观察|基层缘何出现“干部干，群众看”现象？

乡村振兴，关键在人。人都有谁？大体分为：干部与群众，只有干部与群众形成“组织化合力”，形成多元协同共治的格局，才能形成乡村振兴强大的主体力量。

然而，我们在全国的基层调研中，可以看到有的地方出现了这么一种现象——“干部干，群众看”，甚至出现“干的干，看的看，看的给干的提意见”。为什么干群关系出现如此这般的不协调？是哪些因素引起了如此的反差和不协调呢？

基层干部的“忙累”

一些基层干部“忙、忙、忙”，“累、累、累”，这种现象似乎众所周知，但这是为什么呢？其深层的制度性、体制性原因是什么？

第一，层层加码的“任务下传机制”。当代中国急剧的全面现代化赶超进程，急剧变革流动的城乡结构，都使传统的权力集中、权力推动的“压力型体制”充分发挥了作用，也使“集中力量办大事”的潜能充分展现，这是中国式现代化的优势，但在某种程度上也带来了基层治理中的“压力无限叠加”。无论是精准扶贫，还是乡村振兴，从中央到基层，五级政府工程任务，都必须在乡村基层加以实施完成。而为了保证工程任务的按时保质完成，各级地方都有把任务完成的时间和数量“层层加码”的冲动和激励。

第二，层层追查的“责任下卸机制”。在县级党政部门与乡镇政府签订各种“任务责任书”的同时，完成任务的各种“责任”，基层干部也必须“全盘接受”。上级党政部门接下来的“任务”，往往是频繁地检查监督验收，并附带上越来越细化繁琐的“量化表格”，这便导致一些基层干部要把80%以上的时间用于“填表作台账”。

第三，“任务型干部”的忙碌与基层群众并没有多少组织化联系。“干部干，群众看，群众给干部提意见”之所以存在，在于农业后税费时代城乡关系发生了巨大变化，干群关系嵌于其中的社会结构同样发生了变化。

“干部在忙乎什么呢？与老百姓有什么关系呢？”这是基层群众的质疑：工程任务是从“上面”规划布置的，工程资金是从“上面”拨付安排的，工程质量是由“上面”检查验收的，对负责工程干部的考核奖惩，也是由“上面”决定实施的。这便形成了大量的“体制内空耗”现象，基层群众的知情和参与权利并没有得到有效实现。

而像基层干部整日“在忙乎的工作”，例如土地整理、房屋拆迁、修路修桥、厕所改造、文化广场建设等，都是一次性的工程项目，并且大都是由政府“大包大揽的”，与基层群众的日常生产生活并没有持续性的组织联系。

基层群众的“离散”

基层干部在忙于完成上级任务时，基层群众在干什么呢？基层群众都在忙乎自家的生产和生活，而这与基层政府和基层行政行为并没有多少固定联系。这个问题在农业后税费时代日益凸显，而快速的城镇化进程更是加剧了这一问题。

第一，农民行为的个体化。分田到户后，大量农民涌进城市，寻找各种各样的打工机会，成为在城乡之间“往返飘荡”的农民工。但农民进城打工的行为，更多的是一种“个体化行为”，与体制内的政府行为几乎没有什么联系。农民工在城乡之间的流动，决定了农民工与城乡的基层政府和干部，都没有办法建立日常性的制度化联系。

第二，农户家庭的“离散化”。自农业税费全面取消后，彻底地解放了农户家庭的集体责任和组织化联系，除了个别困难农户的低保补助和危房改造，要与乡村干部打交道以外，农民个体彻底“原子化”。一批又一批的青壮年外出打工，而老人、妇女和儿童留守乡村导致了农户家庭的“离散化”。我们采访过一个农民工，她本人在北京打工多年，她丈夫在山西太原搞建筑，他们的孩子在山西芮城县农村由家里老人抚养，夫妻俩集资在芮城县风陵渡镇购买了商品房，夫妻俩多年来在首都、省会、县城、乡镇和村庄之间奔波流动。这便是大多数农民工家庭的“生活常态”，乡村基层干部又能在“哪里”与他们建立紧密的日常联系呢？

