新时代市县巡察发展历程、经验与对策
引用格式：刘诗林|新时代市县巡察发展历程、经验与对策[J].理论探讨,2022（03）：13-19.
作者简介：刘诗林，中国纪检监察学院科研部副研究员。
摘 要：市县巡察是推进全面从严治党向基层延伸的重要举措，是巡视巡察战略格局的有机组成。党的十八大以来，市县巡察经历了试点探索、全面铺开、深入推进等三个阶段，在健全巡察领导体制和组织机构、完善基层监督体系、明确监督重点、方式方法创新、巡察队伍建设、优化基层治理等方面取得显著成效。在实践中,市县巡察积累了坚持党的领导与人民立场相统一、政治属性与面向基层相统一、机动灵活与规范运行相统一、斗争精神与促进治理相统一等宝贵经验。进入新发展阶段，市县巡察需更好把握政治属性、基层属性、人民属性、统合属性，谋求更为科学化、制度化、规范化的发展，将监督优势转化为基层治理效能，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定基础。
关键词：巡视；巡察；党内监督；全面从严治党
市县巡察是党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)借鉴参照巡视监督的做法，突出基层属性，对所属地区、单位党组织领导班子及其成员开展的监督。市县巡察作为推进全面从严治党向基层延伸的重要举措，是巡视巡察战略格局的有机组成。市县巡察是中央和省(自治区、直辖市)巡视向基层和群众身边的延伸，近几年从起步到全面铺开，发展迅速，成效显著。
一
市县巡察的发展历程
新时代市县巡察发展至今，经历了试点探索、全面铺开、深入推进等三个阶段。
(一)试点探索阶段
巡察虽然是个新概念，但并不是完全崭新的工作。建党早期，为了党的组织建设和革命形势需要，从中央至地方各级党部均建立巡视指导制度。1928年10月，中央发布“第五号通告”正式颁布的党内《巡视工作条例》中规定“中央、省委、县委、特委都须设专门巡视员”[1]。改革开放后，山东、浙江等省的副省级城市自2004年开始探索类似巡视的监督模式，称为“巡察”或“巡查”等，名称不统一。因当时《中国共产党章程》《中国共产党巡视工作条例(试行)》等制度中并没有相关规定，当时基层开展类似监督的环境和条件不够成熟，故该制度没有推广。党的十八大以来，巡视作为党内监督的战略性制度安排，不断改革，持续深化，利剑作用充分彰显。2014年11月，时任中央纪委书记王岐山同志在安徽省安庆市召开部分省区市巡视工作座谈会时，提出“市县可以参考巡视的监督方式，但不要叫‘巡视’，可称之为‘巡察’”，并就开展巡察工作征求意见、进行研究。此后，在中央巡视工作领导小组办公室指导下，河南、江苏、江西、甘肃等省份陆续试点探索市县巡察工作，以实际行动向中央巡视工作看齐。
当时全国各地基层的不正之风和腐败问题比较突出，开展巡察监督确有必要。以河南为例，2014年，在中央第八巡视组对河南巡视和本省巡视发现的问题中，90%以上来自基层；在全省各级受理的来信来访中，来自基层干部和群众的多达80%以上；分析2012年以来河南全省纪检监察机关查处的案件数发现，基层的不正之风和腐败问题逐年递增。基于此，河南省委于2015年4月决定在全省建立市、县两级党委巡察制度，旨在优化监督格局、整合监督力量、延伸监督触角、匡正基层风纪，切实解决基层不正之风和腐败问题。
2015年12月，部分省市巡察工作调研现场会在河南信阳举行，来自河北等12个省(自治区、直辖市)的代表围绕市县巡察深入交流。2016年1月，习近平总书记在听取中央巡视工作情况汇报时指出“要探索市县巡察，完善巡视工作网络格局”[2]。此后，中央巡视办连续4次在全国性巡视工作座谈会上对市县巡察作出部署和要求。
