许耀桐：全过程人民民主的历史形成和发展
习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中提出，要“发展全过程人民民主”。这是对人类历史上民主由来和发展大势的透彻阐发，是对中国共产党致力于发展民主历程的深刻总结。发展全过程人民民主，是民主的初心使命和价值所在，是人类的共同价值和理想信念。
一、古代氏族和雅典城邦全过程民主的历史由来
从历史发展的进程看，全过程民主在人类的原始社会时期就产生了，这即是原始的民主。原始社会时期，由于生产力极为低下，人们只能结成氏族群体，共同劳动、共同生活，并按照民主的方式，共同讨论和决定氏族社会的公共事务。这样的民主，由于氏族成员充当了民主主体，置身于民主发展的始终，参与民主的每一个环节和活动，因而自然而然地表现为全过程民主。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中，曾详尽地描述了氏族社会的全过程民主。
在氏族社会里，作为全过程民主的第一个环节和活动，就是选举产生氏族的酋长与军事首领。氏族必须选举出一个酋长（平时的首脑）和一个酋帅（军事领袖），“酋长必须从本氏族成员中选出，他的职位在氏族内世袭，一旦出缺，必须立刻重新补上；军事领袖，也可以从氏族以外的人中选出并且有时可以暂缺。由于易洛魁人奉行母权制，因而酋长的儿子属于别一氏族，所以从不选举前一酋长的儿子做酋长，而是往往选举他的兄弟做酋长，或者选举他的姊妹的儿子做酋长。所有的人，无论男女，都参加选举。”（《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社2012年版，第97页）这就是说，不管是由本氏族产生的酋长，还是可以从外氏族产生的军事首领，除了必须符合规定外，他们都要经过民主选举的环节，而氏族的所有成年男女，都参加了民主选举活动。
氏族全过程民主的第二个环节和活动，就是民主商议和决定氏族内部的公共事务问题。这个环节的事情更多些，根据摩尔根《古代社会》的记载，氏族内部的公共事务主要有：关于本氏族内互不通婚，关于继承已故成员的遗产，关于氏族成员互相支援和保卫、在受到外族人伤害时要帮助报仇，关于收养外人为本氏族成员，关于举行宗教仪式，关于公共墓地和墓葬，关于发动战争和抵御侵略，等等。在氏族内部，规定所有氏族成员都有着相同的权利和义务，可以平等地参与民主商讨和决定氏族内部的公共事务问题。一旦要商议和决定氏族的这些公共事务，氏族就要举行议事会议。恩格斯指出：“氏族有议事会，它是氏族的一切成年男女享有平等表决权的民主集会。”（《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社2012年版，第100页）每当议事会开会时，氏族的男男女女就聚集在一起，按照相关的程序参加讨论并作出表决，最后服从多数人的意见和决定。
氏族全过程民主的第三个环节和活动，就是进行民主监督和罢免不称职的酋长和军事首领问题。恩格斯说：“氏族可以任意罢免酋长和酋帅。这仍是由男女共同决定的。被罢免的人，此后便像其他人一样成为普通战士，成为私人。”（《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社2012年版，第97页）
原始社会是无阶级的社会。原始社会解体后，进入有阶级的奴隶社会，产生了奴隶制国家。奴隶社会和奴隶制国家，按其经济基础和阶级性质而言，是要实行专制制度的。但由于受原始社会遗风影响所致和传统力量的作用使然，加之工商业和海外贸易较为发达，商品经济呈现繁荣发展；在古希腊的雅典城邦实行了民主制度。民主的概念，就出自古希腊文的“demokratia”，其前缀意即“人民”，后缀意即“权力”“统治”，因而民主的含义就是“人民的权力和统治”。在雅典，并不是所有的人都是公民，奴隶和外邦人是被排斥在公民之外的。雅典真正享有民主权利的公民，只是那些成年男子，大约有3万～4万人。在雅典城邦，实行主权在民原则，国家权力掌握在人民手中，社会管理公民有责，人人皆须参政。雅典五百人议事会的议员，就向其所有的公民开放，按人口比例确定名额，经过抽签大家轮流担任公职。雅典的公民大会，是城邦的最高权力机关，一切成年的雅典公民，包括最穷的贫民，都有参加公民大会的权利。公民大会负责立法、决定战争与和平等公共政务，并选举国家的最高官员。总而言之，雅典城邦的民主在选举、议事、监督和罢免等所有的民主活动和环节方面，公民都直接参与，实行了全过程人民民主。
二、全过程民主在近代西方的转变及其衰败
古代氏族和雅典城邦实行的全过程民主，由于是每个氏族成员和城邦公民全程的亲力亲为，因而也称为直接民主。卢梭指出：“在希腊人那里，凡是人民所需要做的事情，都由人民自己来做；他们不断地在广场上集会。”（卢梭：《社会契约论》，商务印书馆2003年版，第122页）但直接民主有一个地域和人口的局限，它只能在氏族居住的窄小地方和城邦的小国寡民中进行。卢梭说：“除非是城邦非常之小，否则，主权者今后便不可能在我们中间继续行使他自己的权利。”（同上，第123页）实际的情况是，随着欧洲走出千年黑暗的中世纪，迎来文艺复兴和思想启蒙运动，冲破了封建专制的禁锢束缚，各国建立的现代国家，不可能只限于类似城邦的狭小区域，都是巨大的“利维坦”，这就使得建构现代国家的民主制度与原初的全过程民主产生了突出矛盾。
