高院判决：“外嫁女”能否享受拆迁补偿安置待遇的审查处理

点击蓝字关注☞ 律法新声 2024年10月09日 22:14

来源：律道说法

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☑ 裁判要点

农村集体土地拆迁工作事关农民的切身利益，尤其对于“外嫁女”这一特殊群体，负有补偿安置职责的行政机关要依法妥善处理好其合法诉求，切实保障其享有的补偿安置利益。

（一）“外嫁女”能否享受拆迁补偿安置待遇的考量标准，也即“外嫁女”应否获得与其他村民同等的拆迁安置补偿待遇。

对于“外嫁女”能否获得与其他村民同等的补偿安置待遇，目前法律法规并未作出有别于其他村民的特殊规定。从司法实践来看，涉及“外嫁女”拆迁补偿安置待遇问题，一般应从以下几方面综合考量：（1）户籍在拆迁开始前是否仍然在原农村集体组织，这是能否享受娘家村补偿安置待遇的前提。（2）是否仍然在原农村集体组织实际生产生活。如果“外嫁女”不在娘家村实际居住生活，则很难与娘家村集体形成稳定的生产生活关系。但如果“外嫁女”以农村外出务工人员身份在外务工，按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》传递的政策导向，则不能因此以非“常住”为由剥夺其所应享有的村民待遇。（3）是否仍然以原农村集体组织的土地为基本生活保障。也即，“外嫁女”在娘家村集体之外没有分得土地。（4）是否在其他农村集体组织享受过村民待遇。如果“外嫁女”在娘家村集体之外没有享受过补偿安置待遇，则其在原农村集体组织的补偿安置地位应予保障。（5）参考原农村集体组织村民会议的讨论意见。考虑到娘家村集体对“外嫁女”的实际情况较为了解，要注重调查核实村民会议中的认定意见，但要防止因补偿安置利益分配出现多数人“开除”少数人成员资格的现象。（6）在原农村集体组织所应履行的村民义务。如果“外嫁女”被排除在补偿安置待遇之外，则需要有充分证据证明其无正当理由没有履行村民义务。综上，“外嫁女”享受村民同等待遇的条件可归纳为“户籍在娘家村集体+在娘家村集体生产生活（或以农村务工人员身份在外务工）+在娘家村集体之外没有分得土地+在娘家村集体之外没有享受补偿安置待遇+无证据证明其未履行村民义务”。也就是说，需要判断“外嫁女”是否与其户籍所在地的村集体形成了较为稳定的生产生活关系，是否出现了有别于同村其他村民、不应予以补偿安置的事实状态，获得的补偿安置利益与其他村民相比是否有所增加或减损，避免“外嫁女”补偿安置权益在娘家村或婆家村出现“两头占”、“两头空”的问题。行政机关不能单纯以婚姻或者户籍情况作为是否给予补偿安置的条件，而应在综合考量多种因素的基础上进行区分处理，并以基本居住权益是否得到充分保障作为衡量和判断的原则。当然，也要防止出现“空挂户”的情形，行政机关对此应当承担相应的举证责任。

（二）如何识别对“外嫁女”享受拆迁补偿安置待遇的不当限制，也即行政机关对“外嫁女”不予补偿安置的理由是否成立。

党中央、国务院高度重视农村妇女权益保护，为此出台一系列法律法规，对落实保障“外嫁女”补偿安置权益的导向较为明确。《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条规定，妇女在农村集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收补偿安置或者征用补偿以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。第五十六条规定，村民自治章程、村规民约、村民会议、村民代表会议的决定以及其他涉及村民利益事项的决定，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。最高人民法院2018年发布的行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之五认为，涉案房屋迁建补偿安置办法将“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外与妇女权益保障法等上位法规定精神不符。可见，与国家政策和法律法规相抵触，以侵犯妇女权益为代价作出的补偿安置方案或者村民会议决定，均不能作为判断“外嫁女”是否享受与其他村民同等拆迁补偿安置待遇的证据或依据。另外，在补偿安置方案规定内容并不明确，行政机关对此难以作出合法有据的解释，人民法院应当结合案件情况和客观实际等因素作出对被拆迁人有利的解释。

