策论|如何在疫情防控常态化背景下优化城市空间？
当前，随着世界各地对疫情影响的认识逐步加深，各国专家均对疫情后的城市长期发展提出了预测和建议。有学者认为：“这场病毒引发的危机可能为超负荷运转的城市提供了一个短时间的窗口，重新焕发创造力。”如果我们抓住这个窗口，探索疫后城市发展新动力，推动城市规划建设模式的创新，我们不仅能够见证城市的复苏，还会收获新的更好的发展机遇。
新版城市总体规划和各区分区规划编制完成后，当前北京正在全面开展控制性详细规划（以下简称控规）和各类专项规划编制工作，力图在规划编制和实施中实践新发展理念，探索疫情防控常态化背景下的城市空间变革新方向，推动国际一流的和谐宜居之都建设。
实现规划单元与治理单元相匹配，提升城市基本空间单元治理能力
疫情防控常态化要求城市运行系统与城市治理体系相协调，有效应对突发情景，同时城市规划的转型也要求规划单元与治理单元相匹配。控规编制标准中将控规工作的基本单元确定为“街区”，街区的划定遵循分区规划确定的规划单元边界，并优先考虑管理实施主体，与行政管理边界相统筹，实现了规划单元和治理单元相匹配。
防疫专项规划研究中，在市区两级统筹调度的基础上，依托北京当前已经形成的网格化基层治理经验，以行政边界为主体，在全市划定“市—区—街乡—社村”四级防疫单元，并具备与规划“街区”对接的基础，有效密织基层防护网，尽可能缩小防控限定区域范围。
在此基础上，有条件的地区进一步实现规划单元、防疫单元与防灾分区/卫生分区相匹配。比如，核心区控规对接治理单元，建立卫生分区，人口规模相当于社村级防疫单元，对接街乡办进行管辖，综合统筹防灾生活圈与卫生分区，做到防灾防疫两区（圈）合一。
四级防疫单元作为设施配置和落实管控措施的空间本底，对接责任主体，合理安排医疗防控救治和城市运行保障等设施，加强疫情动态监测，实现分级管控、分区施策，有效遏制疫情传播和蔓延。
推动用地与建筑空间功能混合，提升城市活力与应变能力
在疫情防控中，具备复合功能的城市空间由于配套服务更完善、职住关系更协调，复工复产更迅速，体现出较强的自我维持与恢复能力。因此，北京在控规编制中鼓励用地与建筑空间的功能混合、兼容利用，提升空间使用效率与活力，增强城市的应变能力。
具体来说，一是加强公共服务设施的空间兼容与功能聚合，预留弹性空间，完善社区服务配套体系。配套服务完善的社区，居民日常生活保障能力强，居民出行范围可控，社区服务保障与基层卫生防疫的统筹能力更强。街区控规中强调完善社区生活圈建设，与社村级防疫单元治理相结合，减少疫情下社区对外部资源的依赖。
二是改善老旧平房区的居住环境，推广共生院模式，增补功能空间，预留应急空间。在平房区推广的共生院模式，以局部腾退为前提条件，能够合理降低平房区居住人口密度，为居住条件改善和房屋修缮提供条件。未来将不断提升老城街区居住空间品质、完善各类功能配套、激活片区活力，并为防疫指挥部、应急物资存储预留空间。
塑造轨道微中心，促进轨道交通与城市协同发展
疫情后的经济可持续发展对土地集约化利用提出了更高要求，应当发挥轨道交通综合效益，增强站点对人口、功能的聚合能力。作为一种快速、大容量的公共交通方式，轨道交通对城市的空间结构塑造、土地利用格局具有很强的引领作用。同时，其客流量又受到沿线土地开发模式的影响。因此，在客观上就要求轨道站点要与各类城市功能节点结合设置、协同耦合。
在控规编制中，明确将轨道微中心作为抓手，推动轨道交通与城市协同发展。规划建设轨道微中心的主要目的在于发挥轨道站点周边地区可达性高、与市民日常生活紧密联系的特点，将交通出行必经的空间转变为充满发展活力的复合型功能中心、具备归属感的宜人场所，使市民在交通出行的同时能够就近满足多样化的生活需求。
2020年北京已完成第一批轨道微中心划定工作，入选车站多为规划枢纽型站点或具有较大客流量的站点，区位条件良好且周边具有一定空间资源。按照规划要求，在站点周边划定了10-20公顷的重点管控区域，按照活力共享、复合多元、高效集约、绿色出行、空间宜人的要求，进行精细化的规划设计。