2016年，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》第19条规定：“省、自治区、直辖市党委应当推动党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度，使全面从严治党向基层延伸。”这标志着巡察监督正式成为党内监督制度的一种重要形式。截至2017年7月，31个省(自治区、直辖市)、新疆生产建设兵团和15个副省级城市全部建立巡察制度，336个市地、2483个县区开展巡察，工作成效明显[3]。巡视和巡察有机衔接的工作格局正在形成。
通过近五年时间，市县巡察努力将巡视经验嫁接到巡察工作中，在监督方向上着力突出政治定位，在监督范围上积极向基层延伸，在工作重点上紧盯群众身边的“四风”和腐败问题，在方式方法上力求科学规范、务实高效，在巡视巡察统筹联动上注重有效衔接，在建立健全巡视巡察网络格局上迈出了坚实一步。
(二)全面铺开阶段
习近平总书记对市县巡察高度重视，提出“党内监督要纵向到底，压力必须传导下去，市县要建立巡察制度，有效解决基层‘打虎拍蝇’，夯实基础”[4]。2017年7月，党中央第二次修改的《中国共产党巡视工作条例》在总则第二条中明确要求“党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度，设立巡察机构，对所管理的党组织进行巡察监督”，同时规定“开展巡视巡察工作的党组织承担巡视巡察工作的主体责任”。同年7月，中共中央办公厅印发《关于市县党委建立巡察制度的意见》。该《意见》从总体要求、机构队伍、组织领导、巡察任务、巡察质量等方面对建立市县巡察工作作出明确规定，标志着市县巡察从“探索开展”，变成了必须履行的硬性要求，对于推动市县巡察工作规范健康发展具有重要意义。
党的十九大报告要求“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度”，对市县巡察提出了更高要求。党的十九大新修改的《党章》第十四条对市县党委开展巡察予以明确授权。从党内根本大法《党章》，到《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》，再到《关于市县党委建立巡察制度的意见》，市县开展巡察监督的授权充分，依据充足，制度越来越健全，权威性大大增强。
在制度的有力保障下，市县巡察工作发展迅速。各省(自治区、直辖市)党委和巡视工作领导小组按照中央部署，统筹谋划、积极探索、根据本地区党组织工作实际和经济、社会、文化、地域等特点，科学谋划、统筹安排，试点先行、积极稳妥、把握节奏、按先市后县的顺序，逐步推开。
中央巡视工作领导小组亦对市县巡察的发展作出整体规划。2018年1月，十九届中央纪委二次全会对深入开展巡察工作作出专门部署，提出六个方面要求，力图以巡察为抓手推动全面从严治党在基层见到实效。各市县逐步建立党委书记和书记专题会议听取巡察情况汇报制度；完善向上级巡视巡察机构报备巡察工作规划、年度计划、党委书记听取巡察情况汇报时的讲话等材料，以强化巡视巡察机构上下级间领导关系的制度；积极探索提级巡察、交叉巡察等破解“熟人社会”监督难题的机制和办法；有的市县还推进巡察信息化建设，建立巡察数据管理平台。在各级党组织共同努力下，2018年，全国市、县两级共巡察12.6万个党组织，发现各类问题97.5万个，涉及党员干部违规违纪问题线索19万件，推动查处3.6万人[5]。中央、省(自治区、直辖市)、市、县等四级巡视巡察工作体系初步搭建。