（三）如何有效保障“外嫁女”的拆迁补偿安置利益，也即法院裁判方式的选择。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。上述条款分别规定的是课予义务判决和一般给付判决，选择适用何种裁判方式，要看裁判时机是否成熟。如果裁判时机尚未成熟，尚需行政机关调查处理，那么在行政机关不履行法定职责之时，人民法院得依当事人诉请判决其履行法定职责即可。如果裁判时机已经成熟，而且给付内容具体明确的情况下，人民法院在行政机关不履行法定职责时，可以直接判决其履行具体给付义务。“外嫁女”等特殊群体的补偿安置问题往往较为复杂，涉及因素较多，其能否依照补偿安置方案获得与其他村民相同的拆迁补偿安置待遇，需要行政机关结合前述考量标准调查核实，并依法依规妥善处理。如果行政机关前期调查工作不到位，相关补偿安置标准不明确，人民法院很难就补偿安置事项直接作出给付判决，而是判令行政机关针对是否补偿安置以及如何补偿安置限期作出补偿决定。行政机关在落实补偿安置措施过程中，仍应当与当事人进行协商，尽可能通过协商方式妥善化解行政争议。

☑ 裁判文书

山东省高级人民法院

行政判决书

（2024）鲁行再8号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张某某，女。

委托代理人张艾君，上海段和（济南）律师事务所师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）济南市某某区某某镇人民政府。

法定代表人XX，镇长。

再审申请人张某某因与被申请人济南市某某区某某某镇人民政府（以下简称某某镇政府）不履行补偿安置职责一案，不服济南市中级人民法院于2023年10月13日作出的（2023）鲁01行终1009号行政判决，向本院申请再审。本院于2024年2月5日作出（2023）鲁行申2929号行政裁定，提审本案。本院提审后依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。

一审法院查明，张某甲（原告张某某父亲）系济南市某某区某某镇某某村村民，其在该村XX号使用宅基地一处，集体土地建设用地使用证号为XX，该证载明用地面积207.9平方米。张某甲就该宅基地上的房屋办理了房屋所有权证，证号为XX，载明“房屋所有权人张某甲，房屋状况：砖木结构、1层，01幢建筑面积129.86平方米，02幢建筑面积71.46平方米”。

因S243沿线建设项目，需要对包括某某村在内的规划范围内建（构）筑物及附属物进行拆迁改造安置。张某甲的上述住宅在拆迁改造范围内。《某某镇省道243沿线拆迁改造补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置实施方案》）规定以下内容：“……（三）拆迁改造安置1.安置标准：按照人均建筑面积40平方米的标准确定应安置面积进行优惠安置（选择小高层安置的每人奖励建筑面积5平方米）。……达到分户条件的单身无子女人员，由被安置人提出申请，经镇、村确认符合条件并经公示无异议后，可增加40平方米的安置房，因分户增加的安置房面积按照成本价购买（因分户增加的面积不足部分双方不找任何差价）。2.人口确定：此次拆迁改造安置采取以人（行政村集体经济组织成员）为主的办法，按人口进行安置，人口核定以2018年6月22日零时前的户籍档案为准……（4）家庭现只有一个孩子，无论男女，年满18周岁单身无子女的，可以分户；家庭只有两个及以上女孩，年满18周岁单身无子女的，只能选择一个分户，已经结婚户口未迁出的只能选择一个作为“养老婿”进行安置；因分户所增加安置房面积40平方米，按照成本价购买；上述情况除外，已经出嫁（含配偶子女）户口未迁出的，一律不予安置。……（9）在村内无住房，户口在本村的，一律不予安置……。3.安置办法：（1）……每个被安置户所选安置房原则上不得超过两套，户型一经确定，不再更改。（3）……被安置户自行解决周转房，多层暂按周转期24个月，小高层暂按周转期36个月（以实际交房时间计）计发周转房租费，周转房租费按每月每户应安置房屋面积每平方米11元计算。每月周转房费不足660元的，按660元计发。因安置方原因逾期不能按时迁入的延长周转期，标准不变。因被安置方原因不迁入的停发周转房租费。选择自行建设房屋的，周转房租费按每户每月400元计发，周转期为6个月，逾期不再发放。……”

