最高法院判例：不服征地补偿标准应先申请行政裁决才能起诉——高正等175人诉哈尔滨市政府征地补偿标准案

【裁判要旨】

被征收人不服征地补偿标准，应当先行申请行政机关裁决，对裁决不服的，才能够向人民法院提起行政诉讼。

判例索引：

最高人民法院（2016）最高法行申330号行政裁定

案由：

征地补偿标准

当事人：

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）高正等175人。

案件由来和审理经过：

再审申请人高正等175人因诉哈尔滨市人民政府（以下简称哈尔滨市政府）集体土地征收补偿标准一案，不服黑龙江省高级人民法院于2015年12月14日作出的（2015）黑高立行终字第22号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年3月3日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

案件事实：

2005年12月3日，国土资源部作出国土资函（2005）1118号《关于哈尔滨市城市建设农用地转用和土地征收的批复》，同意哈尔滨市将高正等人的承包地转为建设用地，并办理征地手续。2006年，哈尔滨市政府依据土地管理法和1997年哈尔滨市人民政府第6号令《哈尔滨市控制开发区内集体土地改变用途的规定》（以下简称6号政府令）等法律、法规和规范性文件，制定了哈尔滨经济技术开发区（703所）征地补偿方案，并签订统征协议，支付土地补偿安置款。王国栋等人不服征地补偿安置标准，向黑龙江省政府征地裁决办公室申请裁决，该办于2008年6月告知王国栋等人，引发征地补偿安置争议的批准机关不是黑龙江省政府，因此不予受理其申请。根据国务院法制办、国土资源部在关于征地补偿安置标准争议协调裁决座谈会议确定的”属于国务院批准征地的争议由县、市人民政府协调处理”的会议精神，哈尔滨市国土资源局于2010年3月12日作出哈国土征处字（2010）4号《关于王国栋等反映哈尔滨经济技术开发区（703所）征地补偿安置问题的答复意见》，对王国栋等人反映的征收补偿标准问题作出答复，认为哈尔滨经济技术开发区（703所科研试验基地）项目征地补偿安置工作中适用法律准确，政策依据充分，征地补偿安置标准按规定执行，对答复意见不服，可通过法律途径诉求。2015年6月24日，高正等175人提起本案诉讼，认为征收补偿标准低，请求判令哈尔滨市政府按照黑龙江省国土资源厅、黑龙江省物价局文件进行补偿。

一审：

哈尔滨市中级人民法院（2015）哈行立字第28号行政裁定认为，高正等175人所争议征地行为发生在2006年，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条关于起诉期限的规定，高正等175人的起诉已经超过起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款规定，裁定不予立案。高正等175人不服，提起上诉。

二审：

黑龙江省高级人民法院（2015）黑高立行终字第22号行政裁定认为，根据《若干解释》第四十一条规定，哈尔滨市政府征用土地行为发生在2006年，而高正等175人于2015年6月提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限，一审裁定不予立案正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

再审：

高正等175人申请再审称：

1.一、二审以起诉超过法定起诉期限为由裁定不予立案，违反修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》。2015年5月1日新法实施后，法院才对不服土地征收补偿决定争议作为行政案件受理。高正等175人在新法实施后的当月提起行政诉讼，超过起诉期限的原因不在高正等175人。

2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，”对征地补偿安置标准有争议的，由批准征用土地的人民政府裁决”。本案被征收的土地是国务院审批的，而国务院没有设立裁决机构，无法进行裁决。高正等175人多次向法院提起诉讼，因不符合起诉的前置程序，法院不予立案。

3.哈尔滨市政府在征收高正等175人土地过程中，没有依法发布公告、依法签订土地征收安置补偿协议，没有依据土地管理法、农村土地承包法及黑龙江省、哈尔滨市当时的土地征收补偿政策规定依法征收。

请求：撤销一、二审裁定，依法提审本案，责令黑龙江省高级人民法院立案审理。

本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《若干解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。

本案一审高正等175人提出的诉讼请求是：责令哈尔滨市政府对其重新作出合理合法的安置补偿。该诉讼请求的实质是对2006年哈尔滨市政府依据1997年哈尔滨市人民政府6号政府令制定的征收补偿标准不服提起的诉讼。

根据上述行政法规和司法解释规定，被征收人不服征地补偿标准，应当先行申请行政机关裁决，对裁决不服的，才能够向人民法院提起行政诉讼。本案中，高正等175人不服征地补偿标准多次申请裁决，2010年3月12日哈尔滨市国土资源局就其申请作出书面答复意见。即便将该答复意见视为行政机关对征地补偿标准争议作出的裁决，至2015年5月高正等175人提起诉讼，依然超过了2年的法定起诉期 47 32437 47 15287 0 0 2725 0 0:00:11 0:00:05 0:00:06 2927。一、二审裁定对其起诉不予立案，并无不当。至于高正等175人提出，修改后的行政诉讼法实施之后，法院才受理土地征收补偿案件，曾多次向法院提起行政诉讼法院不予受理，高正等175人并未提供充分证据证明上述事实的存在，其该项再审申请理由，本院不予支持。

关于高正等175人提出哈尔滨市政府没有依法发布征收公告、没有依法签订土地征收安置补偿协议、适用失效法规等主张，属于征地补偿行为的实体合法性问题。因本案一、二审系以高正等175人起诉超过法定期限为由，裁定不予立案，并未涉及征地补偿行为实体处理的合法性问题。高正等175人以此为由申请再审，理由不能成立。

综上，高正等175人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回高正等175人的再审申请。

合议庭成员：

 郭修江、李明义、汪国献

裁判时间：

2016年5月23日

相关法律司法解释条文：

1、中华人民共和国行政诉讼法

第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

第四十一条 行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。

复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。

第七十四条 人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。

3、中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年12月24日国务院第12次常务会议通过，自1999年1月1日起施行。根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》已修订）

第二十五条 征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。

征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。

4、最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定

第十条 土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。

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