执法专题 | 上海：在综合执法中探索社会组织高质量发展之路
上海市民政局以打造忠诚、干净、担当、专业的综合执法队伍为着力点，加快构建权责清晰、权责统一、监管有效、保障有力的民政综合执法体制机制，为社会组织健康有序发展营造了良好环境。
上海市民政局（上海市社会组织管理局）（以下简称民政局）抓住机构改革的机遇，于 2019 年 9 月获批，将“上海市社会团体监察总队”更名为“上海市民政局执法总队”（以下简称总队），负责统一行使局机关承担的社会组织、殡葬服务、残疾人福利、儿童福利、婚姻、养老、慈善和志愿服务等民政领域相关行政处罚权，以及与行政处罚相关的行政检查权和行政强制权，同年 12 月正式揭牌成立。总队为正处级单位，核定行政执法人员编制共 45名，内设 5 个科室，为开展民政综合执法工作提供了队伍保障。
总队的成立，有力推动了行政执法权从分散到相对集中，为全面落实民政法律规范提供了坚实的基础。民政局进一步出台实施意见，推进综合执法体制机制建设，强化综合执法机构、业务处室和政策法规部门的横向协作及市区两级纵向联动，提升综合执法质量和效果。截至目前，总队共排摸各类违法非法线索 370 余起，查处各类案件 241 件。
内修赋能，衔接机制促精细监管
上海市民政局扎实推进新时代上海民政法治建设，率先在全国范围内探索制定日常监管与行政处罚衔接规定，借以规范民政法定行政权力，推动民政行政执法规范化、专业化水平升级，实现民政领域全品类全过程精准监管。
一是聚合发力。上海将衔接规定工作机制从社会组织领域有序扩展到养老、婚姻、殡葬、福彩、区划、志愿服务等领域，实现民政监管领域全覆盖，推动民政综合执法案源、执法流程、实务操作与业务处室日常监管进一步有机结合，持续完善民政事中事后精准监管体系。
二是精准监管。衔接机制根据各领域涉及的法人主体特征、法律依据、违法情形、移送环节等具有的不同特点，进行精细分类、靶向监管。明确社会团体 11项、社会服务机构（民办非企业单位）9项、基金会 35 项以及其他民政领域涉嫌违法且属于民政行政处罚的情形，应当将相关违法线索及时移送执法部门，促进日常监管与行政处罚无缝对接，形成闭环管理。
三是规范高效。根据内部职能分工和工作实际，衔接机制规范了违法线索移送、审核受理、内部调证、疑难问题会商、信息报送等环节的具体程序，明确了时间节点和文书要求，规定了一揽子配套材料，明确了移送材料清单、违法行为处置移送表等；将办案事前预警、事中防控、事后检查等写入相关规章制度中，靠制度防范、靠机制管控，防止发生不作为、慢作为、乱作为等问题。
外砺长剑，专项执法行动见为民初心
一是护老显温度，率先开展全市养老机构专项执法行动。围绕人民群众关心密切的养老民生问题，于 2020 年对养老机构开展专项执法行动，由执法总队牵头，先后 3次组织区级执法人员开展业务培训、4 次深入养老机构开展试点执法。
行动中，按照“双随机、一公开”监管实施要求，上海把市民政局执法总队全部执法力量下沉到 16 个区，具体分成 9 个联合检查组，带领区级 130余名执法人员对 46 个街镇的 54 家养老机构开展了现场实地检查，其中 50家为在民政登记注册的社会服务机构法人，2 家为事业单位法人，2 家为企业法人。专项执法行动发现了包括法人内部治理、机构运营、服务管理等方面在内的各类问题共计 133 个，其中由区民政局制发《责令整改通知书》责令整改的问题有 115 个，涉嫌违法、启动立案程序的问题有 2 个，当场批评教育、即知即改问题有 12 个，不符合消防标准、需移交有关部门查处的问题有4 个。总队紧盯日常监测中群众反映强烈、矛盾突出、风险隐患较大的养老机构，曝光一批、警示一批、查处一批，以实际行动支持和推动上海养老服务高质量发展。
二是惩非有力度，强力推进打击整治非法社会组织专项行动。2021 年，上海民政严格对表对标民政部打非专项行动各阶段具体要求和时间节点，在全市范围内与 20 家委办局联合开展专项行动，通过召开全市电视电话工作会议、业务主管单位座谈会、全市登记管理机关调度工作会议等重要会议及联合发文等方式，强化部门联动，建立健全机制，深化集中打击整治，着力做好相关线索排摸和案件查办工作。比如，2021 年 11 月，上海民政依托多部门联合执法协同机制，与市委网信办、市教委、市公安局等部门协同办案，对“全国幸福教育发展共同体”依法作出取缔决定，彻底瓦解了这一涉及全国 24个省市，侵害 200 余家学校合法权益的非法社会组织。
在 2021 年专项行动中，全市累计排摸投诉举报线索 345 批次，经甄别后受理相关案件 71 件，取缔或劝散 31家，先后曝光涉嫌名单 4 批次共 33 家，曝光取缔劝散名单 5 批次共 22 家。
三是去芜见精度，常态化开展名存实亡社会组织清理处置工作。总队牵头在全市范围内开展名存实亡社会组织清理处置工作。2017 年至 2019 年，该专项工作连续三年被列为上海市民政局重点工作。2017 年至 2020 年，全市共清理处置名存实亡社会组织约 860 家，其中实施撤销登记行政处罚约 490 家、注销登记约 170 家以及限期整改后纳入日常监管约 200 家。目前该项工作已逐渐纳入社会组织日常执法工作，并建立长效机制。
经过近三年的实践探索，上海建立起民政全领域日常监管与行政处罚相衔接的综合执法机制，优化了监管流程，推动形成监管与执法的闭合循环良性互动，推动实现了社会组织高质量发展，为民政各领域事业健康发展筑牢了“防火墙”。
（上海市民政局执法总队）
编辑：徐瑶
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