对外承包工程是我国企业“走出去”的主要形式之一。近年来，我国企业承包的境外工程项目的规模越来越大、交易结构越来越复杂，而自身的风险管理意识和管理经验相对不足，造成我国企业承包的境外工程项目风险事件多发、损失严重。因此，切实加强对对外承包工程业务的风险管理，包括风险辨识、风险评估、风险预防和风险管控等，应引起我国对外承包企业的高度重视。
本报告将根据作者多年来服务我国企业“走出去”承包境外工程项目，特别是“一带一路”地区的项目的经验，从关注和加强对外承包工程风险管理的必要性、我国对外承包工程风险管理的现状、风险的主要表现和防控措施等方面进行综合分析和总结，辅以典型的对外承包工程项目风险事件和风险解决方案，并向我国企业加强和提高风险管理提出建设性建议，供我国对外承包企业参考借鉴。
一、为什么要关注中国企业对外承包工程的风险管理
（一）对外承包工程是中国企业“走出去”的主要形式之一
对外承包工程我国企业“走出去”的主要形式之一，也是我国对外经济合作的主要内容之一。除了金融类对外合作内容外，国家商务部多年来都从对外承包工程、对外直接投资和对外劳务合作三个口径对我国的对外经济合作进行统计分析。据国家商务部的统计，2016年，我国对外承包工程业务完成营业额1594.2亿美元，同比增长3.5%，新签合同额2440.1亿美元，同比增长16.2%；我国非金融类对外直接投资1701.1亿美元，同比增长44.1%。即对外承包工程所涉金额相当于我国非金融类对外经济合作内容总体量的一半以上。因此，关注和研究对外承包工程的风险管理，无论是国家层面、行业层面还是从企业层面来说，其必要性和重要意义都不言而喻。
在“一带一路“国家，2016年，我国非金融类直接投资145.3亿美元，同比下降2%，占同期总额的8.5%，主要投向新加坡、印尼、印度、泰国、马来西亚、越南、老挝、伊朗、俄罗斯等国家地区；对外工程承包新签合同额1260.3亿美元，同比增长36%，占同期我国对外承包工程新签合同额的51.6%；完成营业额759.7亿美元，同比增长9.7%，占同期总额的47.7%。
可见，在“一带一路”国家的对外承包工程规模增长迅速，但投资却很谨慎和保守，投资额不增反降，这正印证了对“一带一路”国家的风险评级：“一带一路”国家大多为中、高风险国家，投资风险相对更高。
（二）对外承包项目的规模和合同金额越来越大，风险随之大幅加大
对外承包工程项目的规模越来越大、合同金额越来越高，是国际工程领域一个突出的发展趋势。在十年前，合同金额上亿美元甚至数千万美元的项目就称之为大项目，现在承包项目的合同金额动辄数亿美元已司空见惯，更是出现了合同金额达数十亿美元甚至百亿美元的特大承包项目。导致这些巨额合同的原因是多方面的：（1）项目工程的规模越来越大；（2）近年来，EPC/交钥匙总承包已成为境外工程项目承发包的主流模式，业主不再倾向于切块分段招标的模式；（3）近年来，人工、设备、材料的成本上涨较快，特别是人工成本越来越高；（4）无可否认，项目运作的过程中，也会存在较高的灰色成本。
例如，中国葛洲坝集团于2013年签订了合同金额高达47亿美元的阿根廷圣克鲁斯河总统水电站和省长水电站项目合同，2015年签订了合同金额高达45亿美元的安哥拉卡古路卡巴萨水电站项目合同；中铁建更是于2014年签署了合同金额高达近120亿美元的尼日利亚沿海铁路项目，创造了中国对外工程承包史上最大单体合同金额的记录，加上先前已获得的铁路项目，中铁建在尼日利亚承包的两个铁路项目的合同总金额累计已达194亿美元；2016年，中交集团签订了合同金额达460亿马币（约合745多亿人民币或110亿美元）的马来西亚东部沿海铁路项目。
合同金额的加大是把“双刃剑”，既可以增加对外承包企业的业绩，提升企业品牌，实现规模经营和规模效益，也会加大对外承包企业的项目亏损风险。例如，2010年，中铁建麦加轻轨项目预计亏损41亿人民币，2011年，中海外波兰高速公路项目预计亏损25亿元人民币，而前者的签约合同价约为17.7亿美元，后者的签约合同价仅约合4.7亿美元。因此，如果上述数十亿美元甚至百亿美元级别的承包项目发生亏损，那么亏损额将是十分惊人的。为此，加强对外承包项目的风险管理，对于对外承包企业预防和控制项目风险、避免项目亏损、提高项目收益来说具有重要意义。
（三）境外项目承发包模式的转换导致对外承包工程项目的风险越来越大
近年来，国际工程项目的主要承发包模式已由已由传统的平行承发包“设计-招标-建造（Design-Bidding-Build,DBB）”模式转换为“设计-采购-施工（EPC）/交钥匙”（海洋石油工程领域通常称为EPCI）总承包模式。与DBB模式不同，在EPC/交钥匙承包模式下，合同价格通常为固定总价，承包商工作范围通常包括与项目有关的所有工程内容，项目的常规风险，如不利地质条件风险、人工、材料和设备价格上涨风险以及设计、采购与施工安装调试的接口和协调风险等，都转移给了承包商，导致承包商的风险加大，承包商靠索赔减亏甚至盈利的机会和空间越来越小，这更突出了承包商加强风险管理的重要性。
（四）国际工程承包市场竞争激烈，使对外承包企业面临的风险加大
