县委书记们的多重面相

（这是本人于8月11日晚在《共识国际讲坛》讲座的文字整理稿，曾在公号《观沧海》、《钝角网》、《中国乡村发现》等网站发出；北京大学中国与世界研究中心《研究报告》2021年09期全文刊出）

北京大学中国与世界研究中心《研究报告》全文刊发本文

大家晚上好！很高兴借助共识论坛这个平台，就县委书记多重面相这个话题与大家进行交流。

之所以选择这样一个话题，主要有三点考虑：

第一，我曾经在两个县市任县市委书记8年半，之前当了9个月的代县长，退休前后又对县委书记的行为逻辑进行过一些调查研究，写了一本有关县委书记主政方略的小书，可以说对这个群体比较熟悉。

第二，大家都知道，县级政权在我国政治体系中处于承上启下、固本强基的特殊地位，县委书记是县级政权的核心人物，他们的工作涉及国家治理、地方治理、基层治理的方方面面，处于宏观决策和微观操作的结合部，对上负责与对下负责的交汇点。他们既是主政一方的地方官员，同时又是和群众距离最近的基层干部。县委书记有很多名头，大家都知道，社会上对县委书记的称呼挺多——“父母官”、“县太爷”、“一把手”、“芝麻官”、“土皇帝”、“山大王”，等等，这些称谓虽然有褒有贬，而且也不尽准确，但是都从不同的角度反映了这个群体的一些特点。所以，我认为县委书记不仅是县域政治的活标本，而且是中国政治的活标本。从一定意义上说，如果我们把县委书记真正读懂，进而把县级政治真正读透，就可以对我们中国政治的现状和未来走向有个大体准确的判断。相反，如果我们对县委书记的思想和行为、他们的主政方略一知半解，任何有关中国政治的研究都难免处于雾里看花或者隔靴搔痒的状态。

第三，尽管我们各级党委都一再强调从实际出发，一些学者有关中国政治的研究也很注重田野调查，但是我觉得在理论研究和公众的舆论中仍然存在着有悖于实事求是原则的倾向。比较突出的就是过分重视文本演绎，就是研究这个问题的时候总从文件怎么说、领导讲话怎么讲来出发，而且过于追求完美。一般我们常见的有关县委书记的文章，甚至有的文件和领导讲话，往往都高调阐述县委书记应该怎样做，很少顾及他们可能怎样做，更没有去认真考察他们正在怎样做、为什么只能这样做。这是一种倾向。

还有一种倾向就是简单化的思维、脸谱化的研究，往往是按照非此即彼、非白即黑、非优即劣、非清即贪这样的简单思维去评价县委书记这个色彩斑斓、非常复杂的群体，因此偏离实际。

基于这三点考虑，我根据自身的经历、感受和调查观察，今天着重谈谈县委书记的多重面相，力图帮助更多的朋友了解这个特殊的群体，进而管中窥豹、举一反三，探讨地方和基层治理转型的路径。偏颇、疏漏甚至是错误在所难免，真诚地欢迎大家的批评。

对于县委书记思想、行为的多重性，我们可以从很多方面去探讨；今天我着重从四个方面来分析，最后再就如何加强县委书记队伍建设、规范县委书记权力运行谈点粗浅的不成熟的个人看法。

     广东人民出版社出版的《县委书记们的主政谋略》

一、天使还是魔鬼？

可能有的朋友会说：你这个题目也有点想当然了，没人说县委书记是天使，也没人说县委书记是魔鬼。的确，很少有人这么直接说，但是如果我们仔细观察，就不难发现：对县委书记的宣传和认知存在着天使化和妖魔化这两种倾向。天使化的倾向，我认为主要表现在两个方面：一个是对县委书记的要求过于理想化，追求高大全。记得几年前，我上哈尔滨市委组织部去办事，看到一位副部长让他的部下复印一篇文章，题目是《县委书记的长、宽、高》。我一看这篇文章的题目挺有意思，回到家里上网一搜，这篇文章是一位比较有名的正部级学者官员写的。我草草浏览一遍，确实感觉到文字华丽、语言生动，我是写不出来。但是从内容看，不敢恭维。这篇文章用“长、宽、高”三个字来形容县委书记的品质和境界，当然也是应然，就是应该达到的品质和境界；一口气写了十大方面，而且都是用的极致词汇。包括：独当一面的特长、通盘考虑的专长和处事沉稳的擅长；眼界宽、知识面宽、胸襟宽；理论素质高深、谋篇布局高远、工作艺术高超、道德情操高尚，等等。可能我这个人思想境界比较低，我觉得不要说一个小小的芝麻官，就是封疆大吏如果哪个人能做到这些说法的十分之七八，我说他也是千古圣人了，千古流芳了。

