最高法院判例：规划的编制和审批行为不具有可诉性

2018-04-11 律仁汇

【裁判要旨】

1.规划的编制和审批行为不具有可诉性。

某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。

2.抽象行政行为不一定必须是行政规范性文件。

规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。与行政规范性文件相类似，规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。

3.行政复议决定与原行政行为具有统一性。

撤销之诉的审查对象是“以复议决定的形式体现出来的原行政行为”。换句话说，作为撤销之诉审查对象的原行政行为，是已经以复议决定修正之后的新形式出现的原行政行为。如果原行政行为的理由不当，但经过复议决定修正后理由已经合法的，则视为原行政行为也合法。行政诉讼的二审裁判与一审裁判的关系也是如此。

裁判文书：

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

（2017）最高法行申4731号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）艾年俊，男，1981年8月7日出生，汉族，住湖北省黄石市西塞山区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）黄石市人民政府，住所地湖北省黄石市经济开发区杭州东路1号。

法定代表人董卫民，该市人民政府市长。

再审申请人艾年俊因诉黄石市人民政府（以下简称黄石市政府）规划行政批准一案，不服湖北省高级人民法院（2011）鄂行终字第5号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员刘崇理参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

湖北省黄石市中级人民法院一审查明：2008年，艾年俊所有的位于黄石市西塞山区的房屋被雨雪压垮，其遂向黄石市规划局申请重建该房屋。黄石市规划局于2009年12月17日作出《告知函》，以房屋占压了规划城市道路，相关建设方案违反了《城市居住区规划设计规范》中有关住宅间距技术、建筑退让规范为由，决定对其不予颁发建设工程规划许可证。艾年俊遂以该局行政不作为为由，向黄石市西塞山区人民法院提起行政诉讼。黄石市规划局以艾年俊的建房申请违反了城市规划方案进行抗辩，并称该规划方案已经黄石市政府黄政办函〔2004〕64号文同意。艾年俊遂向该院提起诉讼，请求撤销黄石市政府办公室于2004年12月20日印发的黄政办函〔2004〕64号《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》。另查明，2003年5月21日，国务院办公厅印发了国办函〔2003〕37号《国务院办公厅关于批准黄石市城市总体规划的通知》，该通知对湖北省人民政府提请审批的《关于报送<黄石市城市总体规划(2001—2020年)>的请示》作出“原则同意修订后的《黄石市城市总体规划(2001—2020年)》”的决定。《黄石市城市总体规划(2001—2020年)》第七章“旧城改建规划”规定，规划目标为：“改善旧城整体环境和提高土地效益，合理置换土地，将旧城更新改造为以商业贸易、文化娱乐、居住休闲等功能为主的城市综合区，突出主城服务功能和山水城市风貌。”旧城改建范围为：“旧城范围北至花湖老虎头堤，南至湖滨东路，东、西两侧为长江和磁湖，面积9.33平方公里。”此外，该总体规划还提出要“改造旧城简陋危房，提高住宅建筑质量”的要求。2004年10月5日，黄石市规划局向黄石市政府呈报黄规文〔2004〕49号《黄石市规划局关于报请审批中窑湾旧城改造控制性详规的请示》，请求对上述请示事项作出审批意见。2004年12月20日，黄石市政府办公室印发了黄政办函〔2004〕64号《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》，对黄石市规划局呈报的请示事项作出以下批复：“原则同意你局组织编制的中窑湾旧城改造、上窑商贸区、联合村旧城改造、磁湖北岸地区、快速路两侧等五个项目的控制性详细规划。”

湖北省黄石市中级人民法院一审认为：黄石市政府办公室印发的黄政办函〔2004〕64号《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》系行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。该文件属于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条第二项规定的“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，依法不属人民法院行政审判权限范围。依据《行政诉讼法》第四十一条第四项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第一项之规定，作出（2010）黄行初字第16号行政裁定，驳回艾年俊的起诉。

艾年俊不服，提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为：黄石市政府办公室依据黄石市规划局的请示，作出《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》，该批复是对市规划局区域性旧城改造详细规划的审批意见，性质上属于规划编制的内部管理，其内容并不对艾年俊权利义务产生直接影响，一审法院认定不属于人民法院行政诉讼受案范围并无不当。艾年俊的上诉理由不能成立。艾年俊因市规划局不予颁发建设工程规划许可证已先行另案起诉，其争议可通过该案依法处理。据此作出（2011）鄂行终字第5号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