近年来，国际工程承包市场竞争越来越激烈，我国的对外承包企业不但需要与欧美承包商和项目所在国当地承包商竞争，我国对外承包企业内部的竞争甚至恶性竞争也非常激烈。在这种竞争形势下，即使我国对外承包企业中标，项目的工期和合同条件都已比较苛刻、合同价格也已很低，这为中标企业后续实施项目埋下了高风险的隐患。对外承包企业在复杂的竞争环境、甚至是在白热化的恶性竞争环境下，如何把握风险防范和控制的度，既防范、控制和规避高风险，又在风险可控的情况下尽可能地提高获得项目的几率，需要丰富的风险管理经验和高超的风险管理能力。
（五）我国对外承包企业普遍存在“重获取项目、轻风险管理”现象，对外承包工程项目风险事件频发
我国对外承包企业的管理理念传统上重视获取项目，经营决策上“项目优先”，而风险管理意识较为淡薄，风险管理经验和能力相对欠缺，对获取项目和控制风险之间的关系的处理失度，导对外承包工程项目风险频发，典型的如上文所述的2010-2011年震惊了我国整个对外承包工程行业的中铁建麦加轻轨项目和中海外波兰公路项目两大巨亏事件，使整个对外承包工程行业警醒，更深刻地认识到了防范和控制对外承包工程风险，特别是法律和合同风险的重要性。
二、我国企业对外承包工程风险管理现状分析
（一）已具有一定的风险意识和风险管理能力
我国对外承包行业已走过30多年的历程，经过30多年的发展，总体上，我国企业对于对外承包工程已经积累了较为丰富经验和较高的项目运作能力，也具备了一定的风险意识和风险管理能力，无论这种意识和能力是来自于对境外陌生环境和风险的畏忌，还是对自己已运作的及其他企业运作的对外承包工程项目的经验的借鉴和教训的吸取。我国企业的对外承包风险意识和管理能力主要体现在：
1. 设置了专门的风险管理组织机构或专岗
我国大部分对外承包工程企业都设置了专门的风险管理组织机构，如风险管理部、审计内控部及法律事务部等，规模相对较小的企业，也通常设置有风险管理专岗，由该类风险管理部门或专岗专人负责组织企业对外承包工程业务的风险管理工作，初步建立和健全了风险管理组织机构。
2. 建立了对外承包工程风险管理规章制度
我国对外承包企业基本上都建立了风险管理制度，该类制度通常涵盖对外承包项目的风险管理；即使没有建立专门的风险管理制度，我国对外承包企业也都制定有国际市场开发制度或境外项目管理制度，这些制度适用于对外承包项目的开发和实施，通过项目开发和实施流程控制，对对外承包项目的运作风险进行防范和控制。
3. 建立了或正在建立初步的风险管理信息库
为防范和控制对外承包工程项目的运作风险，我国对外承包企业已注意建立自己的风险管理信息储备，例如，对项目所在的目标国进行商务、法律和政治社会环境调研，对自己已实施的项目进行经验教训总结和后评价，以及搜集整理对外承包工程项目案例，建立案例库等，并在企业范围内进行风险信息共享，以便为后续项目的运作参考借鉴。
4. 开始注重从项目运作的过程防范风险
经过多年对外承包实践和经验教训总结，我国对外承包企业已开始转变“事后处理”的风险防控思路，注重从项目运作的全过程防范和控制风险，这体现在：
（1）在项目运作前期，开始注重搜集风险信息，包括商务、财务、法律、技术和现场条件等信息，并进行风险识别和分析，供项目决策参考；
（2）在项目合同谈判签约过程中，开始注重就风险点和偏差同业主进行谈判，以争取对己方更能合理、更有利的合同条件，通过合同预防和降低项目运作风险；
（3）在项目实施过程中，开始注重制定风险管理预案，并为风险预防做出一定人员、设备和资金配置，以在项目实施过程中预防和控制风险；
（4）在风险事件发生后，十分注重应对和处理风险事件，如保险事故、战争内乱、业主反索赔等，以从最大程度上降低项目损失和人员伤亡。
（二）在对外承包工程风险管理方面能力和经验仍然不足
在对外承包工程的风险管理方面，虽然我国对外承包企业取得了一定成绩，但与成绩相比，我国对外承包企业面临的不足更为显著，提高风险管理意识、加强风险管理能力更为迫切和重要，这主要体现在：
1. 项目运作前期，风险信息收集或尽职调查不够全面和深入
在项目运作前期的风险信息收集或尽职调查（包括商务、财务、法律和技术等方面）过程中，我国对外承包企业习惯上仅以公司既有资源储备、互联网搜集、向我国驻项目所在国经商处征询、走访当地相关企业等方式收集与项目有关的粗浅信息，而很少通过专业机构，如律师事务所、会计师事务所和咨询公司等对项目所在国与目标项目有关的信息进行全面和深入的尽职调查，这一方面是基于我国企业运作境外项目的传统习惯和对外部顾问的不够重视，另一方面更是受有限的项目成本预算所限：我国企业在对外承包项目上的报价普遍偏低，甚至成本价报价以积累项目业绩，导致企业没有足够的成本预算来寻求外部顾问的支持。
2. 项目决策上，严重偏重项目获取，轻风险防控
与欧美承包商相比，我国对外承包企业在项目决策上，严重偏重项目获取，轻视风险防控，一切风险的防控事宜都为项目获取让路，不论是价格、工期还是政治风险等重大风险。在实践中，为了获取项目，有的承包企业甚至不顾项目所在地区的高风险，例如，作者曾遇到，我国某承包企业不顾政治风险，签署了巴基斯坦克什米尔地区内一水电项目的EPC承包合同，并承诺协助业主从中国的银行融资，但中国出口信用保险公司拒绝为位于印巴存在重大领土争议的克什米尔地区的项目承保，导致该承包企业不能从中国的相关银行获取融资，最终不得不与业主协商解除了EPC承包合同。