可能受那篇文章的影响，有一个省的省委宣传部长写了一篇“领导干部的度量衡”，说的是“领导干部”，没说县委书记，但显然也包括县委书记。也用三个字，整出十一个非常新颖别致的说法，比刚才说的那篇还多出一个；仅一个“量”字就弄出来“敢为人先的胆量”、“宠辱不惊的气量”、“宽容忍让的肚量”、“从善如流的雅量”这么四个方面。

我觉得这两篇文章比较典型，是豪华体例、文字游戏的文章。我们再翻看一些省市委书记关于县委书记队伍这方面的讲话，或者某些县委书记表态性发言，虽然没有这两篇文章这么豪华，但是也存在着层层加码、调门偏高这种倾向。这是天使化的一个表现。

天使化的第二个表现，就是在干部考核，特别是典型人物的宣传中刻意拔高、妙笔生花，这样的例子可以说不胜枚举。我举一个例子，在群众路线教育期间，中部有一个省总结出了一个典型，给这个典型起个名叫做“腊北现象”——我这个腊北用的是化名。以这个为内容做了一个专题电视片，刻录成光盘，不光在电视里放，而且一直放到基层组织。多家新闻媒体跟踪进行报道，对时任腊北县的县委书记田丰——这也是化名——进行了高调热捧，用了很多极致词，比如“思想再造”、“用人奇招”、“县级政改的大胆试水”、“现代社会治理的成功探索”，等等。这些溢美之词全都用上了。但是半年以后，省纪委突然宣布田丰因涉嫌严重违法违纪被查。这就弄出了笑话。这是我说的天使化的两种倾向。

妖魔化的倾向，我认为主要体现在公众舆论之中，一个表现是夸大县官的贪腐程度，认为洪洞县里没好人。2010年6月网络上热传一个帖子，说“县委书记一年可捞400万，还具体说出几大渠道。在某大网站，几万人浏览，144个人回复。我查看了一下这些回复，只有1个人说不都是这样，其余的全是赞同这个帖子，而且是一片怒骂声。某网站的网友对这个帖子进行投票，554人支持，2人反对。这是妖魔化的一个表现。

第二个表现，只要出现官民冲突或其他热门事件，只要涉及县委书记，各方舆论便不分青红皂白地把板子打到他们身上。赞扬县委书记或者为县委书记做点辩解的这样的言论，往往遭到围攻。丑化县委书记的某些谎言、谣言，很少有人怀疑。比如，就在前几年，网上热传一个消息，说某省级领导到矿井视察，跟随的县委书记吓哭了。这明显很荒诞。后来经过调查，纯属谣言、子虚乌有。但是这个帖子一度火爆。还有一个影响比较大的媒体，什么商报，也跟着起哄。

再看艺术作品中，我觉得从古代的包公戏到现在的一些反腐剧，清官和贪官都是泾渭分明。从艺术的虚构性、典型性来看，这或许是无可厚非的，但是这类剧往往能受到热炒。我想，这说明社会上的清官情结、人治思维仍然很严重。记得是上世纪80年代中期，我那时候在松花江地区工作，在东北师大读政治教育函授。有一年暑期去面授，给我们讲课的一位老师谈到当时的一个电视剧叫《新星》，那是眉飞色舞、赞不绝口。听他这么一说，我回到家里就从头到尾看了这个电视连续剧；对剧中的主要人物李向南，我也是佩服得五体投地，激动的程度也可以说差不多“热血沸腾”了。后来对基层的情况或者县域政治了解多了一些，特别是自身又到县级领导岗位上工作多年，深切感到这种把一个县的兴衰、把老百姓的祸福押宝押到一个人身上的思维，是不符合实际的，而且和我们说的治理体系现代化的要求是完全相背的。普通公众有这种清官情结、人治思维，倒也没啥大惊小怪的；东北师大教马列主义的老师也是这样的思想水平，我觉得有点令人悲哀。

