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农业部关于印发《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017—2025）》的通知
沿海各省、自治区、直辖市及计划单列市渔业主管厅（局）：
为贯彻国家生态文明建设和海洋强国战略的有关要求，落实《中国水生生物资源养护行动纲要》《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》中关于发展海洋牧场的部署安排，更好地发挥国家级海洋牧场示范区的综合效益和示范带动作用，推动全国海洋牧场在未来一个时期建设取得新突破，发展再上新台阶，我部组织编制了《国家级海洋牧场示范区建设规划（2017-2025年）》。现印发你们，请认真组织实施。
农业部
2017年10月31日
国家级海洋牧场示范区建设规划（2017-2025年）
前言
我国海域辽阔，岛屿众多，岸线绵延曲折，拥有良好的天然海域生态环境条件和丰富的水生生物资源。但是随着我国经济社会高速发展和人口不断增长，受环境污染、工程建设以及过度捕捞等诸多因素影响，我国近海渔业资源严重衰退、水域生态环境日益恶化、水域荒漠化日趋明显，严重影响了我国海洋生物资源保护和可持续利用。海洋牧场建设作为解决海洋渔业资源可持续利用和生态环境保护矛盾的金钥匙，是转变海洋渔业发展方式的重要探索，也是促进海洋经济发展和海洋生态文明建设的重要举措。通过发展海洋牧场，不仅能有效养护海洋生物资源、改善海域生态环境，还能提供更多优质安全的水产品，推动养殖升级、捕捞转型、加工提升、三产融合，有效延伸产业链条，推动海洋渔业向绿色、协调、可持续方向发展。尽管目前我国的海洋牧场建设初具规模，但在发展过程中还存在统筹规划和基础研究不足、示范引领和体制机制建设不够等问题，制约了海洋牧场综合效益的发挥。为贯彻国家生态文明建设和海洋强国战略的有关要求，落实《中国水生生物资源养护行动纲要》《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》中关于发展海洋牧场的部署安排，更好地发挥国家级海洋牧场示范区的综合效益和示范带动作用，推动全国海洋牧场在未来一个时期建设取得新突破，发展再上新台阶，特编制本规划。
一、建设的必要性
海洋牧场是养护水生生物资源，修复水域生态环境的重要手段，也是拓展和有效配置渔业发展空间，优化海洋渔业产业布局，加快渔业转方式调结构，促进近海渔业可持续发展的有效举措。通过高标准、高起点地建设一批国家级海洋牧场示范区，不仅可以发挥示范区在渔业资源养护和可持续利用中的重要作用，还可以通过示范引领，推动我国海洋牧场整体建设和管理水平的提高。
（一）有助于调整渔业产业结构，实现渔业转型升级
当前，资源衰退、环境恶化等问题已成为制约渔业发展的“瓶颈”。一方面，渔业发展受到外部资源环境的制约越来越大，发展空间受到限制；另一方面，过度捕捞和不健康的养殖方式等渔业行为又会对海洋生态环境造成破坏。现代渔业发展必须秉承绿色和可持续发展理念，坚持产业发展与资源环境保护相协调的原则，实现在保护中开发，在开发中保护。海洋牧场在降低海洋捕捞强度，减少海水养殖密度的同时，可以推动养殖升级、捕捞转型、加工提升，促进休闲渔业发展，有效延伸产业链条，提升海洋渔业的附加值；能够提供更多优质安全的水产品，推动渔业从传统的“规模数量型”向“质量效益型”转变，促进我国海洋渔业转型升级和持续健康发展。
（二）有助于提供优质动物蛋白，改善居民膳食结构