3. 不重视项目合同谈判，轻率签约
与欧美承包商相比，我国对外承包企业对合同谈判的重视程度严重不够。即使能够识别项目合同中的风险和偏差，我国对外承包企业也普遍存在不认真组织合同谈判，不重视努力向业主争取纠正偏差而轻率签约，导致合同条件对我国承包企业严重不利和不公平，为项目的后续实施埋下诸多潜在风险。一旦项目实施不顺，项目风险就会显性暴露出来，致使我国对外承包企业向业主承担重大责任。
4. 对合同履约不重视，导致履约过程中风险事件多发
在国内承包项目实施中，业主和承包商对承包合同的履约不够重视的现象较为普遍，承包合同时常成为一种摆设，如项目实施中发生问题，通常由业主和承包商协商解决，互作让步。我国对外承包企业时常带着这种国内项目实施思路去实施对外承包项目，不严格按照合同履约、也不注重严格按照承包合同要求业主履约或追究业主责任，因而导致合同履约过程中风险事件多发，主要体现如：
（1）由于中标价格低，成本控制压力大，所以动员的人员设备不够，加上我国对外承包企业向业主承诺的工期短，导致项目完工误期严重，遭受业主巨额误期罚款；
（2）受成本控制压力的制约，我国对外承包企业有时会订购质量与合同要求不符的设备和材料用于项目的建设，致使项目发生质量问题，导致业主追究质量和性能的责任；
（3）对于业主严重违约，如迟延支付工程款、迟延审批图纸、迟延交付现场、拖延进行试验、恶意索扣保函等，我国承包企业不重视或无经验通过承包合同的途径追究业主责任，甚至轻信业主口头许诺，导致失去对业主索赔的时限、丧失索赔权。
例如，在作者服务的某孟加拉燃机电站EPC总承包项目上，在项目实施过程中，为了换取承包商不就迟延付款罚息、窝工费、设备闲置费将向业主提出的索赔，业主董事长口头许诺项目完工时将不追究承包商的完工误期责任、不向承包商索要误期违约金。但在项目完工时，业主违背了其口头许诺，仍然向承包商提出了2000万美元是误期违约金要求，而承包商由于轻信业主的许诺，项目实施过程中未向业主提出迟延付款罚息、窝工费、设备闲置费等方面的索赔，导致错过了索赔期限、丧失了索赔权，完工索赔与反索赔的处理陷入被动。
三、我国企业对外承包工程风险的主要表现及风险防控措施
对于风险，不同机构按照不同标准会做出不同的分类，例如，2006年我国国有资产管理委员会颁发了《中央企业全面风险管理指引》，其将风险分类为战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、法律风险等，但该分类更适用于从企业总部层面的宏观风险管理；对境外项目来说，该风险分类则过于笼统，针对性和实用性不强。根据多年来服务对外承包工程项目的经验，以风险的内容为依据，作者将对外承包工程项目面临的风险划分为政治风险、政策与法律风险、设备、材料和人工价格上涨风险、外汇风险、项目建设条件风险、重大自然灾害风险、合同风险、竞争风险、技术风险和生态与环境风险等十类。本报告将依据上述十类风险，并辅以案例说明，阐述对外承包工程风险的表现。
（一）政治风险
政治风险通常指东道国发生政权更迭、执政党更换或其他政局变动，爆发战争、敌对行动、内战、叛乱、暴动、社会动荡、恐怖主义活动，与中国双边关系恶化，东道国对项目实施国有化、征收或不当干预，政府官员贪污腐败、政府缺乏信用或违约等，从而可能导致项目中断或终止的风险。
国际投资法通常将政治风险划分为四类，这也是政治风险四种典型的表现：（1）战争内乱；（2）征收征用；（3）外汇禁兑；（4）政府违约；此外，基于我国企业“走出去”的主体是国有企业，而欧美国家经常将国有企业曲解为执行我国的国家意志，因此，我国对外承包国有企业还面临其他国家企业少遇的特殊风险——国企背景被泛政治化的风险。
对外承包企业可采取下述应对措施来防范和控制政治风险：
(1)加强对政治风险的识别、分析和评估，一方面便于做到心中有数，另一方面，可以有针对性地制定风险防控措施；同时，也便于测算风险费；
(2)视情况控制项目的进度和投入；
(3)充分利用双边甚至多边政府投资保护协定，争取项目免于被征收或征用，如果项目被征收或征用则向东道国政府追偿；
(4)引入东道国当地有影响力的合作方，利用当地合作方的公共关系资源和对东道国政府的影响力，降低项目被征收征用、政府违约及外汇禁兑等风险；
(5)投保政治保险，如在中国出口信用保险公司和/或世界银行多边投资担保机构（MIGA）投保信用保险；
(6)适当履行当地社会责任，加强项目和企业的正面宣传等。
【典型案例】从2011年2月16日发生骚乱以来，利比亚的社会动荡发展成为内战，我国在当地有75家投资和承包企业，涉及各类承包项目50余个，总金额高达188亿美元。利比亚内战爆发后，我国进行了大规模撤侨行动，撤回大部分在利的我国人员，几乎所有中资项目都因战火而被迫叫停，一些承包企业的项目工地沦为战场，甚至被夷为平地，中国在利承包企业损失惨重。
又如，2014年11月3日，以中铁建为首的承包商联合体中标墨西哥高铁项目，但随后不久，在墨西哥国内政治势力和国际势力的影响下，墨西哥政府否决了招标结果，取消了中铁建联合体的中标，导致中铁建联合体43亿美元承包额的墨西哥高铁项目流失。