(三)深入推进阶段
2019年1月，十九届中央纪委三次全会提出“持续深化政治巡视，完善巡视巡察战略格局”。同年5月，全国市县巡察工作推进会在武汉召开。会议全面总结党的十八大以来市县巡察的实践经验，指出了政治监督内涵把握不够准、“熟人社会”监督难、巡察整改抓得不够实、巡察机构队伍建设还不够规范等制约巡察工作高质量的发展等四个方面的突出问题，强调了市县巡察的政治属性、基层属性、群众属性。
截至2019年年底，全国各市县均开展巡察工作，覆盖1.1万个乡镇、5.9万个部门和企事业单位、22.5万个村级党组织[6]。2020年，市县巡察稳步开展，覆盖26.1万个党组织，全党巡视巡察战略格局进一步完善。2021年1月，中共中央办公厅印发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》。在巡视权威监督的带动下，市县巡察的舆论氛围更加有利，权威性大大提升，巡察监督更加广泛而深入。
经过多年实践探索和完善，全国各市县党委均已部署开展巡察监督。各地巡视巡察工作均取得很大进步，一届任期全覆盖的目标有序推进，并在有形覆盖基础上，朝着有效覆盖的高质量方向发展。中央、省(自治区、直辖市)、市、县等四级巡视巡察工作体系基本成型。
二
市县巡察的发展成效
市县巡察党中央有部署，省(自治区、直辖市)有愿望，各级党组织有需求，各项工作有基础，干部群众积极拥护，将全面从严治党的压力和责任传导到党组织神经末梢，取得了卓著成效。
(一)领导体制构建，组织机构成型
党的十八大以来，党中央对巡视领导体制作出重大改革，将上级巡视机构对下级巡视机构的“指导”改为“领导”。2017年7月修订的《中国共产党巡视工作条例》第四条明确规定，“巡视工作坚持中央统一领导，分级负责”的领导体制。从全国范围看，各省(自治区、直辖市)党委把市县巡察纳入巡视工作“一盘棋”统筹，制定巡察整体规划、强化组织协调，积极解决巡察编制、人员和经费等问题，层层传导压力、加强巡视巡察上下联动，为市县开展和深化巡察提供有力保障。各市县党委积极努力将巡察作为全面从严治党有力抓手扛起主体责任，党委书记履行巡察第一责任人责任。
组建市县巡察组织体系。遵循“撤一建一”的机构编制总体控制前提，在各省(自治区、直辖市)党委推动下，各市县采取内涵式发展的方式，根据中央要求设立巡察机构(巡察工作领导小组、巡察工作领导小组办公室和巡察组)，配备专门工作人员。如四川从2014年开始在市县探索开展巡察工作。2017年5月，全省21个市州、183个县区全部建立巡察制度。截至2018年9月，四川省各级党委共列编巡察办204个，组建巡察组701个，一线巡察人员到位3016人，构建起省市县三级巡视巡察体系。
巡察工作领导小组是所在市县党委开展巡察工作的领导机构，组长由同级党委书记或纪委书记担任。从各地实践来看，两种情况均很普遍。有的地方还根据形势变化对组长人选进行调整。如2017年6月，广西北海市委为了更好履行巡察主体责任，改由市委书记担任巡察工作领导小组组长。
巡察工作领导小组办公室(简称巡察办)为党委工作部门，一般设在同级党的纪律检查委员会(也有少数地方直接设在党委)，这是巡察工作体制的重大创新，有效结合了党委领导的权威性与纪委专职监督的专业性。巡察办处于“上下沟通、纵横协调、联系内外”位置，是巡察工作领导小组统筹全局科学决策的参谋助手、落实党委决议决定的有力抓手、组织实施巡察工作的得力帮手。