我本人当了接近9年的县委书记，可以说多次程度不同的被妖魔化过，也被天使化过。我这里讲印象比较深、到现在没有忘的紧密相关的两件事。

有一年冬天，北京来了两位记者到我办公室采访，谈完话后饭也不肯吃就走了，不几天北京两家报纸就刊发了反映延寿县农民负担的报道。应该说有些事实是有根据的，但是这个报道回避了诸多的政策性因素和我们县委县政府减轻农民负担所做的工作，特别是对我的那些话断章取义，看了那篇报道就感觉我是一个不顾群众疾苦、高高在上的官老爷。

不久又发生了戏剧性变化。半年左右时间后，新华社黑龙江分社的党组书记领几个记者到延寿县采访农村工作，可能听到县乡一些干部说我这个人比较实在，就写了一篇报道，题目叫“县委书记的政绩观”，发在新华社通讯内参上。省委一位副书记看了这篇报道之后就做了批示，让组织部、纪检委、宣传部，几个部门一番调查，说还行；在一天，由省委宣传部统一协调，《黑龙江日报》、《哈尔滨日报》还有电视台，共计七家新闻单位同时推出这篇报道。

这篇报道，总的看内容基本上属实，但是也存在着人为拔高和过度溢美的成分。比如文中说，我为了向农民传授科学技术，带领几大班子成员吃住在农家。这纯属子虚乌有，没有的事。农民学习科学技术需要我们领导干部去到屯子里传授吗？怎么说也不太可能。另外说，说我“夙兴夜寐地为造福一方百姓奔波操劳”，还有“李青天”之誉。这些是言过其实。更有趣的是，这篇报道用了较长的篇幅，专门写我在减轻农民负担方面所做的工作和取得的成效。

事还是那些事，人还是我这个人，前后两篇报道却是天壤之别。

这里需要和大家说明：我反对县委书记宣传、研究中的天使化和妖魔化的倾向，但并不完全否定在这个群体中确有可以称之为天使这样的模范人物，比如焦裕禄、谷文昌、王伯祥等，也不否认确有寡廉鲜耻的魔鬼式的贪官，比如媒体披露的“三光书记”。但是，我认为天使般的顶级典范毕竟凤毛麟角，“三光书记”或者“五毒书记”这样的魔鬼式的贪官也是举国罕见。

包括受到表彰奖励的典型和落马被查的官员在内，绝大多数县委书记们，他们尽管也有优劣之分和良莠之别，但是思想和行为都具有多面性，也可以说具有“天使”和“魔鬼”的两重性。

贪官和能吏集于一身这种现象不是个别的，像原沭阳县委书记，后来官至省级干部高官的仇和，还有原邳州市委书记李连玉，他们都是贪官、能吏集于一身的典型。一位在县市工作多年的朋友曾经说过这么个观点：如果我们要是按照文本规定去严查严处，可能有半数以上的县委书记都存在违纪违法的问题；反过来，如果广泛搜集或者深入挖掘亮点的话，包括部分违纪违法的落马者在内，半数以上的县委书记都可以被称为优秀的公仆，发个长篇通讯足以催人泪下。他这个说法未必准确，但是应该说不是没有一点道理。

比如我们大家通常所说的价值追求，说得白一点，为什么要当又操心又费力的县委书记这个官。如果我们看看县委书记们在会议上的讲话发言，或者发在媒体上的文章，然后对照一下他们在家里饭桌上和亲友说的话，肯定是两相一比较，相差太多了——你可以说，是两种完全不同的面孔。

实际上是什么情况呢？我觉得，对多数人来说，两种面孔都有其真实性，也有其虚假性。一方面，你坐上这个位置了，或多或少地就要有为官一任、造福一方的责任感，甚至可能有先忧后乐的家国情怀。另一方面，包括境界比较高的县委书记，可能也或多或少地具有个人利益的谋算。如果说对于公共选择理论的“经济人假设”是“西方理论那一套”，我们不听，我们就从实际看，人也应该是具有多面性。