2018年6月26日进行入户调查时，确认张某甲家庭户口有3人，1处宅基地，并写明“13户、14户两户为一个土地使用证”。2018年6月27日，张某甲在房屋基本情况表、树木核查表和附属物调查表上签字确认，房屋基本情况表载明“房产证号XX、产权面积201.32平方米、测量数据211.99平方米”。2018年7月1日，张某甲之子张某乙因达到分户条件，申请增加40平方米成本价安置房。2018年7月6日，张某甲在安置人口认定登记表上签字确认，认定张某甲户安置人口3人，分别是张某甲、丁某某、张某乙，某某村村民委员会（以下简称某某村委会）亦在该安置人口认定登记表上加盖公章，并注明“情况属实”。2018年7月6日，张某甲与被告某某镇政府签订补偿协议。2018年7月10日，张某甲签订安置房选房登记表及选择户型确认表。之后，涉案房屋被交付拆除完毕。

因某某镇政府以张某某出嫁为由拒绝对其进行补偿安置，张某某不服提起本行政诉讼，请求判令某某镇政府履行安置补偿职责，对其进行拆迁安置补偿。

另查明，张某某于2016年6月1日登记结婚，其户口于2011年7月29日因大中专学生毕业回原籍由泰安市岱岳区迁回某某村XX号（张某甲户），又于2018年6月7日因购房将户籍迁至该村XX-1号，自此张某某户与张某甲户分为两个家庭户。

2021年3月24日，张某甲办理《农村土地承包经营权证》，载明其家庭承包某某村土地共计3.47亩，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日止，承包经营权共有人为张某甲、丁某某、张某乙及张某某。

一审法院认为：本案系因张某某要求某某镇政府履行安置补偿职责引发的纠纷。某某镇政府系某某镇S243沿线拆迁改造项目补偿安置的实施主体，对于符合安置条件的被拆迁户负有补偿安置的职责。张某某于2021年12月要求某某镇政府对其进行补偿安置，某某镇政府于2022年2月18日答复并未对其进行补偿安置，张某某提起本案诉讼，未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定的一年起诉期限。根据《补偿安置实施方案》规定，被安置人口核定以2018年6月22日零时前的户籍档案为准，张某某户籍于2018年6月7日迁入某某村，时间符合上述规定。《补偿安置实施方案》还规定“在村内无住房，户口在本村的，一律不予安置”。张某某户籍虽迁入某某村XX-1号，其陈述购买其父亲位于某某村XX号房产中的01幢。经查明，位于某某村XX号的房产登记的所有权人为张某某父亲张某甲，张某甲已于2018年7月6日与某某镇政府签订了补偿协议，双方就张某甲名下的位于某某村XX号房产的拆迁补偿事宜进行了约定；且在该补偿协议签订之前，张某甲已就某某村XX号被拆房屋的面积、结构等基本情况以及被安置人员均进行了确认。张某某主张其父亲名下的位于某某村XX号房产中的01幢房产系其所有，未提供相应的证据，原审法院不予采信。因此，张某某户籍虽然在规定的时间内将户口迁回本村，但不能证明其在某某村XX-1号有住房，根据《补偿安置实施方案》上述规定的条件，张某某不符合本次拆迁补偿安置条件，其要求某某镇政府对于其进行拆迁补偿安置，理由不成立。据此，判决驳回张某某的诉讼请求。

张某某不服，提起上诉。

二审法院认为：本案的争议焦点为张某某是否符合安置条件。《补偿安置实施方案》规定：“……2.人口确定……（9）在村内无住房，户口在本村，一律不予安置……”本案中，张某某户籍于2018年6月7日迁入某某村XX-1号，但涉案证据材料无法证明其在该村拥有相应住房，根据上述补偿安置方案规定，其并不符合安置条件。张某某主张其在该村拥有住房，其住房系购买自父亲张某甲某某村XX号房产中的01幢房屋，但根据房屋所有权证记载，某某村XX号房产所有人系张某某父亲张某甲，且张某甲已于2018年7月6日与某某镇政府签订了补偿协议，双方就张某甲名下的位于某某村XX号全部房产的拆迁补偿事宜进行了约定，而在该补偿协议签订之前，张某甲也已就某某村XX号被拆房屋的面积、结构等基本情况以及被安置人员进行了确认。张某某的户口虽然迁回了该村，但是在案证据并不能证明其在某某村XX-1号有住房，因此，对于张某某关于在某某村拥有住房的主张，不予支持。张某某不符合拆迁补偿安置条件，对于其要求的某某镇政府对其进行拆迁补偿安置，原审法院不予支持，并无不当。据此，判决驳回上诉，维持原判。