巡察组在同级党委和本省区市巡视工作领导小组、中央巡视工作领导小组的领导下，组织实施本地区巡察工作。巡察组设组长、副组长、巡察专员和其他职位。根据每轮巡察任务，党委确定组长人选，并予以授权。巡察组实行组长负责制，设组务会，按照民主集中制原则讨论议事决策。
巡察领导体制和组织体系的建立健全与完善，使得市县党委落实全面从严治党主体责任的机制更顺，有效推动了全面从严治党向基层延伸，向纵深发展。
(二)监督体系完善，一届任期全覆盖
市县巡察使得基层监督体系更为健全、协调、高效。目前，全国所有市县党委全部部署开展巡察工作。“党组织建到哪里，巡视巡察就跟进到哪里”。根据全覆盖要求，市县巡察对象和范围包括市(县)委工作部门领导班子及其成员，政府部门、人民团体党组织领导班子及其成员，市(县)管国有企业、事业单位党组织领导班子及其成员。县委对乡镇(街道)党(工)委领导班子及其成员开展巡察。市县党委巡察对象所属党组织领导班子及其成员也可以纳入巡察监督范围。
为实现监督横向到边、纵向到底，县区有选择、有重点地对行政村(社区)党组织及其领导下的村(居)民自治组织开展巡察。巡察组根据被巡察村居问题较多、问题一般、问题较少等三种不同情况，综合运用“1+N延伸巡、重点巡、集中巡、对照巡、专项巡”等方式，既完成全覆盖任务，又避免出现“村村点火，户户冒烟”扰乱基层秩序的情况。
(三)监督重点明确，政治巡察突显
找准政治巡察重点和方向是推动党在基层领导核心作用充分发挥的关键。自市县巡察开展以来，政治巡察的监督重点随政治巡视先后聚焦“三大问题”、党的建设新的伟大工程“六围绕一加强”，政治责任“四个落实”不断深化和发展[7]，逐步明确了“三个聚焦”的监督重点(即紧盯被巡察党组织职能责任，聚焦基层贯彻落实党的路线方针政策和党中央决策部署情况；聚焦群众身边腐败问题和不正之风；聚焦基层党组织软弱涣散、组织力欠缺问题)。为了更好指导市县巡察实践，中央巡视办还专门列出了市县巡察“三个聚焦”监督重点清单，涉及11大类69条问题具体表现形式。各地区在此基础上结合自身实际进行调整，如江苏省连云港市东海县在中央巡视办监督重点清单上进一步细化，制定了“三个聚焦”11大类116条问题的监督重点清单，为巡察组开展政治巡察监督指引方向。
政治巡察紧盯基层管党治党薄弱环节，推动解决了一批基层党组织贯彻中央和上级党委决策不实不力的问题，提升了基层党组织执政能力。推动解决了一批党内政治生活不严肃、组织生活不健全、发展党员不规范等党的建设缺失的问题，促进了基层党组织核心作用发挥。紧扣基层党组织落实全面从严治党主体责任和监督责任情况，增强了基层加强党的建设的紧迫感和廉洁规范用权的自觉性。政治巡察有效夯实了党的基层战斗堡垒，净化了基层政治生态。
(四)组织方式灵活，工作方法多样
市县巡察参照和借鉴巡视的组织方式和工作方法，但因为层级不同，不能照搬照抄巡视，而且全国各地情况千差万别，巡察工作不能“一刀切”，必须实事求是、因地制宜，不断提高巡察针对性、适用性和实效性。
各地在开展市县巡察工作过程中，立足基层实际，不断探索创新巡察监督组织方式。有的参照巡视标准流程执行，直接对标中央巡视；有的将巡察流程适当简化，特别是专门设计巡察村(居)简易流程；有的结合经验总结出七种适用于巡察发现问题的方式方法；有的积极运用信息化手段通过比对大数据进行巡察了解；有的高效整合监督资源，推行巡审结合(巡察与审计配合开展监督，根据巡察对象分先审后巡、先巡后审、巡审同步不同模式)、纪巡联动(借巡察之机扩展问题线索初核成果)；有的安排分管被巡察地区、单位的市(县)委领导参加巡察反馈会，压实整改责任；有的以巡察工作领导小组名义出具巡察整改建议书，精准发力促整改；有的建立巡察数据管理系统，以信息化助推巡察提质增效；有的积极与上级巡视联动配合，实现巡视权威性与巡察灵活性的互补。