为了寻求解决矛盾的出路，洛克、潘恩、约翰·密尔等近代西方政治思想家提出代议制民主理论，推动了由全过程的直接民主形式向代议制的间接民主形式的转变。在洛克看来，国家的权力可以分解，分为立法权、执法权与对外权（其后的孟德斯鸠把它明确分为立法权、行政权和司法权）。洛克提出，在“三权”中，立法权是国家的最高权力，最高权力属于人民。人民是国家权力的本源，但它可以委托给立法机关来行使，由人民选出的代表掌握立法权。因此，洛克提出“人民委托—代表行使”的理论，“立法机关或它的任何部分是由人民选出的代表组成，他们在一定期间充当代表，期满后仍恢复臣民的普通地位”（洛克：《政府论》下篇，商务印书馆1964年版，第94页）。
潘恩进一步发展了洛克的代表制观点，提出最好的政府组织形式是与民主制相结合的代议制。那么，什么是民主制呢？它是“社会不借助辅助手段而自己管理自己”（《潘恩选集》，商务印书馆1981年版，第246页）。这即是指希腊雅典的民主制。潘恩认为，雅典民主制是简单的民主制，“当这些民主国家的人口增长和领土扩大之后，这种简单的民主形式就行不通了”（同上，第243页）。什么是代议制呢？它是“把代议制同民主制结合起来，就可以获得一种能够容纳和联合一切不同利益和不同大小的领土与不同数量的人口的政府体制”（同上，第246页），其名曰“代议”，就是由人民选举的代表去商议和处理国家事务。代议制可以广泛地发现人才，它集中了社会各部分和整体利益所必需的知识，使政府处于成熟的状态，有着最佳的效能。
密尔是西方代议制民主理论的集大成者，他在《代议制政府》中认为，直接民主只有在小国才有可能，而在一般面积较广、人口较多的国家，显然不可能做到。在大国中，最好的民主政府是实行代议民主制，一个恰当构成的代议制政府就能最大限度地帮助人民完成过渡到社会下一个阶段的进步，即顺利地完成政权的更迭。密尔进一步指出，“代议制政体就是，全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”（密尔：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第68页）的政体。议会的主要职能，就是掌握和行使这种最后的控制权。议会不宜直接管理行政事务，但它有权任免行政部门的主要负责人，并对其进行监督。密尔得出的结论是：“一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”（同上，第55页）
在西方政治思想家的探索和倡导下，西方国家纷纷形成了代议制民主制度，确立了公民拥有一人一票的权利，每隔4—5年选举由两个政党或多个政党推选出来的候选人，把他们选进议会和政府的基本形式。公民在选举完成后，把国家事务的管理交给选举产生的代表，便不再参加民主政治活动了，导致全过程民主功能的丧失。
西方国家代议制民主制度的形成和实践，固然解决了在国家疆域辽阔、人口众多的情况下如何实行民主的问题，具有合理性和历史进步意义，但是，由于代议制民主采取的是间接民主形式，排斥了全过程民主的直接民主形式，留给人民的只有选举，人民成为一种投票机器和形式摆设。正如习近平总书记指出的：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”
更为严重的是，当代西方国家的代议制民主已走入穷途末路，它使选举成为“烧钱游戏”，“一人一票”的选举活动表面看似公平正义，却无法遮掩“金钱政治”的肮脏丑恶。当代西方国家的代议制民主还引发了议会中的恶质党争，不同的政党出于一党私利，使明明符合国家和人民利益的决策久拖不决，效率十分低下。对此，日裔美籍政治学家福山尖锐地指出，当代西方国家的代议制民主由于政府不能负起责任、缺乏治理效率，已发生了明显的“政治衰败”。（弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源》，广西师范大学出版社2012年版，第443页）
三、全过程人民民主在中国的兴起与发展
在中国，实行封建专制统治有着几千年漫长的历史。1921年7月，中国共产党成立。党从成立之日起，就领导中国人民进行推翻封建专制制度、建立人民民主制度的伟大革命斗争。
在土地革命战争时期，党在赣南、闽西开辟了苏区中央根据地。1931年11月7日，中共中央在瑞金召开中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会，建立了中华苏维埃共和国，制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，这是中国历史上第一部民主宪法。中华苏维埃宪法规定：“苏维埃全政权是属于工人，农民，红军兵士及一切劳苦民众的。”（中央档案馆编：《中共中央文件选集（一九三一）》第七册，中共中央党校出版社1991年版，第772—773页）这些工人、农民、战士及一切劳苦民众和他们的家属，“皆为苏维埃共和国的公民”“苏维埃公民在十六岁以上皆享有苏维埃选举权和被选举权，直接选派代表参加各级工农兵会议（苏维埃）的大会，讨论和决定一切国家的地方的政治事务”（同上，第773页）。 中华苏维埃宪法还规定，中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会，在大会闭会期间，全国苏维埃中央执行委员会为最高政权机关，在中央执行委员会下组织人民委员会处理日常政务，发布一切法令和决议案。