个人利益谋算包括职务升得快一点、家里的日子过得好一点、老婆孩子的工作安排得理想一点、自己好的名声流传得长久一点，这种个人利益、名利的谋算，我想可能多数人都有。

在全国最先实施全民医疗改革的陕西省神木县县委原书记郭宝成，我在北京一次会议见过他。他在接受媒体采访的时候曾经说过：我这个人“利”的思想不严重，但是我有留名的思想，说私心也是私心，人过留名、雁过留声么。还有，像湖南省湘潭县县委原书记陈忠红也是在接受媒体采访的时候说过，自己主要有三点希望：地方发展快一点，班子运转顺一点，自己进步稳一点。我觉得，像他们这两位书记的说法尽管不那么中听，但是比一些豪言壮语更可信。

这是我要讲的第一个问题：天使还是魔鬼？我的结论：不能简单地说他们就是天使，或者他们就是魔鬼。

二、权力的大与小

2015年，凤凰网刊发的一篇文章说，县委书记在人、财、物三方面均享有资源配置权，并列出十九项权力。不久后，网站上疯传一个帖子，叫“失控的县委书记”，说中国的县委书记权力大得吓人。中国法治网上一篇文章说，县委书记的权力仅次于中央，县委书记就是土皇帝。我认为这些说法不是凭空捏造的，而是有根据的。有的县委书记在接受媒体采访时说过：县委书记集人事权、财权、决策权于一身，一次可以动几十个、上百个干部，一个人可以决定很大的工程，权力很大。

刚才说的邳州市委原书记李连玉，平时就以铁腕书记著称，他要求下属每天工作16个小时；在接受国家优秀旅游城市创建验收的时候，他责令各单位组织人马到景区去旅游，营造游人如织的假象。特别是在参加“十七大”之后，回来的时候安排数千人拉着红旗，打着横幅迎接他，最后一段路还铺上了红地毯，最后获得了“红地毯书记”的雅号。这权力看来是真不小。

还有个湖南省双峰县委原书记朱应求，粗暴执政达到登峰造极的地步。有一天公安局抓了一个投资商在宾馆里嫖娼，他听说之后，打电话要求放人；还不止于此，晚上竟安排酒宴给这位老板压惊；更离谱的是，他要求公安局的负责人下午要学会一首歌，这首歌叫“都是我的错”，在晚宴上献给这位老板，以示道歉。

这些事例也可以说一抓一大把，用文词说叫“俯拾即是，不胜枚举”。但是如果我们深入考察，就不难发现：这些看似不受约束的权力，很少是法律政策明确赋予和文本制度所允许的。也可以说，县委书记的权力大，很大程度上是非规施政的空间大。相反，他们尊规行事、依法施政的权力不但不大，而且和他们所担负的任务相比，小得可怜。

众所周知，在我国现行体制下，县委书记承担着本地治理无限责任，是几乎所有工作的第一责任人。但是，各项政策法规的制定和解释权、各类专项资金的审批权都控制在上级业务部门手里。另外，因为我们国家的法治还不够健全，各项政策、法规和各项工作任务之间经常打架碰车，某些超越法规的威权或难以言说的一些潜规则也常常左右着基层官员的行为，所以县里的很多事情需要一次次地跑部进省、八方朝拜，有时不得不打政策的擦边球，闯红灯、越红线、走钢丝。说得极端一点，如果完全照规矩办事，很可能相当一部分工作根本干不了，任务不能完成。

我这里举两个例子。一个是我亲身经历的事情。我在延寿工作期间感到，财政供养人员偏多，但是在各个系统之间很不平衡。机关和学校人浮于事，执法部门人手稀缺，公安局临时聘用几十个辅警。我就想把机关的人员和学校的教师通过考试选一些年龄适当的补充到公安队伍来，但是不行——按照政策规定，进公安队伍得经过两道考试，都由省里进行：省人事部门统一考入叫招录公务员，到公安部门还有入警考试；只要有编制，可以县里逐级向上报，那就可以做。但是，这样做完之后县里的财政供养人员就要增加，而我在两个县市工作期间对控制财政供养人员增长都非常重视。怎么办呢？我就向市里省里去诉说请求吧，去了多少次省市的人事部门和公安部门，最后我又果断地把聘用的辅警都清退。这些举措起作用了，省里特批在我们县从财政全额开支的机关事业单位中，通过考试录用了十几名警察。这个事总算办成了。