为提升巡察权威和效能，各地积极探索各类方式克服“熟人社会”监督难题的问题。有的地市党委选择情况比较复杂、问题线索较多或者体量规模较大的所属县区的巡察对象开展提级巡察。有的地级市探索出“成建制”“半建制”“组合式”等交叉巡察方式，精准发现问题，确保巡深察透。有的地方还创新了“码上巡”“背包巡”“自行车巡”等经验。有的地方“以巡视带巡察，以巡察助巡视”，运用“统配巡”“协作巡”“同步巡”“接力巡”等方式，通过巡视巡察同向发力提高监督效能。
(五)监督体系成型，基层治理优化
市县巡察使得市县党委的全面监督作用更好发挥，促使党内监督向国家监督拓展和延伸。在巡察过程中，公开巡察组联系方式，畅通信访举报渠道，深入群众倾听呼声，特别有效激发了基层群众监督的意愿与活力，实现了党内监督与民主监督在基层的有机结合。通过督促巡察整改，集中化解了一大批积压已久的信访问题，和谐了干群关系，增强了群众全面从严治党的获得感。
市县巡察紧贴基层实际，回应群众诉求，开展脱贫攻坚专项巡察，剑指基层党组织脱贫攻坚主体责任落实情况；紧盯惠民惠农政策落实不放，发现和推动解决了一批医疗、教育、社保、安居、环保等领域违规违纪问题；紧盯“村匪路霸”“微腐败”“小官大贪”“雁过拔毛”问题不放，巡察为净化基层政治生态提供保障，为基层长治久安营造良好氛围。
(六)熔炉作用发挥，干部能力提升
市县巡察机构设立后，各市县在现有编制总量内配备相应的专职人员，选拔和任命了一大批专职巡察干部，成为基层政治生态的护林员。同时，各地纷纷组建巡察组长库、巡察人才库。每一轮巡察都抽调大批干部参与巡察。通过巡察，年轻干部既能提高政治站位，力图在思想、行动上与党中央全面从严治党决策部署更加靠近，又能深入基层，了解基层，有效提高在新时代团结、领导、教育、动员群众的能力。特别是在对村(居)巡察过程中，巡察干部走村入户，与群众打一片，倾听群众心声，切实解决群众关心的问题，大大提升了基层在完成脱贫攻坚任务后，落实国家乡村振兴战略部署的能力，进而提升了基层党组织治理能力和水平。
三
市县巡察的经验启示
党的十八大以来，党中央把巡察作为全面从严治党向基层延伸、向纵深发展的重大创新举措。市县党委将巡察作为全面从严治党最为直接而有力的抓手，在实践中探索形成了坚持党的领导与人民立场相统一、政治属性与面向基层相统一、机动灵活与规范运行相统一、斗争精神与促进治理相统一等宝贵经验。及时提炼与总结市县巡察的经验，有利于更好指导和启发未来巡察工作的开展和完善，以巡察促基层治理，厚植党的执政根基。
(一)始终坚持党的领导与人民立场的统一
坚持党中央领导下的分级负责原则。党中央加强对巡视巡察工作统一领导，作出巡视战略、制定巡视工作方针，明确政治巡视定位，构建巡视巡察全党“一盘棋”工作格局。党中央下发《关于加强巡视巡察上下联动的意见》，坚持以上促下、联动贯通，建立巡视巡察上下联动监督网，做到系统集成、协同高效，推动新时代巡视巡察工作高质量发展。市县党委始终坚持将巡察责任扛在肩上，要将巡察作为全面从严治党的有力抓手，落实党委全面监督责任的重要途径，将监督利剑直插基层，对基层党组织进行全面政治体检，把握基层政治生态，做好“护林员”，及时“拔烂树，治病树”，维护好整片森林。