（二）政策与法律风险
政策与法律风险是指因项目所在国政策或法律的不健全、不稳定或对外承包企业未考虑或违反项目所在国相关政策与法律给项目实施带来的成本增加、工期拖延及、遭受罚款以及其他不利影响。政策与法律风险通常表现为：
1. 政策与法律法规不健全，导致承包商在项目所在国无法可依；
2. 承包商违反现行有效的法律或政策，特别是因不了解法律或政策而违反；
3. 政策与法律后续发生变化，给承包商实施项目带来不利影响；
4. 项目所在国的灰色法律风险，如行政、司法腐败等；
5. 关于使用当地成分的特殊要求，这些当地成分要求包括：（1）当地用工比例要求；（2）当地设备材料采购比例要求；（3）当地承包主体要求或当地分包要求；（4）当地反投资要求；（5）当地代理要求等。
对外承包企业可采取下述应对措施来防范和控制政策与法律风险：
(1)全面和深入调研与项目承包建设相关的政策与法律，避免调研漏项，特别是税收漏项的风险；
(2)切实遵守当地强制性政策和法律法规，避免违法性风险；
(3)在项目承包建设过程中实时跟踪掌握政策与法律的变更；
(4)将后续法律变更风险划归业主承担，列入业主风险范畴；
(5)在承包合同价格中考虑一定比例的风险费或不可预见费，以应对可能发生的政策与法律变更带来的成本增加以及灰色法律成本；
(6)如东道国有关于当地采购和用工的比例要求，则应遵守这种强制要求，避免违法风险；如遵守该强制比例要求将导致项目本身不可行，则应向东道国政府寻求豁免；
(7)重视法律文件的谈判和签署，聘请专业的外部法律顾问协助防控法律风险等。
【典型案例】2008年，利比亚进口服务费（实质上的进口关税）由原来的4%上调为10%，增加了设备物资材料的进口成本。2009年，利比亚对外籍人员每人每年新收500LD的人头税，相当于人民币2600元；实行新的工会政策，要求外籍人员必须加入工会，每年收取80LD的会费，折合人民币400元，且与签证办理挂钩。上述政策与法律的变更，大大增加了我国在利承包企业的项目实施成本。
又如，科威特政府还规定有“反投资”政策，即必须将在当地投资或承包的收入的35%投资于当地，而不能汇回外商母国，否则将对外商6%的罚款；但是，禁止对石油领域进行投资。中国某承包企业在承包科威特某水厂项目时，便遭遇了科威特财政部对该反投资政策的严格实施，亏损严重。
（三）设备、材料和人工价格上涨风险
考虑到国际工程项目的工期一般较长，在项目实施期间，设备、材料和人工价格上涨的几率比较大，而设备、材料和人工价格一旦大幅上涨，将大大增加承包商的项目实施成本，加大项目实施亏损的风险，即设备、材料和人工价格上涨的风险，最终会体现在项目利润空间削减甚至亏损上。
对外承包企业可采取下述应对措施来防范和控制设备、材料和人工价格上涨风险：
(1)充分调研和测算当地市场环境，特别是设备物资供应状况和价格，以及当地劳务的技能、可用量以及用工成本，在合同价格中充分考虑；
(2)如可能，尽量与业主签订可调价格的合同，如因人工、设备或材料成本发生重大变化，相应调整合同价格；
(3)以固定价格形式签订工程分包合同和设备材料采购合同，以将设备、材料和人工价格上涨的风险分散和转移给分包商和供货商等。
【典型案例】在上述科威特水厂承包项目中，由于在实施前期正遇到美国军事打击伊拉克，受邻国战争的影响，科威特境内物价飞涨、建材物资紧缺，导致了承包商在项目实施中步履维艰，物资材料采购困难，采购成本大幅增长，最终严重亏损。又如，近年来，我国的劳务人工成本大幅上涨，导致我国对外承包企业的人工成本优势丧失，进而加大了我国对外承包项目实施亏损的风险。
（四）外汇风险
外汇风险通常指因项目所在国禁止外币自由兑换、禁止或限制承包合同款汇出项目所在国以及项目所在国当地币对美元、欧元等汇率和美元、欧元对人民币汇率的变化给承包商带来的风险或损失。外汇风险通常体现为以下几种形式：
1.项目所在国政府禁止将当地币兑换为美元、欧元等国际硬通货；
2.项目所在国政府限制或禁止将美元、欧元等国际硬通货汇出项目所在国境外；
3.项目所在国当地币与美元、欧元等国际硬通货之间汇率发生变化，多数情况下为贬值；
4.美元、欧元等国际硬通货与人民币之间的汇率发生变化等。
对外承包企业可采取下述应对措施来防范和控制外汇风险：
(1)会同业主一起向东道国政府获取外汇自由兑换和汇出东道国的许可；
(2)将外汇风险划归业主承担；
(3)根据“收硬付软”的原则采用结算和支付货币，即在承包合同下，尽量采用汇率看涨的货币；在分包和供货合同下，尽量采用利率看跌的货币；
(4)尽量减少外汇汇兑的环节，以减少汇兑费用和汇率损失；
(5)在适当的时间点进行人民币结汇；
(6)适当选择金融避险工具，如外汇掉期等。
【典型案例】自2005年汇率改革以来，人民币对美元、欧元的汇率大幅升值，，升值幅度达30%，人民币不断升值的形势，吞噬了许多中资公司境外承包项目的利润，甚至转为亏损，工期越长的项目风险越大，例如，我国某承包企业承包了工期长达九年的巴基斯坦某水电项目，由于人民币对美元汇率的大幅升值，给该承包企业带来了严重的成本控制压力、造成亏损。好在自2015年开始，人民币对美元的升值态势暂时停滞，甚至发生了小幅贬值，这大大降低了我国对外承包企业的汇率风险。
