个工作日内，将处理结果通报移送部门。

第六章   执法监督

第三十四条  市人民代表大会及其常务委员会可以通过听取和审议关于城市管理综合执法的专项工作报告、执法检查等形式，镇人民代表大会主席团在本级人民代表大会闭会期间，有计划地安排组织代表听取和讨论关于城市管理综合执法的专项工作报告、执法检查等形式，加强对城市管理综合执法工作的监督。

第三十五条  自然人、法人和非法人组织发现城市管理综合执法部门及其执法人员有违法执法行为或者行政不作为的，可以依法向有关部门检举、控告。

第三十六条  市人民政府应当定期对城市管理综合执法部门进行评议考核，并向社会公布评议考核的标准、过程和结果。

市人民政府应当采取召开座谈会、发放评议卡、设立公众意见箱、开通评议专线电话、聘请监督评议员、举行民意测验等方式征求社会公众对城市管理综合执法的意见。社会公众的意见应当作为评议考核的重要依据。

第七章  法律责任

第三十七条  城市管理综合执法部门及其执法人员有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)无法定依据或者不遵守法定程序实施行政处罚、行政强制的;

(二)使用暴力、威胁等手段执法的;

(三)对发现和已受理的违法行为不依法查处的;

(四)擅自使用查封、扣押物品，情节严重的;截留、挪用、私分或者变相私分罚没款项、财物或者故意损毁、擅自处分查封、扣押物品的;

(五)索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有的;

(六)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

第三十八条  违反本条例的规定，有关部门及其工作人员拒不履行执法协作职责的，由市人民政府责令限期改正。逾期不改正的，依法追究责任。

第三十九条  阻碍城市管理综合执法人员依法执行公务违反治安管理规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十条  城市管理综合执法部门及其执法人员违法行使职权，损害自然人、法人和非法人组织合法权益的，应当依法承担赔偿责任。

第八章  附则

第四十一条  本条例自2019年10月1日起施行。