中国共产党领导制定的中华苏维埃共和国宪法表明，党所建立的民主制度是把代议制的民主和直接的人民民主结合起来了。在中央苏区，由于拥有21座县城、总面积5万多平方公里，人口总数达到250万，因而，无论是最高政权机关的全国工农兵代表大会以及它的常设机关中央执行委员会，还是中央政府（人民委员会），只能采取代表制，实行间接民主形式。但是，这样的苏维埃代表制民主没有排斥人民参政，反而是紧紧地与直接民主联系在一起。为了加强苏维埃政府与群众的联系，中央苏区建立了城乡苏维埃代表固定联系人民的制度，不仅保障了民众直接参与政权建设的权利，公民可以将自己的提案递送到苏维埃会议；而且建立了监督政府的制度，公民可以在苏维埃会议上对政府工作展开批评，并且对选出的代表有质询和召回的权利。中华苏维埃共和国建立的民主制度和开展的民主实践，保证了人民在党的领导下，能更便捷、更有效地参与全部的民主政治生活，标志着一种新型的全过程人民民主在中国诞生了。
随着日本对中国侵略的加深，民族矛盾上升为主要矛盾，国共两党实行了合作，形成了抗日民族统一战线。全面抗战爆发后，中国共产党建立的陕甘宁抗日民主根据地不再采用苏维埃国家的政权形式，改称陕甘宁边区。虽然政权形式和名称发生了变化，但在中国共产党领导下的陕甘宁边区政府，新型的全过程人民民主仍在存续中。党领导的抗日民主政权实行“三三制”，即边区参议会既是民意机关，也是最高权力机关，它的代表组成是共产党员、进步势力和中间势力各占三分之一。“三三制”形成的广泛民主的抗日政权，让群众有说话、办事的权利，让民众的意志和主张得到更好的彰显。
在解放战争时期，毛泽东认为，中国共产党肩负的建立新中国的重任，是人民的委托和向人民负责的责任。他说：“有个美国记者问我：‘你们办事，是谁给的权力？’我说：‘人民给的。’如果不是人民给的，还有谁给呢？”经人民授权后“我们的责任，是向人民负责。……人民要解放，就把权力委托给能够代表他们的、能够忠实为他们办事的人，这就是我们共产党人”。（《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年版，第1128页）毛泽东的这些话表明，中国共产党领导的国家，权力来自于人民的“委托”，共产党人作为忠实“代表”要“向人民负责”，因此，党和国家与人民之间形成的是“权力委托—代表负责”的关系。与西方国家“委托—代理”的理论相比较，毛泽东特别强调了“负责”的问题，他认为，代表并不就是简单的代理，而是一定要向人民负责。毛泽东在肯定代表制民主形式时，也高度评价了直接民主形式。1948年4月，毛泽东在参加晋绥干部会议时说：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来的区村（乡）两级人民代表会议，是一项极为宝贵的经验。只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。”（同上，第1308页）
1949年10月1日，中华人民共和国成立，“实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大飞跃”（《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第11页）。新中国成立后，随着全国各级人民代表大会的建立和《中华人民共和国宪法》的制定，中国的全过程人民民主得到迅速扩展和巩固。
改革开放以来，中国的人民代表大会制度进入一个新的历史发展阶段。全国人大常委会扩大了职权，县以上地方人大设立常务委员会，省级和设区的地级市人大有权制定地方性法规，县、乡两级人大代表实行直接选举，这些规定有力地推动了人民代表大会制度的建设，使我国的立法工作、选举监督工作和人事任免工作步入了法制化的轨道，人民代表大会制度保障了人民当家作主的地位和权利，在国家的经济政治社会生活中发挥着越来越重要的作用。与此同时，基层人民民主不断创新发展，建立了基层群众自治制度，实行了城乡居民自治组织的治理。
党的十八大以来，中国共产党创造的保障人民当家作主的人民代表大会制度以及切实保障人民“五民主”“四权”的权利，人民民主真正实现了“全过程的民主”。习近平总书记指出，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征”，要“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，“保证人民依法享有广泛权利和自由。巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”。抚今追昔，开创未来，全过程人民民主必将继续发挥出中国特色社会主义治国理政的强大优势。
（作者系福建师范大学马克思主义学院院长、特聘教授，中国行政体制改革研究会副会长）
责任编辑：胡秀荣
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