（五）项目建设条件风险
项目建设条件风险是指项目的现场条件及场外关联基础设施现状对项目的实施可能造成的不利影响，它主要包括两方面：（1）项目的现场条件，特别是地下地质和水文等条件；（2）场外的配套设施状况，如道路、施工水、电、气等基础设施状况。不利的项目建设条件一方面可能影响项目的工期、增加项目的建设成本，另一方面，严重不利的项目建设条件直接影响着项目的技术可行性。
对外承包企业可采取下述应对措施来防范和控制项目建设条件风险：
(1)对项目现场及周边环境和配套设施进行充分的踏勘，了解项目地质条件，以确定项目的技术可行性；
(2)在项目实施成本测算中重点考虑现场条件和周边设施配套情况，并预留一定的风险费或不可预见费；
(3)由业主承担地下不利条件风险；
(4)分散和转移给分包商等。
【典型案例】在某央企子公司承包的尼泊尔某水电站项目中，地下开挖的过程中遇到了一个很大的溶洞，开挖后，不得不用钢筋混凝土回填和支护，导致混凝土（特别是钢筋和水泥）等的实际用量比投标估算量的多出1/3以上，大幅增加了实施成本。由于是承包合同类型是EPC/交钥匙固定总价合同，承包商不得不承担了该风险，导致项目发生大幅亏损。
（六）重大自然灾害风险
重大自然灾害风险是指因发生台风、地震、洪水、泥石流、火山爆发等重大自然灾害而给项目造成的不利影响。重大自然灾害一旦发生，可能对项目本身造成严重损坏，而修复受损工程或设备，或者重新订购设备材料，将耗费大量的成本并造成工期拖延；同时，重大自然灾害还可能造成重大人员伤亡。
对外承包企业可采取下述应对措施来防范和控制重大自然灾害风险：
(1)深入调研洪水、地震、泥石流等自然灾害资料信息，在报价中考虑一定风险或应急费；
(2)购买商业保险，发生自然灾害时要求保险公司理赔；
(3)就不可抗力造成的工程及永久设备材料损失向业主索赔；
(4)分散和转移给分包商；
(5)制定应急预案，备置应急人员和物资，发生灾害时及时有效应对。
【典型案例】在上述尼泊尔水电承包项目中，由于暴雨发生了泥石流，冲毁了部分永久工程，不得不修复和重建。虽然通过保险理赔弥补了成本损失，但却严重拖延了完工时间。
又如，2012年6月28日，中国长江三峡集团的白鹤滩水电站因暴雨发生泥石流事件，泥石流冲毁了部分营地，致使41人失踪。这虽然是一个国内项目发生的重大自然灾害风险，但对对外承包工程项目同样具有警示意义。
（七）合同风险
合同是当事方之间权利义务的载体，是当事方之间的“法律”。对外承包工程中形成的各种法律关系大多是通过合同来体现的，当事人之间的权利与义务也主要通过合同来确立，防范合同风险可以在相当程度上确保项目运作的正常秩序，避免经济纠纷的发生，从而保证企业的经济利益。合同风险主要体现在：
1.合同无效或被撤销的风险；
2.合同条款不完整或不严密的风险；
3.合同约定对己方严重不利、不公平；
4.不遵守合同或违约风险等。
对外承包企业可采取下述应对措施来防范和控制合同风险：
(1)会同业主共同对承包合同进行合法性审查，确保承包主合同的合法性；
(2)通过专业谈判，争取有利的合同条件和正当权益；
(3)选择资信好、实力强的分包商和供货商作为合作伙伴，尽量规避分包商/供货商违约风险；
(4)在项目实施过程中，对合同风险进行动态控制，设置专门的合同管理部门或机构，设立合同台账，定期或不定期进行执行期风险排查，并及时制定相应的风险应对措施；
(5)加强索赔和反索赔管理，采用有效的索赔方案和策略，争取好的解决结果。
【典型案例】在某央企子公司承包的孟加拉燃机发电项目上，合同约定承包商根据欧美标准采购设备，并列明了供货商短名单。由于报价较低，承包商为了控制成本，未经业主同意，在供货商短名单外擅自从国内设备厂家订购了部分不符合合同要求的设备并运至现场安装到项目上。因此，在完工试验阶段，该部分设备具有质量瑕疵，业主一直要求承包商先消缺才给签发完工证书，结果，项目完工严重拖延，承包商遭致了业主高额的误期罚款索赔。
（八）竞争，特别是恶性竞争风险
竞争风险是指获取目标项目的潜在承包商诸多，导致潜在承包商之间竞相降低承包条件，而导致中标承包商面临严重不利承包条件的风险。特别是，在对外承包工程实践中，我国承包商之间恶性竞争的现象时常发生，导致我国承包商承包的项目上，承包条件对承包商尤为不利。这种不利的承包条件主要表现在：（1）承包价格过低；（2）完工期限过短；（3）质量、性能要求与合同价格严重不匹配。
对外承包企业可采取下述应对措施来防范和控制竞争风险：
(1)除战略性市场或项目外，不低价拿项目，特别是不低于成本价拿项目；
(2)采用联合体或联营体模式，“抱团”出海，实现优势互补、利益共享、风险共担，共同运作境外项目；
(3)实行同行业交叉持股策略，实现利益捆绑，以有效避免恶性竞争等。
【典型案例】在尼日利亚某水电承包项目中，由于我国承包商之间的恶性竞争，已中标的中资承包商不得不将原来已与业主协商确定的承包价格由18亿美元降低为14.5亿美元，大幅降低了合同价格和利润空间，严重加重了项目实施的成本控制压力，加大了亏损风险。