第三，个体化的离散群众并没有多少需求与基层干部建立组织联系。从城乡二元的管理体制来看，农民工身处城乡二元之间，“哪里有路子就去哪里”，成为城乡“两不管”的庞大人群。乡村基层政府“见不到人，想管管不着”，城镇基层政府“能见到人，但没办法管理”。从乡村社会治理体系来看，乡村振兴的项目工程，县乡政府“大包大揽”；从项目的立项、规划、建设，到项目的资金、监督、验收，全由体制内政府一手包揽，基层群众只能“静观其变”，绝少参与。这一方面导致乡村振兴中基层干部落实工作时“难做”，因为找不到“基层群众”；另一方面导致基层干部与群众关系出现疏离，有的甚至渐行渐远无联系。

如何推动城乡基层社会再组织化

对于乡村振兴和乡村治理来说，适应中国现代化进程的结构性变化，推动城乡基层社会的再组织化，稳定基层干群关系的社会基础，亟待深刻的制度性和结构性改革。

第一，畅通城乡要素自由流动，稳定城乡基层社会治理秩序。根据第七次全国人口普查报告，城乡之间流动性社会的格局基本形成，其中就包括2.8亿多的外出农民工。而要稳定城乡基层社会治理秩序，就必须加快城乡要素自由流动的制度性改革，使城乡居民各得其所，各安其职，能够稳定长期地参与基层治理。

特别是要改革城乡二元的制度隔离，从顶层设计上加快城乡户籍制度和土地制度改革，一方面保证在城镇中长期打工的农民工，能尽快获得当地城镇户籍并享受平等的市民福利待遇，同时不以强制农民放弃农村的承包地和宅基地为前提，解决农民融入城镇化过程中的后顾之忧。

另一方面，尽快开放城市居民进行乡村居住创业的渠道和市场，在严禁城市居民到农村购买土地和建大别墅的前提下，推动城市居民自愿到全国各地乡村居住择业，促进城市的人才、资金和技术自由反馈乡村。只有在城乡要素充分自由流动，农村人口大量减少的同时，城市有生力量返回乡村，城乡人口各安其所，形成较为稳定的城乡基层社会结构，才可建构较为稳定的城乡治理秩序。

第二，巩固乡村基层民主自治，提高乡村社会自我组织化程度。急剧的工业化和城镇化进程，快速地撕裂瓦解了传统的治理结构，不断下沉的国家权力，伴随着政权下乡、法律下乡、教育下乡、医疗下乡及各种各样的公共工程下乡，彻底地击穿了传统的“中介联系组织”。乡村社会呈现出日益严重的“原子化”和“离散化”。

推进乡村振兴，在合村并居和撤乡并镇中，必须重新巩固乡村社会的民主自治制度，把乡村民众重新组织起来，壮大民间社会的组织化力量。如加强乡村的土地股份合作社建设，保障进城农民的土地权利和代际利益；加强生产性合作社以外的农民权益保护组织，保障农民的财产性收入和工资性收入；加强乡村基层民主治理的制度机制，保障村民自治组织的法律权利，增强基层政府和干部对乡村社会负责的力度。

第三，拓展基层群众监督基层政府和干部的渠道空间，构建基层干部与群众紧密联系的制度化机制。现行的压力型治理体制，不但造成了从上而下的“大包大揽”，也导致了基层干部普遍的“唯上是从”，更加疏离了干群之间的关系。基层民众对基层政府的运转和基层干部的行为，基本上是不知情、不了解、不参与，更无从持续性监督。

因此，应加强基层县乡领导干部民主选举和民主评议的权重，加强乡村民众对乡村干部考评的比重和力度，倒逼基层干部把对上负责与对下负责结合起来，形成强大的基层干部走向民众的制度合力。

通过系统性的制度改革，建构稳定的基层社会治理秩序，加强基层乡村的民主自治组织建设，真正让基层政府和干部对乡村社会负起责来，才是推进基层治理现代化的长久之路。

（作者为中国社科院大学政府管理学院副院长、中国社科院政治学研究所研究员）

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本期编辑：格格

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