以人民为中心更好巩固党的执政根基。江山就是人民，人民就是江山。民心是最大的政治。市县巡察是发展全过程人民民主的重要渠道，一方面要以强有力的监督督促基层党组织把党的路线方针政策带到群众身边，党的关怀温暖送到群众身边，密切党同人民群众的血肉联系；另一方面，及时发现和推动解决损害群众利益的突出问题，纠正和查处发生在群众身边的不正之风和腐败问题，化解群众不满和积怨，让群众实实在在感受到全面从严治党的实际成效，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福，厚植党执政的政治基础。
(二)始终坚持政治属性与面向基层的统一
坚守政治监督基本定位。巡视巡察本质上是政治监督，具有党委自上而下监督的高位优势与权威特色。开展巡视巡察一定要把准政治定位，树立“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，保持战略定力，持续净化党内政治生态。“两个维护”绝不是抽象的，而是具体的，具体到“两个落实”上，即落实党中央的路线方针政策、落实习近平总书记指示批示精神。通过对“两个维护”的坚持与维护，促使党的领导坚强有力，促使党的方针政策落地见效、促使法规制度规定有效执行、促使国家权力运行规范有序。
结合基层实际深化政治巡察。巡察既遵循政治巡视的逻辑，又需贴近基层实际，实事求是、因地制宜地明确监督内容和重点，通过从业务看政治，从履职看责任，从现象看本质，发现基层存在的政治偏差温差落差。在监督检查过程中，及时发现并推动解决基层党组织和党员干部“四个意识”不强的思想苗头；贯彻中央部署不坚决、不到位的行动懈怠；领导班子成员不团结、不和谐的矛盾积怨；影响人民群众切身利益的梗阻险阻；群众反映突出和强烈的急难愁盼等方方面面的问题，提出意见建议，督促整改落实，切实增强基层党组织战斗力，保障党的理论和路线方针政策在基层得以落地见效，党服务群众“最后一公里”畅通无阻。
(三)始终坚持机动灵活与运行规范的统一
变化组织方式提升震慑威力。巡察作为一种项目式的监督制度，巡察任务“一轮一部署”，巡察队伍“一次一组建”，巡察情况“一次一报告”，具有机动灵活的显著特点。“常规式”“专项式”“回头看”各种巡察组织方式穿插组合、巡察与审计相结合、以乡带村等组织方式推陈出新，让巡察对象摸不着规律，使得巡察监督震慑常在。更加有效运用交叉巡察，从制度层面规避“熟人关系”尴尬，既不撕裂基层社会的关系网络，又能保持监督的独立性和有效性。
创新工作方法精准发现问题。创新是保持制度生机活力的不竭源泉。市县巡察要结合所在地方实际创新方式方法，把发现问题作为巡察“生命”，直奔问题去，聚焦问题巡，围着问题察。只有发现问题，才能提升巡察权威。只有创新方式方法，才能精准发现问题。建立问题多元筛查机制，综合运用“望闻问切”多种方法；建立与纪检、组织、政法、审计等监督部门的协作机制，明确协作事项，增强巡察统合功能；更好发动群众，认真处理群众来信来访，建立反馈机制，提升群众监督意识和制度化监督能力，将群众监督有效吸纳至党内监督，赋予其更大权威，增加群众参与监督的获得感。
健全制度提升运行规范水平。巡察的规范化直接影响巡察的权威性、发现问题的精准性、在民众心中的公信力。《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等均对市县巡察予以授权和规范；《关于市县党委建立巡察制度的意见》有效推动了市县巡察的建立、推广直至全覆盖；《关于加强巡视巡察上下联动的意见》以制度方式将巡视的权威优势有效传递给市县巡察。这些制度充分体现了党中央对市县巡察工作的高度重视和推动全面从严治党向基层延伸的坚定决心和战略定力。各省(自治区、直辖市)和市县党委也要建章立制，从制度层面规范当地巡察工作，细化步骤和环节，制作工作流程图，固定文书模板，加强队伍建设，完善经费保障，以固化实践成果，进一步提升巡察的制度化、规范化、法治化水平。