（九）技术风险
技术风险是因高技术标准要求、技术的不成熟性、不熟悉业主要求的技术标准或技术权利瑕疵对项目实施造成的不利影响。在对外承包工程项目中，技术风险主要体现在以下四个方面：
1.业主对工程建设的技术标准要求高，导致项目实施难度大、实施成本高；
2.项目使用的技术不成熟，可靠性差，对项目的质量或性能造成大的不利影响；
3.承包商不熟悉业主要求的技术标准，导致工期延误、工程和设备发生质量问题；
4.承包商对其使用的技术不具有产权或使用许可权，导致对第三方知识产权侵权。
对外承包企业可采取下述应对措施来防范和控制技术风险：
(1)争取采用中国标准，以有效掌控工程成本、质量和工期；
(2)结合项目自身的特点，特别是项目建设条件，采用成熟、可靠的技术方案，以防质量、性能不过关的风险；
(3)保证己方使用的技术具有合法的知识产权，不侵犯第三方的知识产权等。
【典型案例】在某央企子公司承包的菲律宾某燃煤发电项目上，合同规定适用美国技术标准，机组频率按60Hz的标准设计（中国国内主机生产商采用的标准通常是50Hz），而中国设备厂商对美国标准不够熟悉。结果，本项目机组在安装完毕后运行不稳定，无法通过可靠性试验，造成工程移交严重误期，承包商被业主没收了履约保函。
（十）生态和环境风险
生态和环境风险是指高标准的生态和环境保护要求及生态、环境事件的负面衍生效应给项目实施造成的不利影响。生态和环境风险的主要表现有：
1.高标准的生态和环境保护要求，将大大增加项目实施成本，加大亏损风险；
2.高标准的生态和环境保护要求，对工期的影响很大，违反生态和环境保护要求甚至会导致当地政府指令项目停工整顿乃至取消项目；
3.生态和环境保护的不利，容易成为国际势力和项目所在国反对势力攻讦我国企业运作的项目的借口，引发政治风险，导致项目被当地政府搁置或取消。
对外承包企业可采取下述应对措施来防范和控制生态和环境风险：
(a) 对当地的生态要求和环境保护标准进行充分的调研，在承包合同价格中充分考虑该类成本，特别是环保和生态成本；
(b) 在当地就项目加强正面宣传，做好公共关系工作，促进当地就业，适当为当地做一定社会贡献，避免生态、环境事件引发政治风险等。
【典型案例】2011年，在我国某央企投资和承建的缅甸密松水电项目上，当地民众受到国际和当地政治势力的蛊惑，以破坏生态和环境为由向政府施压，缅甸总统吴登盛直接下发总统令，以顺应民意为由，搁置了该水电项目，至今项目重启困难重重；2012年，中国万宝公司投资、中国水电承建的缅甸莱比塘铜矿项目，受到国际和当地政治势力的蛊惑，当地民众以拆迁补偿不足和破坏环境为由多次大规模抗议，导致该项目多次停工，严重影响了项目工期，大幅增加了建设费用；同样，2014年，中铝公司承包的秘鲁特罗莫克铜矿项目，因被指责在施工生产中破坏当地环境而被当地政府要求停工，对项目工期造成了严重影响。
四、案例分析：风险点与风险解决
（一）我国某央企子公司承建埃及某核电项目的风险解决
在我国“走出去”和“一带一路”政策的号召下，我国某中央企业以我国和埃及政府间的合作框架为基础，以其下属工程公司为平台运作埃及某核电项目。鉴于埃及法律对当地社会、经济、就业等的保护非常严格，且埃及没有商业核电建设的先例，该项目为埃及第一个商业核电项目，项目的运作蕴藏着巨大风险，这些风险直接关乎项目的可行性和建设的成败。为此，该公司委托阳光时代律师事务所（简称“阳光所”）对埃及核电运作的当地法律环境和法律风险进行了全面的尽职调查。
经作者牵头的法律服务团队并利用当地合作律所全面、深入的尽职调查，在埃及法律下，该核电项目的运作存在下述重大风险因素，我们也根据尽职调查结果向客户提出了相应的风险应对措施建议：
1.在市场准入方面，埃及法律禁止外商投资埃及核电领域，据此，以投资模式运作该项目是不可行的；
2.在承包资质方面，埃及法律规定外国承包商要获得当地承包资质，而客户新设当地公司将面临当地公司承包经验缺乏、无法获得埃及当地相应承包资质的风险，导致客户承包该项目在埃及法律下是不可行的；
3.当地成分要求方面，埃及法律要求外国承包商至少应将51%的工程份额分包给当地承包企业，使用设备材料的当地价值部分（相当于国产化率）至少应达40%，严格按照1:9的比例要求使用当地员工和劳务（即如果雇佣1个外籍人，则应至少雇佣9个埃及人），而由于埃及当地没有核电建设经验，能够胜任分包核电工程的企业极少，核电设备材料供应能力严重欠缺，也缺乏核电建设经验和技能的人员和劳务，因此，严格执行上述当地分包要求、当地国产化率要求和当地用工比例要求，将导致该项目不可行。
对于上述重大风险，我们向客户提出了下述风险解决方案建议：第一，对于第1类风险，我们建议客户采用承包模式，而不是投资模式运作该项目；第二，对于第2和第3类风险，我们建议客户与埃及政府商谈，向埃及政府相关主管部门申请适用的豁免，以保证该项目承包建设的可行性。客户欣然接受了我们的风险解决建议，并对于我们的法律服务给予了高度评价。
（二）我国某央企子公司承建孟加拉某燃机发电项目的风险解决