张某某申请再审称：1.原审法院认定张某某在被拆迁村没有住房事实错误，某某镇政府没有证据证明张某某丧失原住房，其与父母的分户行为并不导致其丧失原住房。2.张某某自出生后就住在涉案房屋，并落户于此，只在大学期间因政策要求将户口迁出，毕业后又将户口迁回原籍，之后户籍一直在村内，并未迁出。3.张某某结婚后与父母的分户行为并不影响其享有的原住房和宅基地使用权。请求撤销一、二审判决并依法改判支持其诉讼请求。

被上诉人某某镇政府答辩称：1.张某某不具备拆迁安置补偿的资格。张某某是“空挂户”，村内没有住房，不符合安置条件。2.张某某再审申请事由没有事实和法律依据。3.张某某并非某某村集体经济组织成员，不具备拆迁安置补偿资格。

各方当事人在一、二审中提交的证据已经随案移送本院。

本院审理期间，张某某向本院提交五份证据。证据1.2023年12月13日涉案某某村委会出具的证明一份。证明张某某是某某村的集体经济组织成员，在该村长期居住。证据2.2023年12月13日涉案某某村清真寺出具的证明一份。证明张某某自出生之日起至今都尽了某某村少数民族村民义务。证据3.《关于张某某有关情况的说明》、张某某余额明细查询清单一份。证明张某某婚后仍一直作为某某村少数民族村民享受每户牛羊肉价格补贴100元。证据4.2024年1月4日济南燊辰教育咨询服务有限公司、济南庚润教育咨询服务有限公司出具的证明两份。证明张某某没有固定工作，一直以灵活就业者身份缴纳社保。证据5.调取证据申请书1份、录音及录音文字版1份（附光盘1张）。证明和张某某一样已经分户的男子，名下没有登记房产的，仍以其父母名下的房产作为住房进行了安置。某某镇政府提交两份证据。证据1.产权制度改革工作领导小组办公室调取的村民成员名单。证明张某某不是村集体经济组织成员。证据2. 某某村村委会出具的证明。证明张某某住济南市，节假日回村居住。

经审理，本院再审查明的事实与原审查明的一致。

本院认为：农村集体土地拆迁工作事关农民的切身利益，尤其对于“外嫁女”这一特殊群体，负有补偿安置职责的行政机关要依法妥善处理好其合法诉求，切实保障其享有的补偿安置利益。本案中，因S243沿线建设项目，需要对包括某某村在内的规划范围内建（构）筑物及附属物进行拆迁改造安置，某某镇政府依据其制定的《补偿安置实施方案》对拆迁改造范围内的被拆迁人进行补偿安置。针对张某某的补偿安置问题，某某镇政府以其已经出嫁，不再享受安置政策为由拒绝对其进行补偿安置。因此，本案的争议焦点为某某镇政府对张某某不履行补偿安置职责的行为是否合法正当。结合当事人诉辩理由及原审判决内容，本院将该争议焦点涉及的有关问题分述如下：

（一）“外嫁女”能否享受拆迁补偿安置待遇的考量标准，也即张某某应否获得与其他村民同等的拆迁安置补偿待遇。

本案中，结合在案证据来看，张某某户籍除大学期间迁出外，一直在原农村集体组织即某某村（落户在其父张某甲名下位于某某村XX号的房产上，后分户为XX-1号），婚后并未迁出。农村土地承包经营权证载明张某某在某某村分得承包地。张某某的社会保险个人参保证明可以证实，张某某长期在外务工，辗转多个单位。张某某关于其长期在外务工，回村后仍与其父母居住生活的主张，符合社会常理和生活习惯。张某某婆家村即甘肃省合水县何家畔镇某某村民委员会出具证明证实，张某某未在该村长期居住，未在该村享有承包地并享受拆迁补偿安置待遇，并有经办人签字。张某某作为某某村少数民族村民，在拆迁前后均享受过牛羊肉补贴。某某镇政府对此并未提供有效证据予以推翻，亦未提供证据证明张某某属于“空挂户”。综合以上事实可以认定，张某某与其户籍所在村形成了较为稳定的生产生活关系，可以根据《补偿安置实施方案》的相关规定享受与其他村民同等的拆迁补偿安置待遇。