第二个例子是中部一个县委书记给我讲的一个故事。一年冬天，邻县的一个企业老板拿着省委书记的批条找他了，看中了这个县境内的一座山，要开滑雪场。这个县委书记朋友知道开滑雪场涉及占用大量林地，还涉及生态环境的问题，县里没权力批，但是可以往上报。不过，他内心又觉得，企业老板要选的地方面临高速公路，不适合开滑雪场，但省委书记写批条了。他觉得这个事也不好说了，就说：等我们再商量商量。把这个老板打发走之后，就把政府领导叫过来商量，政府领导说：正好我要向书记您汇报呢，前两天有个副省长写个条子，一个投资商也要建滑雪场，已经和政府开始谈了。这个县委书记思量再三，最后决定向市委书记汇报，提出建议，说：这件事咱们得综合评估，如果这个地方可以建滑雪场的话，那也要搞综合旅游开发，不能只建滑雪场。另外，如果行的话，由谁来开发建设呢？通过招标。还有，因为涉及方方面面的关系，也请市里出一位副市长来协调这个事情。市委书记挺开明，就同意这个意见了。这个过程我就不细说了。经过一番运作，最后，拿领导条子的这两家企业都没中标，第三家企业中标了，而且县里又加道门槛，为了防止占着茅坑不拉屎这种现象，说：哪个投资商来，按你投资总额的20%交保证金，财政给你设立专户。最后，有一家企业交了保证金。后面由于其他的原因事没成，但无论成不成，也可以看出这个县委书记权力是很受制约的。如果胡作非为的县委书记，不管一切，不管有没有批件，就让这个投资商在这儿建滑雪场，可能也能行，但是那要碰高压线。如果你按规矩办，那就要受到各种干扰。

正因为县委书记的权力既大又小，所以，要规范县委书记的权力运行，我认为，就应该注意两个结合。一个是把限权和减责结合起来，努力实现权责对应。一个是把放权于县和还权于民结合起来，使民主法治成为制约县委书记行为的主要力量。

三、作风的虚与实

说到这个话题，就应该承认县委书记这个群体中的一些人，作风确实比较虚，也可以说比较善于搞所谓创新，玩各种花活。往远了说，大跃进、人民公社期间，大搞“五风”的很多人都是县委书记。特别是争先恐后地放高产卫星，这里都有县委书记的身影。广西环江县放出了最大的高产卫星，它用密植并蔸的办法，创造了什么卫星呢？就是水稻亩产13万斤，和实际产量相比浮夸了200多倍。这是一个叫洪华的县委书记干的。

改革开放以来，我们看一看，凡是落马的县委书记几乎个个都是搞形象工程的高手，甚至弄虚作假。《半月谈》媒体经常披露形式主义、形象工程这样的事。像公路两旁建遮羞墙、贫困县花巨资造景，等等，都和县委书记有关。你看一看县委书记的一些讲话，相当一部分人喜欢用四六句，从讲话到其工作派头，用土一点的话说就是“呼天哈地”、“吹气冒泡”。比如，喜欢用几大创新、几大工程、几大会战、几大推进、几大加快、几大机制，这个新观点、新起点、新高度、新境界，等等。说句土话，“碗碴子”满天飞，到处都可以看到漂亮词。比较极端的，我认为是2018年11月份有一个县委书记在中央党校发言。这个发言稿突然火爆起来了，在网上当时很多人在推荐，推荐和点评者把他吹得神乎其神。我拿过来一看，要讲文字的华美程度，那确实是毋庸置疑的，咱们是佩服得五体投地，咱们写不出来。但是这种语言风格，很像南北朝时期的骈文，也像文革期间各省革委会成立大会写给毛主席、党中央的致敬电，调门高得吓人，却很难落实。比如，“真抓的实劲、敢抓的狠劲、善抓的巧劲、常抓的韧劲”。这四个“抓”和四个“劲”，对应的确实很巧妙，但正如老媒体人詹国枢先生所质疑：用得着分这么细吗？再如“扣扣子”、“担担子”、“钉钉子”，虽形象生动，但很难体现在施政行动上。令人诧异，这样的虚浮空洞豪华体文章，上能登大雅之堂，下能得到各方面的热捧，实在是不可思议。