据世界银行预计，到2025年将有36个国家的14亿人陷入食物短缺的危机中，到2030年全球范围内对粮食的需求将增长50%以上。水产品是国际公认的优质动物蛋白来源，也是我国食物供应的重要组成部分，海洋水产品的年产量相当于全国肉类和禽蛋类年总产量的30%，为我国城乡居民膳食营养提供了近1/3的优质动物蛋白，已经成为我国食物供给的重要来源，也是维护我国粮食安全的新途径。在当前耕地减少、粮食供需失衡和世界粮食价格波动运行的形势下，发展海洋牧场，推动“蓝色粮仓”建设，有助于满足城乡居民对改善膳食结构、获取优质蛋白的迫切需求，也有助于满足国家粮食安全对海洋渔业发展的需要。
（三）有助于养护海洋生物资源，改善海域生态环境
目前，海洋渔业资源衰退、生态环境恶化的状况并没有得到根本性的改变，海洋生态保护的形势依然十分严峻。维护海洋生态安全，是国家生态安全战略的重要组成部分，需要从保护和修复两方面同时推进。海洋牧场主要是利用工程手段，基于生物与环境相互作用的海洋生态系统原理，营造适合水生生物繁衍、栖息和生长的渔场环境，进而实现水生生物资源的自然繁殖和补充，促进海洋生态系统的改善和修复。通过科学投放人工鱼礁、移植和种植海草和藻类、增殖水生生物等系统措施，可有效改善海域生态环境，养护近海渔业资源，提高海洋生物多样性，维护海洋生态系统安全。此外，海洋牧场在产出优质水产品的同时，还能起到固碳除氮的作用，有助于净化水质、降低海域的富营养化程度。
（四）有助于推动海洋经济增长，助力海洋强国战略
党的十八大在将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局的同时，作出了建设海洋强国的重大部署。习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时进一步强调,要关心海洋、认识海洋、经略海洋，提出了海洋开发与保护的“四个转变”。渔业是发展海洋经济、建设海洋生态文明的重要组成部分，也是沿海地区经济社会发展的重要一环。随着海洋经济的发展以及其他海洋新型产业的快速上升，我国海洋渔业占海洋生产总值的比重相对偏低，对海洋经济贡献度呈现下降趋势。海洋牧场作为海洋渔业极具优势的领域，在促进传统海洋渔业发展的同时，还可以拓展渔业功能，将渔业增殖、生态修复、休闲娱乐、观光旅游、文化传承、科普宣传以及餐饮美食等有机结合，有效带动海洋二三产业的发展，形成海洋渔业经济新的增长点，为海洋经济整体健康、可持续发展以及海洋强国建设做出新的贡献。
二、发展现状
经过30余年的发展，我国沿海从北到南已建设了一系列以投放人工鱼礁，移植种植海草和海藻，底播海珍品，增殖放流鱼、虾、蟹和头足类等为主要内容的海洋牧场。据不完全统计，截至2016年，全国已投入海洋牧场建设资金55.8亿元，建成海洋牧场200多个，其中国家级海洋牧场示范区42个，涉及海域面积超过850平方千米，投放鱼礁超过6000万空立方米（详见附件1）。目前，全国海洋牧场建设已初具规模，经济效益、生态效益和社会效益日益显著。据测算，已建成的海洋牧场年可产生直接经济效益319亿元、生态效益604亿元，年度固碳量19万吨，消减氮16844吨、磷1684吨。另外，据统计，通过海洋牧场与海上观光旅游、休闲海钓等相结合，年可接纳游客超过1600万人次。在我国沿海很多地区，海洋牧场已经成为海洋经济新的增长点，成为一二三产业相融合的重要依托，成为沿海地区养护海洋生物资源、修复海域生态环境、实现渔业转型升级的重要抓手。
（一）黄渤海区建设现状
据不完全统计，截至2016年，黄渤海区投入海洋牧场建设资金44.52亿元，建设海洋牧场148个、涉及海域面积346.7平方千米，投放人工鱼礁1805.4万空立方米，建成人工鱼礁区面积157.1平方千米，形成海珍品增殖型人工鱼礁、鱼类养护礁、藻礁、海藻场以及鲍、海参、海胆、贝、鱼和休闲渔业为一体的复合模式，具有物质循环型-多营养层次-综合增殖开发等特征，产出多以海珍品为主，兼具休闲垂钓功能，主要属于增殖型和休闲型海洋牧场。