(四)始终坚持斗争精神与促进完善发展的统一
坚持问题导向敢于自我革命。市县巡察积极对标中央和省(自治区、直辖市)巡视工作，坚持问题导向，绝不回避矛盾，将基层领导班子及其成员作为重点，紧盯重点人、重点事、重点问题。在实践中，巡察发扬斗争精神，敢于发现问题，直面矛盾，既发现了大量普遍性、倾向性问题，亦挖掘出不少历史性、复杂性难题，反映出基层体制机制制度运行中存在各种障碍和缺陷。为确保巡察利剑永不蒙尘,要继续发扬斗争精神,“既要敢于斗争,又要善于斗争”；紧紧盯住被巡察单位党委(党组)和班子成员的主体责任，紧紧盯住职能职责行使，紧紧盯住权力运行，巡出“严的氛围，辣的味道”，巡出管党治党政治责任，巡出严肃的政治生活，巡出良好政治生态。通过巡察，将全面从严治党的压力和责任层层传导到基层，打通全面从严治党“最后一公里”，强化党在基层的领导、提高基层党组织执政水平，努力使每个基层党组织都发展成为坚强有力的战斗堡垒。
重视成果运用优化基层治理。“不破不立”，破是为了更好地立。被巡察党组织要高度重视巡察整改，扛起整改主体责任，压实分管领导“一岗双责”，明确巡察整改“问题、任务、责任”三个清单，建章立制、深化发展、促进治理，确保监督政治效果、纪法效果、社会效果相统一。纪检监察和组织人事部门加强对巡察整改情况的日常监督，督促被巡察党组织做好整改“后半篇文章”，着力把问题解决在基层，以高质量巡察监督推进基层治理提质增效。
总之，新时代市县巡察在实践探索中取得了极大的创新发展，取得了大量的制度成果，积累了丰富的经验做法。而且这些经验具有很强溢出效应和示范效应，可为中央机关和国家部委直属单位、中央企业二级单位、省直机关、省管高校等党组织开展巡察工作提供借鉴、参考与启发。
四
新发展阶段完善市县巡察的对策建议
党的十八大以来，市县巡察工作普遍推行，取得长足进展，但是我们也要客观地看到不少地方的巡察工作依然或多或少地存在一些问题。如巡察主体意识不强，党委把责任直接甩给巡察办；政治巡察定位不准，把巡察当成党建检查、业务检查；政治监督难以深化，不能从问题表象中找到关键实质；组织方式僵化，招式套路被监督对象摸得一清二楚；工作方法单一，不能明察暗访灵活多变；占有资料不多，无法充分调集各方监督资源；研究情况不透，站位不高，方向不明；队伍建设薄弱，兼职人员居多；听取汇报不详，流于形式走过场；整改难以落地，虚假操作应付过关；上下联动欠佳，系统对接机制不顺等诸多问题。
进入新发展阶段，党中央健全党和国家监督体系，将监督优势转化为治理效能，推进国家治理体系和治理能力现代化等战略部署给市县巡察工作提出了更高期待、更高要求。市县巡察需要更好把握政治属性、基层属性、人民属性、统合属性，谋求更为科学化、制度化、规范化的发展，将巡察作为推进民主监督，实践全过程人民民主的重要场域。
(一)更加明确政治巡察定位，提升基层治理水平