2011年，我国某电力央企子公司以EPC/交钥匙总承包模式获得了孟加拉某燃机发电项目。该公司是一家以电力施工为传统主业的工程公司，在运作本项目之前，没有任何境外EPC总承包工程经验，对EPC总承包项目的交易架构、合同设计、风险分配和风险防控了解甚少，而该项目承包金额很大，达数亿美元，一旦发生亏损，亏损额将是该公司难以承受的。因此，该公司运作该项目时面临很高的风险，特别是法律风险。从法律和合同方面，具体说来，在该项目上，该公司面临下述重大风险：
1.对当地法律不了解，存在违法和报价边界不确定的风险；
2.对EPC合同不了解，没有EPC合同风险识别和谈判能力，潜在的合同风险很大；
3.没有境外EPC总承包经验，相应地也没有分包风险控制经验，分包环节存在重大风险；
4.由于业主为该项目选择的融资模式为项目融资，而该公司没有融资经验，存在较大的融资配合风险；
5.该公司没有国际工程索赔与反索赔经验，而对外承包工程实践中，承包商面临业主反索赔的事件频发，该公司在本项目上存在较高的索赔与反索赔风险等。
考虑到阳光所十多年的对外承包项目服务经验，该公司委托我们在该项目上为其提供了项目前期、合同审查、谈判和签约、项目执行直到完工投产全过程、全方位的法律服务，我们也协助客户防范、控制和解决了诸多项目风险：
第一，我们为客户对孟加拉承包法律环境进行了详细的法律尽职调查，揭示了当地法律风险，协助客户策划和论证了项目运作模式，并确定了报价边界，防范了违法和报价漏项的风险；
第二，我们为客户全面和深入审查了EPC总承包合同，揭示了合同风险和偏差，向客户提出了风险应对措施建议；在合同谈判阶段，我们深度参与了EPC合同谈判，作为商务主谈，几乎代表客户就价格与支付之外的其他所有商务和法律内容同业主进行了谈判，通过谈判争取了较为有利的合同条件，维护了客户的利益，最终协助客户于2012年12月签订了项目EPC总承包合同；
第三，我们向客户提供了分包/供货合同设计、审查、招投标咨询和分包/供货合同执行的全方位服务，协助客户防范和控制了分包风险；
第四，我们协助客户审查了业主融资银行要求承包商签署的各项文件，特别是直接协议，并代表客户同业主及其融资方进行了谈判；同时，在项目运作过程中，我们还协助客户为业主运作过桥贷款事 59 50879 59 30291 0 0 13300 0 0:00:03 0:00:02 0:00:01 13297。通过融资协助服务，我们协助客户防范和控制了融资配合风险；
第五，在项目执行过程中，我们协助客户处理了多起工程款回收和业主反索赔等事件，协助客户防范和化解了项目执行和索赔风险。例如，由于融资银行要求业主购买运营中断保险、物质损害保险以及调整现有工程一切险的保险条件，并将其作为融资关闭的前提条件之一，而承包商有协助业主融资关闭的义务，所以业主要求新购买上述保险及调整保险条件的保险费100多万美元由承包商承担。经过作者的法律论证、策划并赴孟加拉亲自同业主谈判，成功争取到由业主承担该保险费，为客户成功抵制了业主保险费反索赔106万美元。
通过该项目的法律服务，我们为客户创造了重大服务价值：（1）在我们的服务和支持下，客户成功获得了该项目EPC合同后，也成功实施了该项目：一方面控制了项目实施成本，另一方面，该项目比业主计划的关门工期提前6个月投产发电，创造了孟加拉历史上大型项目提前完工的先例；（2）在客户公司经营层面上，我们协助客户最终实现了从电力工程施工总承包到境外EPC总承包的经营主业的转型，并协助客户初步获得了运作境外投融资项目的能力，推动客户的经营战略逐步走上了海外大型项目的发展之路。
五、对外承包工程行业的新趋势和风险管理的新挑战
近年来，对外承包工程行业出现了一个新的发展趋势：在既有的以买方信贷（Buyer’sCredit）模式协助业主融资的基础上,参股投资、以参股投资带动获取EPC承包的现象在对外工程领域越来越普遍，究其原因，一方面，小股参股是境外业主将项目建设授予承包商的新的前提条件，特别是亚非拉国家的项目（业主实质上是要求承包商为其解决部分建设资金乃至自有资本金），另一方面，我国“走出去”时间久、已积累了丰厚境外项目运作经验和实力的大型承包企业，开始从其传统的工程承包业务领域向对外投资这一利润水平更高的高端业务转型，如以BOT、PPP等模式开发建设绿地投资项目和以M&A模式运作境外并购项目。
但是，与传统的对外承包工程项目，不管是单纯的施工承包项目还是EPC/交钥匙总承包项目相比，投资项目参与方更多，利益关系、项目运作模式和合同架构及设计更为复杂，面临的境外项目环境也更为复杂，风险程度更高，这对企业及其员工的项目运作和风险管控能力提出了更高的要求，无论是小股参股项目，还是大比例参股甚至控股的项目。
以境外火电项目为例，如果以传统上对承包商最严格的EPC/交钥匙模式运作，主要参与方有业主、EPC承包商及其分包商和供货商等，交易模式简单，风险相对较低。而如果承包商参股项目公司，以投资模式（以BOT模式为例）或者投资带动EPC承包的模式运作火电项目，则所涉参与方、交易架构与合同关系的复杂程度就远远超出纯EPC/交钥匙模式，其涉及的参与方一般包括我国投资方、东道国政府、投资合作方（如有）、项目公司、土地所有人、东道国电网公司、融资银行、各承包商、燃料供应商、运维商（必要时）和保险公司等，相应地，主要包括如下项目合同：