（二）东海区建设现状
据不完全统计，截至2016年，东海区投入海洋牧场建设资金3.83亿元，建设海洋牧场23个、涉及海域面积235.7平方千米，投放人工鱼礁70万空立方米，建成人工鱼礁区面积206.2平方千米，形成了以功能型人工鱼礁、海藻床（海藻（草）场）以及近岸岛礁鱼类、甲壳类和休闲渔业为一体的立体复合型增殖开发的海洋牧场模式，主要属于养护型和休闲型海洋牧场。
（三）南海区建设现状
据不完全统计，截至2016年，南海区投入海洋牧场建设资金7.45亿元，建设海洋牧场74个、涉及海域面积270.2平方千米，投放人工鱼礁4219.1万空立方米，建成人工鱼礁区面积256.6平方千米，形成了以生态型人工鱼礁、海藻场和经济贝类、热带亚热带优质鱼类以及休闲旅游为一体的海洋生态改良和增殖开发的海洋牧场模式，以生态保护以及鱼类、甲壳类和贝类产出为主，兼具休闲观光功能，主要属于养护型海洋牧场。
三、存在的问题
我国海洋牧场建设虽然取得了一定成绩，但与海洋生态文明建设和海洋渔业转型升级要求还存在较大差距。
一是缺乏统筹规划，科学布局有待加强。海洋牧场是一项科学的系统工程，建设前需要开展认真深入的调查，并在此基础上做出科学规划。一些海洋牧场的规划布局、礁区选址、建设规模及人工鱼礁工程设计等方面缺乏科学论证和统筹规划，建设布局不够合理；一些海洋牧场缺少明确的功能定位，过于强调经济效益而忽视了生态效益，这些都制约了海洋牧场整体功能和效益的发挥。
二是区域发展不平衡，资金投入总体不足。由于各地区重视程度和资金支持存在较大差异，目前全国海洋牧场发展并不平衡。海洋牧场建设财政资金投入普遍不足，难以形成有效规模，导致我国海洋牧场建设虽然数量多但规模偏小，特别是以生态保护为主要目标的养护型海洋牧场发展受到制约；加上海洋牧场运行和管理缺乏配套资金，导致海洋牧场的综合效益难以充分、持续发挥，严重影响了海洋牧场的实际效果。
三是法律法规不完善，体制机制不健全。海洋牧场的建设和运营涉及政府、企业、渔民等多方利益主体，需要全面统筹、综合管理。由于缺少专门的规章制度，一些海洋牧场建设、经营和监管责任主体不明确，海洋牧场产权不清晰，导致管理混乱；一些地区对海洋牧场征收海域使用金标准过高，忽视其资源增殖和养护功能，加之海域批准使用年限过短，都在一定程度上挫伤了海洋牧场建设的积极性；一些地区还存在重建设、轻管理现象，后续监测和管理监督不到位，管理目标发生偏差，片面追求经济效益与短期利益，一定程度上也制约了海洋牧场综合效益的发挥。
四是科研基础薄弱,科技支撑落后于发展需求。海洋牧场建设是一个系统工程，涉及海洋物理、海洋化学、海洋地质、海洋生物及建筑工程等多个学科。目前，我国从事海洋牧场研究的机构和专业人才缺乏，对海洋牧场缺乏系统性的研究；海洋牧场配套技术、环境优化技术研究的力度明显不够；海底构造、海湾环境、鱼类洄游行为观测等方面的研究亟待加强，海洋牧场基础研究进度的滞后在很大程度上制约了海洋牧场的科学发展。
四、总体思路
（一）指导思想
全面贯彻党的十八大、十九大精神和习近平总书记系列重要讲话精神，以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为引领，从渔业资源可持续利用角度出发，以国家级海洋牧场示范区为抓手，以人工鱼礁和海藻场建设为载体，以增殖放流为补充，以现代化和信息化管理为保障，强化规划引导、科技支撑、投入支持、示范引领和制度保障，大力推进以海洋牧场为主要形式的渔业资源生态修复和区域性渔业综合开发，推动渔业供给侧结构性改革，加快渔业转方式调结构，促进现代渔业转型升级。
