探讨｜最高人民法院《行诉解释》确立城管执法新主体

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）已于2月8日起施行。

《行诉解释》虽然在条款表面上没有城管执法的字样，也看不出《行诉解释》与城管执法有多密切的关系，但其中相关内容破解了长期困扰城管执法的难题。

一、问题的由来

从城管执法发展历史上看，城管执法这支队伍最早是在20世纪八十年代初期由各地政府部门自行组建起来的。当时，由于地方政府行政编制所限，这支城管执法队伍属于政府建设委员会（建设局）或者市容环卫局名下的事业单位执法组织，一般称之为某市（县、区）城建监察支队（大队），这个执法组织不是独立的行政执法主体，是接受政府建设委员会（建设局）或者市容环卫局行政委托，以某市（县、区）建设委员会（建设局）或者市容环卫局名义执法。

后来，这支城管执法队伍经过几次体制改革，有的还是在住建局名下的行政执法支队（大队）；有的则独立出来成为某市（县、区）城管行政执法局，但是全额拨款事业单位的性质没有改变，这些全额拨款事业单位性质的市（县、区）城管行政执法局，至今仍然以自己的名义对违法行为人实施行政处罚，下发行政处罚决定书。

但被处罚人不服行政处罚向法院提起行政诉讼后，法院则认为，事业单位性质的城管行政执法局不具有行政主体资格，无权做出行政处罚的行政行为，因而判决败诉。

最近，有一位黑龙江省城管执法干部给我留言：“关于黑龙江省全额拨款事业单位（城管执法局）是否可以有执法权利？拥有执法证是否有执法权利？是否有这些方面的具体文件？”。由此可见，尽管现在城管执法体制改革已经两年多了，但事业单位性质的城管行政执法局执法主体资格问题仍然没有解决。

除此之外，还有城市中各级各类开发区城管执法局的行政执法主体资格也是城管执法遇到的问题，实践中有一些开发区城管执法局因不具有行政执法主体资格，在行政诉讼中也被法院判决败诉。

二、为什么这是一个难题？

事业单位性质的城管行政执法局和开发区城管执法局不具有行政执法主体资格问题，是长期困扰城管行政执法中的一个难题。为什么说这是一个执法难题？

1.传统行政法主体理论观点认为，只有行政机关和法律法规授权的组织，才能是行政执法主体。在城管执法体制改革中，有的城管行政执法局纳入政府序列转为行政机关的，则具有了行政执法主体资格。可是，那些事业单位性质的城管行政执法局和开发区城管执法局没有列入政府序列怎么办？按照传统行政法主体理论观点，事业单位性质的城管行政执法局和开发区城管执法局都不属于法律法规授权的组织（理由是找不到法律、法规对城管执法组织十分明确具体的直接授权条款），他们不具有行政执法主体资格。因此，寻求突破传统行政法主体理论观点是行政法研究上的一大难题。

2.从各地政府行政编制上说，按照中央编办“政府机构撤一建一”的要求，各地政府在城管执法体制改革中，要把城管行政执法局都纳入政府序列转为行政机关比较难，特别是县级（县级市）就更难（受行政机构编制数额限制）。在这种情况下，按照《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》要求，各地方政府必须要组建城管行政执法机构进行执法，但这个城管行政执法机构又不能成为政府序列的行政机关，还要干“城管执法之活”，还要承担败诉的风险？所以，这是当前城管执法体制改革中遇到的一大难题。同时，也才有了本文前述的“黑龙江城管干部之问”。

三、《行诉解释》如何破解这个难题

《行诉解释》在其条款上没有出现确立城管行政执法主体的字样，但是，《行诉解释》通过从法律适用的角度，确定行政诉讼被告资格的角度，确立了事业单位性质的城管行政执法局和开发区城管执法局具有行政执法主体资格和地位。

 为什么说《行诉解释》是从行政诉讼被告资格的角度来确立的行政执法主体资格呢？

其实，在行政诉讼中除行政机关外，一个单位或者组织想要成为行政诉讼被告也是一件不容易的事儿，因为只有符合行政诉讼被告资格，你这个单位或者组织才能成为行政诉讼被告。

《行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。

成为行政诉讼被告应当符合同时下列三个条件：

一是行政诉讼被告要基于行政职权的行使而成为被告；

二是行政诉讼被告要实施行政行为（作为和不作为），在通常情况下，谁行为，谁即为被告。这是确定行政诉讼被告的首要标准；

三是行政诉讼被告要有责任能力，能够独立地对被诉行政行为承担法律责任。由此可见，《行诉解释》从行政诉讼被告资格的角度来确立城管行政执法主体资格是一个重大的理论突破与实践创新。

1.明确了事业单位性质的城管行政执法局的被告资格

《行诉解释》第二十四条第三款规定：“当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。”

本条款中的“事业单位”包括了事业单位性质的城管执法局；当事人对事业单位性质的城管行政执法局依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服，可以提起行政诉讼。这是《行诉解释》上的理论创新与重大突破，意味着事业单位性质的城管行政执法局可以依据“规章的授权”实施行政行为，即做出行政处罚决定。据此规定，现在全国各地城管行政执法局依据住房城乡建设部《城市管理执法办法》的授权，进行城管行政执法，对城市管理领域违法行为实施行政处罚，即是依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为。这就从行政诉讼被告的角度，在司法上确立了事业单位性质的城管行政执法局新的行政执法主体地位。

2.明确开发区管理机构及其职能部门（城管执法局）的被告资格

《行诉解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”

开发区原本是地方政府的派出机构，是一个经济管理组织，不属于行政机关，有一些开发区是事业单位性质。因此，行政法理论界和司法界对于开发区机构及其所属职能部门所作出的行为到底是不是属于行政行为？能否成为行政诉讼被告始终存在质疑。实践上一些开发区机构所属职能部门——城管行政执法局作出的行政处罚决定，在行政诉讼中，因被法院认为不具有行政执法主体资格而被判决败诉的事件常有发生，这已成为城管执法体制改革发展的一个瓶颈和难题。

针对明确开发区管理机构及其职能部门（城管执法局）是否具有被告资格问题，《行诉解释》作出明确规定：“对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告”。这就确立了国家级和省级开发区机构所属职能部门——城管行政执法局新的城管执法主体地位。但当事人对其他（省级以下）开发区管理机构所属职能部门——城管执法局作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告。

四、法律意义与实践意义

《行诉解释》确立城管行政执法新主体的法律意义与实践意义重大，破解了长期困扰城市管理执法领域的难题，为推进城管执法体制改革提供了有力的司法支撑。从此，各地事业单位性质的城管行政执法局和国家级和省级开发区机构所属职能部门——城管行政执法局作为城管行政执法新主体，应当在住房城乡建设部《城市管理执法办法》授权的范围内，依据国家法律、法规以及《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》精神，切实搞好公正规范文明执法工作，以人民为中心，为人民管好城市。

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作者∣王毅（扬州大学法学院教授）

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