市县巡察要在市县党委领导下坚持政治巡察方向，深化政治巡察实践，将政治巡察要求与基层实际情况、所在地区特点、巡察对象特征相结合，确定监督检查重点。特别是要服务于乡村振兴战略，深入开展市县巡察，强化基层监督，加强基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接，强化对村干部的监督，突出实效改进乡村治理。巡察组要处理好政治监督和业务监督的关系，学会从业务问题中发现政治问题，从管党治党实际成效看被巡察党组织政治意识强弱，从职能职责履行看政治责任担当，从干部群众获得感看政治初心坚守。以巡察为契机，做好对被巡察党组织的政治体检，为每一名班子成员精准“政治画像”，达到治疗政治顽疾、严肃政治生活、净化政治生态、完善基层治理的良好效果。
(二)更加贴近基层实际，发现真情况真问题
发现问题是巡视巡察的生命线。只有发现问题，才能形成震慑，才能增强干部群众对巡察的认同感和支持度。压实党委主体责任和巡察机构监督责任，巡察要对基层政治生态全面扫描，为基层领导干部精准画像，抓早抓小，防微杜渐，将问题化解在地市和县一级，有效防止干部“带病提拔”。要紧扣基层实际，深入开展监督检查，系统查找基层权力运行的堵处、腐败风险的高地、制度建设的漏洞、深改措施落地的难处、群众心中的痛楚，深入分析问题产生的原因，提出对策建议，通过督促被巡察党组织整改作出行之有效的改革，提升基层治理能力，促进基层各项事业完善发展。创新方式方法，有效运用交叉巡察等方式，破解基层“熟人社会”监督困扰和“巡不透、察不深”的问题[8]，激发制度活力，提升巡察发现问题能力。
(三)更加坚持为民取向，密切联系群众
群众路线是百年来中国共产党的发展逻辑和胜利密码。市县巡察关系到全面从严治党“最后一公里”的畅通与否，是群众路线在监督领域的制度安排和实践要求，要更好发挥密切联系群众纽带功能。市县巡察要坚持以人民为中心的价值取向，更加聚焦群众身边腐败问题和不正之风以及群众反映强烈的问题。“群众身边无小事”，巡察要站稳群众立场，把人民关心的小事当成大事，重点关注各部门单位在履职尽责、主动作为、服务群众等领域存在的突出问题，解决人民群众的急难愁盼。提高巡察干部做群众工作的能力，认真处理群众来信来访，鼓励干部更多深入基层走村串户、拉家长里短，与群众打成一片，在日常工作和潜移默化中提升群众参与监督的意识和制度化参与能力。优化程序安排和制度设计，以适当方式向群众反馈来信来访反映问题处理情况、巡察整改情况，让群众能切身感受到巡察监督带来的便利和改观，增加参与巡察的获得感和幸福感。
(四)更加重视队伍建设，打造高素质监督铁军
当前，市县巡察组织机构设置和编制基本健全，但对于高素质、专业化的巡察人才需求强烈。政治巡察对干部的政治觉悟、党性修养、专业素养要求极高。下一步，市县巡察要从配齐干部转向选优培强，将巡察作为“锻炼干部、发现干部、识别干部、培养干部”的熔炉。一是选好巡察干部，开展全员培训，提高巡察干部党性修养、政策把握能力和巡察业务水平；二是建立巡察抽调干部机制，完善巡察人才库，将巡察作为增强干部党性修养、纪律意识、原则意识的历练平台；三是加强巡察干部考核，优化干部成长路径，增强干部队伍活力，重用敢于监督、敢于担当、有所作为的巡察干部。
(五)更加注重贯通协调，发挥巡察监督统合功能
巡视是党委履行全面从严治党主体责任最为有力、最为直接的抓手，具有高度权威性、鲜明政治性、相对独立性、机动灵活性、系统全面性等特征，在党和国家监督体系中具有统合功能[9]。市县巡察也要对标巡视，既要注重主动对接纵向的巡视巡察，也要动员和吸纳自下而上的群众监督，还要注重横向协调党和国家监督体系在市县层级各类监督主体，发挥统合功能，促进监督贯通融合，提高监督合力，真正发挥市县党委“千里眼”“顺风耳”“探照灯”作用，将监督优势转化为治理效能，优化基层治理体系，推进基层治理体系和治理能力现代化。
注释、参考文献略，具体见中国知网数据库。
长按识别二维码关注我们