（二）基本原则
1.统筹兼顾，生态优先
统筹考虑海洋牧场的水生生物资源养护、水域生态环境修复、海洋水产品产出、休闲渔业发展等各项功能，确保海洋牧场建设和管理的生态合理性优先于经济合理性，追求包括生态、经济、社会三大效益在内的综合效益最大化，重点发展以生态资本保值增值为基础的养护型海洋牧场，实现海洋渔业与资源环境持续协调发展。
2.科学布局，重点示范
综合考虑我国黄渤海、东海和南海的水生生物资源和环境禀赋、生态修复需求、转产转业形势和渔业产业发展特点，科学规划、合理布局；以国家级海洋牧场示范区建设为抓手，以点带面，以面促区，逐步推进，不断规范海洋牧场建设和管理，提升我国海洋牧场发展的整体规模、层次和水平。
3.明确定位，分类管理
明确不同类型海洋牧场的功能定位，合理设计人工鱼礁和海藻（草）场建设、贝类底播增殖、渔业资源增殖放流、休闲渔业开发等配置模式，科学确定建设规模和内容，注重相互之间的衔接和互补，加强后续管理监测，强化产出控制，科学评估海洋牧场实际效果。
4.理顺机制，多元投入
完善海洋牧场相关规章制度，规范海洋牧场建设和管理，建立“权属清晰、责任明确、管理规范、保障有力、运转高效、公平惠益”的海洋牧场建设和管理体制机制。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，调动各方积极性，多渠道、多层次、多方位筹集建设资金，建立海洋牧场多元化的投入机制。
（三）规划目标
到2025年，在全国创建区域代表性强、生态功能突出、具有典型示范和辐射带动作用的国家级海洋牧场示范区178个，推动全国海洋牧场建设和管理科学化、规范化；全国累计投放人工鱼礁超过5000万空立方米，海藻场、海草床面积达到330平方千米，形成近海“一带三区”（一带：沿海一带；三区：黄渤海区、东海区、南海区）的海洋牧场新格局；构建全国海洋牧场监测网，完善海洋牧场信息监测和管理系统，实现海洋牧场建设和管理的现代化、标准化、信息化；建立起较为完善的海洋牧场建设管理制度和科技支撑体系，形成资源节约、环境友好、运行高效、产出持续的海洋牧场发展新局面。
（四）主要建设内容
国家支持在符合相关海域功能区划和环境保护规划，具备适宜自然条件的海域建设国家级海洋牧场示范区。主要建设内容包括：人工鱼礁的设计、建造和投放，配套的船艇、管护平台、监测和管理系统等设施设备；海藻场和海草床的移植修复等。
五、总体布局
基于我国近海海域地理环境状况，根据《中国水生生物资源养护行动纲要》和《国务院关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》有关安排，结合全国沿海各省（区、市）海洋牧场建设和发展计划，规划到2025年在全国建设178个国家级海洋牧场示范区（包括2015-2016年已建的42个），具体布局如下。
（一）黄渤海区
截止到2025年，规划共在黄渤海区建设113个国家级海洋牧场示范区（包括2015-2016年已建情况），形成示范海域面积1200多平方千米，其中：建设人工鱼礁区面积600多平方千米，投放人工鱼礁3400多万空立方米，形成海藻场和海草床面积160平方千米。
