制定全国统一的志愿服务法已水到渠成
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在今年3月召开的全国两会上，加强志愿服务立法问题再一次被提了出来，引发社会热议。志愿服务法治化是现代志愿服务发展趋势，是我们党落实全面依法治国的基本方略，推进法治国家、法治社会建设的重要体现。早在2014年，民革中央就曾向中共中央、国务院报送《关于加快我国志愿服务法制化建设的建议》。顺应各方呼声，2017年国务院颁布实施《志愿服务条例》，北京、广东等省市相继出台或修订了志愿服务地方性法规。目前，志愿服务法已被列入《十四届全国人大常委会立法规划》第一类项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。可以说，历经十年，制定全国统一的志愿服务法已水到渠成。
志愿服务存在“碎片化”“零散化”问题
全国性的志愿服务立法缺失，与我国志愿服务独特的发展路径有着密切的联系。我国志愿服务是在学雷锋活动的基础上发展而来的，整体上呈现一种“自下而上”与“自上而下”相结合的演进模式。即，先由基层、民间发起，而后被地方各级党委政府所关注，出台政策措施加以引导和扶持。经过长期的试点、打磨，成熟的志愿服务经验做法上升到国家层面，由相关部门拟定成法规文件发布，成为指导行业发展的法规、政策和措施。从实践效果上看，这一实践路径契合了我国的国情，尊重了基层和群众的首创精神，但不可否认，由于经历了长时间的摸索和探究，不可避免地带来了志愿服务“碎片化”“零散化”问题。
志愿服务以自愿、无偿为原则，是服务他人、奉献社会的公益行为，是广大志愿者奉献爱心的重要渠道。然而这并不代表志愿服务过程中不存在权责关系。在志愿服务过程中，清晰准确地界定志愿者、志愿服务组织、志愿服务对象及各方主体之间的权责关系，是维系和支撑志愿服务活动顺利开展的基础和前提。现实生活中，这种权责关系的不明确、不规范，导致志愿服务被“异化”，即志愿者的善行被歪曲利用和恶意透支、志愿者的权益得不到有效保障。以至于，遇到老人倒地等类似情况，到底帮还是不帮，似已成为难以抉择的“世纪难题”。笔者曾针对“志愿北京”信息系统注册的一些“僵尸志愿者”（即每年志愿服务时间记录“0”时长）进行访谈。在被问及注册而没有做志愿服务的原因“是否有被讹诈的担心”时，访谈对象给予的几乎都是肯定性的回答。有鉴于此，我们不难理解为什么2017年修订《民法总则》时要加入“好人”条款——“因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任”。可见，相对于道德方面的因素，法规制度的匮乏与滞后，缺乏明确的权责规定和对施救者合法权益的有效保护，同样是造成现实生活中种种“见死不救”情况的问题根源。
明晰志愿服务过程中不同主体之间的权利和义务关系，是志愿服务立法的核心逻辑。其道理在于，相对于公权力是政府服务的“原动力”，追逐利润是市场服务的“原动力”，志愿者的情感动机则是志愿服务的“原动力”。为此，要加强对志愿者的情感动机与合法权益的保护，这是志愿服务立法的核心议题。如何做到规范，其前提就是要明晰和规范志愿服务过程中的权责关系。比如，国务院颁布实施的《志愿服务条例》，以行政法规的形式对志愿服务组织、志愿者、志愿服务对象的权责关系做出了规范，重点列举了志愿者“知情权”“受培训权”“自主选择权”“提供保险权”“记录时长权”“开具证明权”“享受优待权”“隐私权”等。正是由于上述种种规定，明确了当事人的权益和义务，有效预防和化解了志愿服务过程中可能产生的各种纠纷和矛盾，促进了志愿服务高质量可持续发展。
当前，全国志愿服务信息系统各类注册志愿者已突破2.36亿人。相对于2015年“志愿云”系统上线时的500万人，短短9年时间，注册志愿者人数快速增长。随着人数的迅猛增长和服务领域的不断拓展，志愿服务越来越深入地渗透到人们的日常生活中，日益呈现社会化、大众化等鲜明特征，涉及的社会关系也越发无所不包、纷繁复杂。在这种情况下，作为行政法规的《志愿服务条例》，无论是从法律位阶上看，还是从调整规范的社会关系上看，都远远滞后于快速发展的志愿服务实践，“小马拉大车”的效应越来越明显。正如专家指出的，“2017年国务院颁布的行政法规《志愿服务条例》，主要适用于政府部门、行政领域，而对于调节全社会层面的广泛性志愿服务缺乏法理依据，也缺乏实施力度。”在此背景下，为更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，从全国人大层面出台更高位阶、全国统一的法律，即《中华人民共和国志愿服务法》已成为当务之急。
当然，“法治化”的内涵和外延，远不止于一两部法律的出台和实施。市民公约、乡规民约等与特定的社区、地域、人群的风俗习惯、文化传统紧密相连，弥补了国家法律的不足之处，因而又被称为“软法”。在推进志愿服务法治化实践过程中，我们既要重视法律条文的“硬法”作用，也要重视一系列规章制度、风土习俗的“软法”的规范作用。只有“硬法”和“软法”有机衔接、同步发力、综合施策，才能将志愿服务真正纳入法治化轨道，在新的历史起点上助推我国志愿服务事业高质量发展。
（作者分别为北京市团校党群教研部部长、北京志愿服务发展研究会副会长，中国青少年研究中心副研究员）
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编辑/欣欣子
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