从《学前教育法草案》展望民办学前教育的发展

9月7日，教育部就《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称《草案》）广泛征求公众意见，引起学前教育特别是民办学前教育界的热议。

本文将梳理出《草案》中涉及对民办学前教育的支持发展和规范发展的条目，供同行学习讨论或提出修改意见。

一、国家鼓励发展民办学前教育

（一）第六条 发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。

（二）第十五条 各级人民政府应当通过举办公办幼儿园、支持民办幼儿园提供普惠性学前教育服务，为学前儿童提供公平而有质量的学前教育。

（三）第十八条 政府可以向民办幼儿园购买普惠性学前教育服务。

（四）第二十二条 鼓励支持企业事业单位、社会团体等举办幼儿园，为本单位职工子女接受学前教育提供便利，并为社会提供普惠性学前教育服务。

（五）第六十四条 地方人民政府应当通过财政补助、政府购买服务、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等多种方式，支持普惠性民办幼儿园发展。

上述五条规定，都是指向民办学前教育，但有一个共性是都是聚焦“普惠性”，这充分体现出国家颁布学前教育法的初衷，那就是“促进学前教育事业普及普惠安全优质发展”（第一条）。其中“减免租金、派驻公办教师”等扶持政策可能只是局限于普惠园而并非对所有幼儿园，随意扩大扶持范围是法律所不支持的。

近年来，每当国家出台有关幼儿园政策时，“国家要取消私立幼儿园”“私立幼儿园将退出”的舆论就会冒出来，这是对国家政策的过度解读，也是民办学前教育投资（兴办）者缺乏自信心的表现，其实国家对发展民办教育的大政方针没变，始终是支持的态度，只是在学前教育领域，国家明确更多鼓励支持发展的是民办普惠性学前教育。

二、学前教育管理体制是“以县为主”

（一）第十条 学前教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。

虽然这一条不是专门针对民办而言，但显然是包含民办的。

（二）第十八条 省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州人民政府制定普惠性民办幼儿园认定标准，由县级人民政府教育行政部门组织认定。

（三）第十九条 县级以上地方人民政府应当根据人口变化和城镇化发展趋势，以县级行政区划为单位制定幼儿园布局规划，将普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，列入本地区控制性详细规划和城市建设规划，并按照教育用地性质划拨土地，不得改变用途。

（四）第二十五条 设立幼儿园应当由县级人民政府教育行政部门依法进行审批，取得办学许可后，按照有关法律、行政法规的规定进行相应法人登记。

（五）第四十八条 县级以上地方人民政府应当将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范畴。民办幼儿园应当参照当地公办幼儿园同类教师工资收入水平合理确定教师薪酬标准，依法保障教师工资待遇，依法缴纳社会保险。

除上述条文以外，还有多处提及“县级人民政府为主管理的体制”。从总体来说，目前学前教育管理实行“以县为主”，但随着“强镇扩权”改革的不断推进，学前教育的规划布局、审批、监管等都下放到乡镇（街道）或开发区，这对调动基层政府积极性无疑是有利的，但对区域的整体宏观布局、控制非普惠性幼儿园的比例、配套设施建设以及收费标准核定等方面是否有利？值得探讨，县（市、区）和乡镇（街道）之间的职责应有所划分而不是单一的“权力下放”，理想的情况应该是“有放有留”，布局、建设标准、收费标准等方面以县（市、区）及以上政府统筹为好。

三、明确成本分担机制及收费政策

（一）界定了普惠性幼儿园概念

第十八条 接受政府支持、执行收费政府指导价的非营利性民办幼儿园为普惠性民办幼儿园。

这一界定比较简单，但如果把办学条件也纳入，那就应该是这样界定：设立条件、保育教育质量达到同类公办幼儿园水平，受政府委托和资助提供学前教育服务，并执行同类公办幼儿园收费标准的民办幼儿园。

（二）第五十六条 省、自治区、直辖市人民政府制定幼儿园收费管理办法，根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素，合理确定公办幼儿园收费标准、普惠性民办幼儿园最高收费标准和其他非营利性民办幼儿园的收费政府指导价，并建立定期动态调整机制。

幼儿园收费标准核定是涉及民生的一项敏感政策，所以以往公办园的收费标准调整周期较长，《草案》明确“建立定期动态调整机制”，对民办园来说是一大好事，但“定期”较为笼统，是“一年一调”还是“三年一调”？是否仍坚持“老生老办法、新生新办法”？按照《民办教育促进法》关于收费按“办学成本、市场需求”原则，以“缩短调整周期” 和“新老生同步调整”为宜。

（三）第六十一条 学前教育实行政府投入为主、家庭合理负担，其他多渠道筹措经费的机制。幼儿园经费由举办者依法筹措，确保稳定的经费来源。

举办民办幼儿园，无论营利非营利性，举办者有责任有义务筹措经费，为幼儿园的发展提供保障，而不是“以园养园”的方式来发展，不能把办园视为“产业”而应该作为一份“事业”。

（四）第六十三条 地方各级人民政府应当科学核定办园成本，以提供普惠性学前教育服务为衡量标准，统筹制定财政补助和收费政策，合理确定分担比例。

省、自治区、直辖市人民政府制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准，以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。

“科学核定办园成本”非常重要，以往办学成本是按前两年支出额度核算，“补充养老金”也不纳入办学成本，致使收费标准与实际成本出现落差，不利于民办园的发展。

目前，只有高等教育国家规定了学生（家长）承担不超过的25%教育成本，其他学段没有明确，各地可根据实际情况确定分担比例，在经济发达地区，政府补贴和家长承担大致相当可能是比较可行的。

关于普惠性民办园的补贴，首先要明晰两个概念：“公用经费”和“教育经费”，公用经费是指：保证幼儿园正常运转所需经费，包括业务费、公务费、设备购置费、修缮费和其他属于公用性质的费用等方面。人员经费和基建投资等方面的开支不包括在公用经费之内的。教育经费是指：即是在一定地区范围内按照当地的经济发展水平和教育发展实际，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，由政府制定的财政年度预算。可见，“教育经费”涵盖了“公用经费”，在数额上是远高于“公用经费”。“公用经费”在普惠园的“教育经费”的占比很低，不能把给予民办普惠园“生均公用经费”补贴就视同为已经给予了民办普惠园足额补贴。

四、对营利性民办学前教育的限制较为严厉

（一）第二十六条 任何组织或者个人不得利用财政经费、国有资产、集体资产举办或者支持举办营利性幼儿园。

公办幼儿园不得转制为民办幼儿园。公办幼儿园不得举办或者参与举办营利性民办幼儿园和其他教育机构。

（二）第二十七条 社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制公办幼儿园、非营利性民办幼儿园。

幼儿园不得直接或者间接作为企业资产上市。上市公司及其控股股东不得通过资本市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。

上述规定与2018年11月印发的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》第24条内容基本一致，其中心思想就是“遏制举办者的过度逐利行为”，每一个民办教育举办者要牢记：民办学校是用来培养人的，而不是用来赚钱的。