主要分布区域：渤海辽东湾、渤海湾、莱州湾、秦皇岛-滦河口海域、大连近海海域、山东半岛近岸海域、南黄海等海域。其中，辽东湾主要分布在绥中、葫芦岛、营口近海等海域；秦皇岛-滦河口海域主要分布在秦皇岛近海、南戴河近海、昌黎近海、唐山唐山湾、佛手岛等海域；渤海湾主要分布在天津南港工业区海域、沧州海域、滨州无棣县近海海域、东营河口区近海等海域；莱州湾主要分布在东营黄河河口区、龙口屺㟂岛等海域；大连近海海域主要分布在大小长山岛海域、黄海大李家街道海域、海洋岛、平岛、石城岛、王家岛等海域；山东半岛近岸主要分布在烟台南北隍城海域、南北长山岛、崆峒岛、砣矶-喉矶-高山岛、庙岛群岛东部、蓬莱东部、芝罘岛东部、养马岛、四十里湾、牟平金山下寨、金山港东部、海阳琵琶口、土埠岛东部、大阎家海域，威海双岛湾、五垒岛湾、小石岛、刘公岛、五渚河至茅子草口、靖海湾东部、乳山白沙湾海域，荣成临洛湾、荣成湾、苏山岛、爱伦湾、俚岛湾、王家湾海域，青岛五丁礁、田横岛南部、斋堂岛、崂山湾、竹岔岛、朝连岛、凤凰岛海域，日照北部近海、黄家塘湾、刘家湾、前三岛、海州湾北部等海域；南黄海海域主要分布在江苏南通近海海域。
（二）东海区
截止到2025年，规划共在东海区建设20个国家级海洋牧场示范区（包括2015-2016年已建情况），形成示范海域面积500多平方千米，其中：建设人工鱼礁区面积160平方千米，投放人工鱼礁500多万空立方米，形成海藻场和海草床面积80平方千米。
主要分布区域：主要分布在浙江、福建近海海域。其中浙江主要分布在普陀朱家尖白沙海域、台州椒江大陈海域、临海东矶海域、温岭积络三牛海域、玉环鸡山岛群海域、温州洞头等海域；福建主要分布在宁德霞浦海域，福州连江、福清、平潭海域，莆田秀屿，泉州晋江海域，厦门白哈礁，漳州龙海、东山海域。
（三）南海区
截止到2025年，规划共在南海区建设45个国家级海洋牧场示范区（包括2015-2016年已建情况），形成示范海域面积1000多平方千米，其中：建设人工鱼礁区面积300多平方千米，投放人工鱼礁1100多万空立方米，形成海藻场和海草床面积90平方千米。
主要分布区域：分布在广东、广西和海南近海海域。其中广东主要分布在汕头莱芜海域，揭阳神泉、前詹海域，汕尾陆丰碣石湾金厢南海域，惠州大辣甲、红海湾、大星山海域，湛江江洪、硇洲、乌石、烟灶海域，深圳杨梅坑、东冲—西冲海域，珠海庙湾、外伶仃海域，江门乌猪洲、沙堤海域，阳江山外东、青洲岛、红鱼排、海陵岛海域，茂名大放鸡岛、第一滩海域，吴川博茂渔港西南部等海域；广西主要分布在北海近海海域、钦州三娘湾等海域；海南主要分布在三亚近海的三亚湾、蜈支洲岛、崖州海域，陵水近海海域，万宁洲仔岛海域，琼海冯家湾海域，文昌海域，临高头洋湾海域，儋州市峨蔓、海头、磷枪石岛海域，乐东莺歌海海域，西沙永乐群岛等海域。
六、效益分析
（一）生态效益
海洋牧场在水生生物栖息地和渔场环境修复、渔业种群资源增殖、海域生态系统服务功能提升、生物多样性维系等方面具有综合的生态效益。海洋牧场建设形成的人工鱼礁区，为大型藻类、附着生物等提供了附着基质，礁区内形成的多样性流场和流态，为各类水生生物提供了栖息、繁衍、生长、避敌等所需的生息空间。藻类移植及海草床建设对于修复海底生态环境、解决海域荒漠化问题意义重大，不但可以净化水质、改善底质，还可以减缓温室效应、防止赤潮发生。通过海洋牧场示范区的建设，可以恢复并提高示范区及其周边海域渔业资源补充量和生物多样性，改善海域生态环境质量，提升海域生态系统服务功能，促进海洋渔业持续健康发展。
（二）社会效益
为保护海洋渔业资源，我国海洋捕捞业正在实施减船转产。海洋牧场建设与减产转产政策密切相关。减下来的废旧渔船进行无害化处理后，可以作为鱼礁材料，变废为宝；同时，建成的海洋牧场还可以为捕捞渔民提供转产转业出路，有助于稳定转产转业渔民收入，保障渔区社会和谐稳定。此外，以海洋牧场建设和增殖放流活动为平台，利用政府引导、社会媒体宣传、扩大公众参与等途径，加强海洋生态保护的广泛宣传和教育，倡导树立“人海和谐、人鱼和谐”的理念，能够提升全社会水生生物资源养护和水域生态环境保护意识，使保护海洋生态环境、合理利用海洋资源更加深入人心。
（三）经济效益