艾年俊向本院申请再审称:其有新的证据，即湖北省人民政府法制办公室《不予受理的决定书》，证明黄石市政府办公室印发的黄政办函〔2004〕64号《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》不属于行政规范性文件，一审和二审法院认定该批复系行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，没有事实与法律依据。故依据《行政诉讼法》第九十一条第二项的规定提出再审申请，请求：1.撤销二审行政裁定；2.判令黄石市政府于2004年12月20日印发的黄政办函〔2004〕64号《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》违法并依法予以撤销；3.判令黄石市政府承担一审和二审的诉讼费。

本院认为：《行政诉讼法》第九十一条第二项规定，“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”，“人民法院应当再审”。本案中，再审申请人正是以有新的证据为由向本院提出再审申请。其所提交的新的证据，系湖北省人民政府法制办公室于2017年4月17日作出的《不予受理的决定书》。该决定书针对再审申请人提请对《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》（黄政办函〔2004〕64号）进行合法性审查的审查建议，认定该批复不属于行政规范性文件，故不予受理。再审申请人据此认为，一审和二审法院认定该批复系行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，没有事实与法律依据。本院经审查，认为再审申请人的再审理由不能成立，具体理由如下。

一、规划和规划行为的性质

行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多，效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。以城乡规划为例，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，依据《城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为，属于可诉的具体行政行为；给当事人造成损失的，应当依法给予补偿或者赔偿。城乡规划的修改行为，如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失，亦可以对其提起诉讼，请求补偿。但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。本案中，被诉的黄石市政府办公室《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》，就属控制性详细规划的审批行为，再审申请人不能重建受损房屋，并非该审批行为所产生的直接法律效果，而是后续的具体规划措施，即城乡规划主管部门不予颁发建设工程规划许可证的具体行政行为所致（事实上，再审申请人也已针对不予颁发建设工程规划许可证先行另案起诉），因此，原审法院裁定驳回其要求撤销规划批复的起诉，并无不当。

二、抽象行政行为与行政规范性文件

再审申请人之所以申请再审，核心理由是因为一审法院认定：“黄石市政府办公室印发的黄政办函〔2004〕64号《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》系行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”，而湖北省人民政府法制办公室《不予受理的决定书》又认定该批复“不属于行政规范性文件”。本院认为，一审法院对于规划批复属于“行政规范性文件”的认定确实有欠斟酌，这也造成与湖北省人民政府法制办公室所作定性的相互矛盾。与行政规范性文件相类似，规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。因此，尽管湖北省人民政府法制办公室认定规划批复“不属于行政规范性文件”，并不必然导致规划批复因而变得可诉。

三、二审裁判与一审裁判的统一性

在论及行政复议决定与原行政行为关系时，有一个统一性原则。其含义是指，撤销之诉的审查对象是“以复议决定的形式体现出来的原行政行为”，换句话说，作为撤销之诉审查对象的原行政行为，是已经以复议决定修正之后的新形式出现的原行政行为。如果原行政行为的理由不当，但经过复议决定修正后理由已经合法的，则视为原行政行为也合法。行政诉讼的二审裁判与一审裁判的关系也是如此。我国实行两审终审制，第二审程序承担着对第一审程序的纠错功能，如果一审裁判结果正确但理由不当，二审裁判在对理由进行修正后维持一审裁判的结果，则视为一审裁判的理由已经不复存在，因为发生法律效力的是二审裁判而非一审。本案中，二审裁判已经将裁判理由修正为：“该批复是对市规划局区域性旧城改造详细规划的审批意见，性质上属于规划编制的内部管理，其内容并不对艾年俊权利义务产生直接影响”，再审申请人仍然执着于已经不复存在的一审裁判观点，并将其作为申请再审的事由，缺乏事实和法律基础。再审申请人尽管提出了新的证据，但该新的证据，并不足以推翻原判决、裁定。

综上，再审申请人艾年俊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人艾年俊的再审申请。

审判长　李广宇

审判员　阎　巍

审判员　刘崇理

二〇一七年九月二十九日

法官助理　骆芳菲

书记员　张　兰

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