（1）我国投资方与东道国政府间的合作框架协议；
（2）我国投资方与其他投资方间的合资协议（如有）；
（3）东道国政府与项目公司间的BOT特许权协议；
（4）项目公司与融资银行间的融资协议；
（5）项目公司与土地所有方之间的购地或租地协议；
（6）项目公司与东道国电网公司间的接网协议（适用于输配电分离的国家）；
（7）项目公司与电网公司或购电用户间的购售电协议（PPA）；
（8）项目公司与诸承包商之间的承包合同（典型的如EPC总承包合同）；
（9）项目公司与燃料供应商之间的长期燃料供应协议；
（10）项目公司与运行维护承包商之间的运营维护协议；以及
（11）保险合同等。
可见，对外投资项目的参与方众多、合同关系十分复杂，相应的，对外投资项目面临的风险因素也更多、风险程度也更高，且各主要合同之间是相互联动的，一个主要合同下发生重大违约，将引起其他主要合同的连锁违约，导致项目运作发生系统性风险。例如，项目承包合同的重大违约、项目建设失败将导致项目公司/投资人对东道国政府、电网公司、购电商、融资银行、土地出租人和长期燃料供应商的连锁违约，导致项目公司/投资人向上述参与方承担连锁违约责任。
同时，与国内项目及传统的对外承包工程项目相比，对外投资项目（包括小股参股投资项目）面临的风险因素更多、风险程度更高。特别是，近年来被业界称为“国家黑洞”的政治风险频发，尤其是战争内乱风险（如伊拉克战争、利比亚内战和缅甸北方内战等）和政府违约风险（如新近发生的墨西哥政府取消中国铁建联合体中标的高铁项目、斯里兰卡政府暂停中交集团投资的科伦坡港口城项目以及英国政府暂停中广核集团的欣克利角C核电项目[该项目后来获英国政府批准重启]等），这些政治风险一旦发生，将给项目造成致命的影响；此外，对外承包企业运作对外投资项目时，还应特别注意东道国的社会风险和环境生态风险，这些社会、环境和生态风险一旦被东道国乃至国际政治势力所煽动，很容易触发东道国政府违约的政治风险。
因此，传统的对外承包工程项目下的风险管理意识、理念和防控措施与手段已不能满足对外投资项目的需要，对外承包企业如转型运作对外投资项目，包括以小股参股带动EPC总承包的项目，需转变风险防控思路和方式，从复杂的投资架构及开发、投资、融资、建设、投产和运营维护的项目全寿命期整体考量和把控项目运作和风险防控，提升对项目的总体管理、协调和风险防控能力。一言以蔽之，以参股投资带动EPC总承包甚至独立投资的模式来运作境外项目，给我国对外承包企业的风险管理带来了新的巨大挑战。
六、提高对外承包工程风险管理能力的建议
面对我国对外承包企业的风险管理现状，根据对国际工程承包的上述风险分析，以及对外工程承包向对外投资转型的行业趋势给我国对外承包企业的风险管理带来的新挑战，作者就加强我国对外承包企业的风险管理能提做出以下建议：
第一，从企业层面：我们建议对外承包企业应切实注意提高风险意识、加强风险管理能力，采取下述风险管理和防控措施，切实防范和控制境外项目的运作风险：
1.风险管理宣传和培训，提高公司及全体员工，特别是项目参与人员的风险意识和风险管理水平；
2.在运作项目的过程中，应充分识别和评估项目风险，在风险评估结果的基础上判断项目风险的可控性，并制定有针对性的风险防控措施；
3.从公司决策层面高度重视对外承包项目的风险管理，适当把握“获取项目”与“风险管控”的平衡，而不是一味坚持“项目优先”的决策原则，必要时可放弃高风险项目；
4.充分利用外部专业顾问，如律师事务所、会计师事务所、咨询公司等的专业经验和能力，从项目前期尽职调查和可行性研究、合同准备与谈判签约和项目执行的全过程获得专业支持，以弥补自身风险管理能力和经验的不足；
5.公平、有序地开展竞争，避免恶性竞争，特别是低于成本价获取项目，以防业主“渔翁得利”；作为一种有效的合作模式，我国对外企业可采用联合体模式，“抱团”走出去运作项目，既避免恶性竞争，又可以实现优势互补、强强联合，以获得更有利的合作条件，有效防控项目运作风险；
6.高度重视对外承包工程向对外投资转型的行业发展趋势，加强对外投资知识、经验的储备和积累，转变风险管理思路，逐渐掌握以小股参股带动EPC承包乃至独立投资模式下的项目运作能力和风险管控能力。
第二，从政府层面：我们建议政府及主管部门采用如下措施，以防范和控制我国企业“走出去”对外承包工程的风险：
1.继续对我国企业“走出去”提供配套政策和资金支持，以协助我国对外承包企业在获取项目中的话语权，藉此向境外合作方争取更好的合作条件，降低项目运作风险；
2.加强对我国企业“走出去”获取项目中的恶性竞争行为的管理和控制，这种恶性竞争行为大大恶化了我国中标企业的合作条件，特别是合同价格，导致大幅亏损的风险事件多发，由此引发的国有资产亏损和流失的现象严重。在具体措施上，一方面，可加强对国有企业盈利的考核以及国有资产亏损和流失的责任追究机制，以督促企业决策者重视和加强对外承包项目的风险管理；另一方面，可鼓励我国企业“抱团”走出去的合作模式，以及同行业企业间交叉持股，实现走出去企业间的利益捆绑、风险和收益的共担共享，这也是日本等国家避免本国企业境外恶性竞争的有效做法。