根据国内外的海洋牧场建设经验，每空立方米人工鱼礁区比未投礁的一般海域，平均每年可增加10公斤渔获量。按此测算，本规划期内人工鱼礁投放5000万空立方米，平均每年约可增加50万吨产量，按照主要渔获品种的价格2万元/吨计算，本规划中仅人工鱼礁建成后每年就可增加100亿元的渔业产值，结合水生生物增殖放流和海藻移植所带来的经济效益，保守估计建成的国家级海洋牧场示范区每年带来的经济效益将超过150亿元，十年将超过1500亿元。此外，海洋牧场建设还可有效带动沿岸地区水产品育苗、养殖、加工、外贸、交通运输、休闲垂钓、餐饮旅游等相关产业的发展，为海洋经济发展做出新贡献。
七、保障措施
（一）加强组织领导和沟通协调
沿海各级渔业主管部门要高度重视，以国家级海洋牧场示范区创建为抓手，加大海洋牧场建设力度，统筹做好海洋牧场与海水养殖、休闲渔业、捕捞渔民转产转业、渔船更新改造及清理取缔涉渔“三无”船舶、水生生物保护区建设和增殖放流等渔业相关产业或工作的协调配合，加快海洋渔业转方式调结构和转型升级，促进海洋渔业持续健康发展。要积极与有关部门沟通，协调好海洋牧场建设与其他行业用海关系，避免与现有的功能区划和环保要求相冲突。同时，也要积极争取将海洋牧场规划或建设区域纳入渔业功能区域，为海洋牧场发展留足空间。
（二）完善海洋牧场建设和管理体制机制
加快推进海洋牧场相关配套法律、法规、规章制度和规范性文件的制修订，完善海洋牧场建设和管理办法。创新海洋牧场建设和管理体制机制，根据不同类型和功能定位，实行更有针对性的分类管理。建立健全海洋牧场投资与收益相匹配制度，明确海洋牧场建设主体、经营主体和所在海域渔民在海洋牧场经营、开发、管理和维护中的权利、责任和义务，在确保海洋渔业资源和生态环境得到切实保护的前提下，让投入各方获得合理收益。
（三）建立多元化投入支持机制
整合渔业现有的支持政策，在有关项目和资金安排上对海洋牧场建设予以重点倾斜。中央财政通过渔业油价补贴政策调整，支持开展以修复、优化海洋渔业资源和水域生态环境为主要目标的国家级海洋牧场示范区建设。鼓励各地加大对海洋牧场建设的支持力度，并在减免海域使用费用、简化审批手续，以及信贷、税收、保险等方面进行政策倾斜。积极推动建立多渠道、多层次、多元化长效投入机制，按照“谁投资、谁负责、谁受益”的原则，鼓励生态补偿资金、金融资本以及其他社会资本参与海洋牧场建设，推动海洋牧场规模化发展。
（四）强化科技支撑和服务
加强海洋牧场方面的专业人才培养和引进，建立多层次的人才培养机制，形成稳定、高效的海洋牧场技术研究和支撑团队，在海洋牧场规划建设、技术标准、效果评估、管理制度、扶持政策等方面提供技术支撑和服务。组织相关科技力量，以产业发展为导向，对海洋牧场选址、礁体设计、礁区布局、礁体投放、海草床和海藻场构建、增殖物种选择、渔业资源管理等方面的关键与共性技术难题开展联合攻关，科学指导海洋牧场建设。充分发挥国家级海洋牧场示范区的典型示范和辐射带动作用，大力推广实用技术和成功经验，带动海洋牧场全面健康发展。
（五）加强海洋牧场后续管理监测
构建海洋牧场实时监测系统与辅助决策技术信息平台，及时对海洋牧场生态环境、资源状况进行跟踪监测。建立海洋牧场长期的生态、经济和社会效益评估机制，全面总结、科学评估、综合分析海洋牧场建设取得的效果，为后续管理、开发利用和继续建设提供决策支持。加强海洋牧场选址、设计、论证、实施等重点领域和关键环节的审查，严把招投标、质量管理和技术监督等关键环节，确保海洋牧场建设质量；加强执法监管，建立动态监管体系和综合考评体系，确保海洋渔业资源得到有效保护和可持续利用。
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