推进小街区建设模式，引导城市回归合理尺度
本次疫情使得大型社区在疫情防控中的弊端暴露出来。针对特殊时期的封闭集中管理需求，小尺度街区组合拆分灵活性更大，有利于达到更合理的封闭管控效果。因此，在控规编制中，强调综合考虑不同的街区类型和特征，以小规模用地、适度容积率为主，形成窄路密网的小街区模式。
针对新建地区，通过适度增加城市道路网密度，尤其是增加城市支路的密度，构建尺度适宜的街区，加强开发强度及密度的规划建设管控，基本单元控制在4公顷左右。对于居住区，既能让居民有充分的户外活动空间和基本的生活配套服务设施，也能让城市的支路系统更通畅，使居民方便到达周边服务设施、轨道和公交车站，疫情期间可灵活确定临时封闭管理规模；对于就业和商业集中区，可以增加公共界面及街道渗透性，同时提升绿色交通可达性，疫情期间可采用楼宇管控方式封闭管理。
针对建成地区，分类施策，逐步释放具备公共化条件的“内部道路”，引导过大住区回归合理尺度。北京在长期的发展过程中，形成了一些大型甚至超大型居住区。如果是由于法规标准、实施时序等原因，导致规划城市道路围合在居住区内部使用的，应制定相应政策，逐步对外开放，恢复道路的正常交通功能。如果是住区内部道路系统丰富，但自身尺度过大影响城市道路网连通性的，应通过详细调查和研究，结合居民意愿，有序推进部分内部道路因地制宜对外开放。对于无法对机动车开放的道路，可以考虑对行人和自行车开放。
加强城市设计，精细化引导公共空间高品质建设
高品质的公共空间可以吸引市民增加户外活动，增强体质、抵抗疾病，部分开敞空间也可通过适应性改造承担应急诊疗或避难隔离功能。加强城市设计介入，是实现公共空间增量提质的重要手段。当前，北京明确了城市设计理念由总体规划开始逐层传导，直至纳入土地出让条件，精细化指导土地使用和城市建设的实施管理路径。街区控规阶段的城市设计以导则或指南的形式对城市公共空间及建筑设计提出价值导向和管控要求，保证公共空间的总量和系统性、连续性；规划综合实施方案阶段的城市设计则要实现精细化土地供应条件，重点保障城市公共利益，在新建地区鼓励开发项目多种形式、高品质提供公共空间，在更新地区则为盘活现状各类消极空间提供策略路径。比如，门头沟新城某地块通过城市设计方案落实了一处商业用地上的“城市森林”规划设计要点，与控规指标一起形成了城市设计图则，纳入土地入市条件，精细化指导公共空间的落地实施。
同时，北京把“健康”作为城市规划的优先考虑，以营造健康的建成环境为切入点，鼓励市民绿色出行，培养健康的理念和生活方式。在城市更新中融入健康街道（街区）的评价方法，识别制约城市健康发展的关键问题，鼓励各街道积极进行改善实践。
责任规划师动态掌握街区现状，精准指导规划优化和落地
作为深入街乡社区一线的专业技术力量，北京的责任规划师开始发挥越来越重要的作用。2020年2月，北京城市规划学会发出倡议书，鼓励责任规划师积极学习医疗、防灾等专项规划知识和韧性城市、健康社区、社区共同体等理念与技术，主动思考城市规划在城市公共安全领域应发挥的作用，并注意观察和了解疫情期间责任片区内公共设施、公共空间、社区治理、邻里关系等方面存在的问题，认真做好梳理、分析和总结，为街乡社区健康发展贡献力量。
许多责任规划师借助疫情期间社区严格管控的契机，协助街道办梳理辖区内人员分布与活动数据，深化对医疗、生活性服务业等必要设施的现状调查，形成数据库，为控规编制与实施奠定了坚实基础。同时，一些责任规划师准确发现居民在疫情期间对户外活动空间的强烈需求，积极号召居民共同推动社区公共空间的设计与营造，形成了社区治理的共同体，为长期推进控规实施夯实了社会基础。
（本文作者：石晓冬 伍毅敏 张晓莉 贺凯 寇春歌；作者单位：北京市城市规划设计研究院）
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