（二）如何识别对“外嫁女”享受拆迁补偿安置待遇的不当限制，也即某某镇政府对张某某不予补偿安置的理由是否成立。

本案中，《补偿安置实施方案》规定，“已经出嫁（含配偶子女）户口未迁出的，一律不予安置”，该规定不对“外嫁女”实际情况作区分处理，仅以“外嫁女”身份问题限制其拆迁补偿安置待遇，违反法律法规的相关规定，不能作为张某某无法享受与其他村民同等拆迁补偿安置待遇的有效依据，某某镇政府以此为由对张某某不予补偿安置，本院不予支持。《补偿安置实施方案》还规定，“在村内无住房，户口在本村的，一律不予安置”，该规定未明确对住房须有所有权，而张某某户口在娘家村，在村内与其父母居住生活，并不属于在村内无住房的情形，某某镇政府以此为由对张某某不予补偿安置，本院亦不予支持。尽管张某某父亲张某甲与某某镇政府签订了补偿协议，但考虑到张某某与其父亲分为两个家庭户，涉案拆迁改造项目系按人口进行安置，被安置人口未包含张某某，张某某仍可在该补偿协议约定的补偿事项的基础上主张自身补偿安置利益。张某某关于某某镇政府没有证据证明其丧失原住房，其与父母的分户行为并不导致其丧失原住房的主张成立，本院予以支持。原审法院以张某某在娘家村内无住房，张某甲签订的补偿协议中未包含张某某为由，认定其不符合拆迁补偿安置条件，确有不当，本院予以纠正。

（三）如何有效保障“外嫁女”的拆迁补偿安置利益，也即本案裁判方式的选择。

本案中，根据《补偿安置实施方案》规定，“拆迁改造安置标准：按照人均建筑面积40平方米的标准确定应安置面积进行优惠安置（选择小高层安置的每人奖励建筑面积5平方米）。此次拆迁改造安置采取以人为主的办法，按人口进行安置。”鉴于张某某原家庭户内成员张某甲、丁某某、张某乙已按照人均建筑面积40平方米、选择小高层安置的每人奖励5平方米的标准，获得相应的安置房。张某某系在张某甲名下房产的基础上进行分户，属于分户不分家，应当按照上述规定享有与原家庭户内成员抑或与其他村民同等的拆迁补偿安置待遇，即，某某镇政府应当在安置区范围内按照人均建筑面积40平方米的标准确定应安置面积进行优惠安置（选择小高层安置的每人奖励建筑面积5平方米）对张某某进行安置，或者给予其相应的补偿款。至于其他补偿事项，张某甲已经以户为单位、以其房产为基础与某某镇政府签订了补偿协议，某某镇政府对张某某不再重复补偿。某某镇政府在落实补偿安置措施过程中，仍应当与张某某进行协商，尽可能通过协商方式妥善化解行政争议。

综上，原审判决认定事实错误，依法应予撤销。张某某申请再审的请求和理由成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销济南市中级人民法院（2023）鲁01行终1009号行政判决；

二、撤销济南市历城区人民法院（2023）鲁0112行初18号行政判决；

三、判令被申请人济南市某某区某某镇人民政府于本判决生效之日起三十日内对再审申请人张某某履行补偿安置职责，即按照人均建筑面积40平方米的标准确定应安置面积进行优惠安置（选择小高层安置的每人奖励建筑面积5平方米）或者给予相应的补偿款。

一、二审案件受理费共计100元，均由被申请人济南市某某区某某镇人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长王海燕

审判员韩勇

审判员郝万莹

二〇二四年三月六日

书记员杨柳青

（因编辑需要，文中部分内容有所删减调整）