推动形成新型工农城乡关系
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城市化既是人类社会必然经历的进程，也是国家工业化、现代化发展程度的重要标志。工业化一般是随着产业结构的变动，人口逐步由传统空间分散的农业向新兴空间集中的第二、第三产业转移，也就是城市化的过程。在单一公有制和计划经济体制时期，农村人口向城市流动被严格限制，并为此建立起严格的户籍制度。1950年至1980年，全世界城市人口的比重由28.4%上升到41.3%，其中发展中国家由16.2%上升到30.5%，但是中国仅由11.2%上升到19.4%。中国城市化的缓慢并不是建立在工业发展停滞或缓慢的基础上，正相反，改革开放前的29年，中国大陆的工业和国民经济增长速度并不算慢。据国外经济学学者麦迪森计算，从1950年到1973年，世界GDP总量年均增长4.9%，人均GDP增长2.9%，其中中国大陆GDP年均增长5.1%，人均增长2.9%，高于和等于世界平均水平，高于同期发展中国家平均水平。从1953年到1978年，我国城镇化率从13.3%提高到17.9%，但工业化率由19.8%提高到了44.3%。
改革开放前，中国城市化呈现出五个显著特点
由于人口流动受到严格限制，农村人口进入大中城市的可能性很小，因此发展小城镇的数量和规模成为1978年以前城市化的一个重要途径，即通过建立和发展小城镇来实现城市化。由于大城市土地资源昂贵等问题，许多发达国家的城市化也呈现出小城市化的特点。但在社会主义计划经济体制下，由于农业剩余非常有限、农村商品生产和集市贸易的萎缩，我国镇的人口增长很慢。据统计，1953年全国镇人口为3372万人，1976年为5040万人，1976年仅比1953年增加了约49.47%。同时，镇的数量不但没有增长，反而有所下降。1954年全国共有建制镇5400多个，到1978年则降至2850个。由此可见，在1978年以前，“镇”并没有成为我国城市化的基地。改革开放以前，中国的城市化呈现出以下五个显著特点：一是政府是城市化动力机制的主体；二是城市化对非农劳动力的吸纳能力很低；三是城市化的区域布局发展受高度集中的计划体制的制约；四是劳动力的职业转换优先于地域转换；五是城市运行机制具有非商品经济的特征。这种城市化导致城乡之间形成了相互隔离的二元社会，既阻止了农村人口向城市的自由流动，也阻碍了社会经济的全面发展。不过，我们也应看到这种二元体制在历史上所产生的积极作用：一方面，就当时来看，这种城市化滞后，既推动了高积累下的工业体系早日建成，又避免了发展中国家普遍出现的“过度城市化”（高失业率、第三产业过度膨胀和城市贫民窟）。另一方面，作为1978年以后改革发展的起点条件，它对工业化和城市化的推进都起到了“蓄之既久，其发必速”的作用，大大降低了经济发展的人力成本，这也是乡镇企业“异军突起”的主要制度因素。近30年的优先发展重工业，为改革开放以来轻工业和第三产业的迅速发展创造了来自供需两个方面的有利条件。而城乡壁垒又迫使农村优秀人才不得不就地发展非农产业，并为此后走上以小城镇为主要依托的城市化道路打下了基础。
从农业支持工业、乡村支持城市到“反哺”、“城乡融合”
1979年9月，中共十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，提出“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援”，以推动农业农村现代化。根据这一部署，1980年10月，全国城市规划工作会议明确我国城市发展方针为：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。此后，党和政府出台了放宽建镇标准、就业限制和落户限制等一系列推动城镇化发展的政策措施，我国的城镇化进入快车道。到2002年，第一产业在我国GDP中的比重已经大为降低，因此，中共十六大报告明确提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”这是中共中央第一次从国民经济社会发展全局提出统筹城乡发展战略。此后，中央又明确提出“两个趋向”的重大论断：“综观一些工业化国家发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”我国初步建立起“反哺”的制度和政策框架，加大了“反哺”力度。至2012年中共十八大前，我国的城乡关系突破了城乡二元结构，逐步由农业支持工业、乡村支持城市转变为工业支持农业、城市支持乡村的“反哺”和“城乡融合发展”。
推动形成新型工农城乡关系
中共十八大以后，我国城乡关系发展进入到一个新的发展阶段。中共十八大报告明确提出：“推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”
2017年10月，中共十九大报告明确提出，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。2020年10月，中共十九届五中全会进一步提出，要“全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化”，并特别强调要“健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力”。2022年10月，中共二十大报告明确指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”；同时强调：“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设”。
在党和政府的领导擘画、大力推动下，我国城镇化率稳步提升，成就显著，从1978年的17.9%提升到2012年的53.1%，再到2023年的66.16%。与此同时，城乡关系日益密切，城乡融合发展也取得了丰硕成绩，尤其是2021年如期实现第一个百年奋斗目标——全面建成小康社会，我国迈上全面建设社会主义现代化国家新征程。
（作者为当代中国研究所原副所长、研究员）
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编辑/欣欣子
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