我这个人，自己认为是相对保守的，但是回顾将近十年的主政行为，也有很多虚浮的东西。我举两个例子。

一个例子，我到延寿工作的时候，上上下下都强调发展特色经济，有一个说法叫“一乡一业，一县一品”，也有叫“一乡一业，一村一品”的。延寿当时主抓的特色产业有亚麻、烤烟、肉鸡、延寿桃。应该说，这种抓特色产业的路径，有一定道理，各地抓特色产业也有一定成就，但是也都存在一个共性问题，就是过分重视行政推进，产生了很多形式主义，也可以叫“逼民致富”。这样的项目多数失败，延寿县也大体如此。特别是延寿桃。一个农业技术员栽培桃树，结出来像辽宁省那样的比较鲜的桃子来。媒体一宣传就把它起名叫延寿桃，成了延寿县特色产业，连省长在会议上都说了。我到任之后也跟着抓这个推进；不但跟着抓推进、下任务、下指标，还在北京请了一伙专家给论证。专家说这个东西属于一种遗传变异，是几万分之一的发生概率；说很有市场前景。但是后来越抓越发现，这个东西涉及栽培技术、储存保鲜多种环节，大面积推广根本不经济，农民也不接受。最后经过研究，我们果断地停了下来。但是已经推进好几年了，已经劳民伤财了。还有，这几项特色产业在数字上都有虚报成分，之前已经说过那些数了，有时候也降不下来，就跟着说。这是一个抓特色产业工作中我亲身经历过的。

还有一个事。有那么一年春天，哈尔滨市委一位副书记，在我们县委组织部的材料上做批示。这个材料是关于开展干群对话的。市委领导批示说：这是新时期思想政治工作的载体，应该予以推广。我本来不知道这个事，但县委组织部同志跟我一汇报之后我也就“借梯上楼了”，既然领导都批了，咱们就抓一抓吧，同意以县委办公室的名义下发文件，并在一次会议上强调把这个事给抓好。我还亲自到一个乡参加了一次干群对话会。很明显是经过精心准备的。当时有群众提问题，干部回答，按照群众要求落实了几个事，这也挺好；媒体进行了一番报道。在县里推动下和媒体报道的推动下，各个乡镇都相继组织了一两次干群对话会，后来叫民主恳谈会。半年以后，这项活动就销声匿迹了。

据我所知，全国很多地方都有类似这样的所谓的创新活动，有的叫乡村夜话，有的叫干群对话，有的叫民主恳谈。除了浙江省温岭市把这个活动转为“参与式预算管理”，现在仍然在坚持，而且取得一定成绩之外，可以说，其他地方都没有逃脱昙花一现的命运。

我认为，这不是说明干群不需要对话——干群需要对话，需要协商——但是问题是，县、乡、村这三级干部，特别是乡、村两级干部，与老百姓是低头不见抬头见，随时可以聊。现在的通讯和交通这么发达，老百姓不要说到乡里，到县城也不难，见县领导也不是很难的。你要解决问题，随时可以进行，为什么要弄这个名头呢？弄这个名头实际就是噱头，实际就是形式主义。这是说县委书记作风虚浮方面，我们可以有很多话说。

另外一方面，县委书记的作风又有“实”的方面，而且“实”的方面，我认为可能更突出。一个是他们特别辛苦、特别忙碌，白+黑、5+2是他们的常态。还有一点，他们是善于务实。在极左路线那个年代，在我们各级官员中，搞“五风”搞浮夸的和敢于为民请命的这样的两极人物里，县委书记占的比例可能是最高的。

比如，就刚才我说那个广西环江县放出全国最大的高产卫星，亩产13万斤，造孽者的前一任的县委书记叫王定。王定早在1956年就支持群众从实际出发搞包产到户。而更可贵的是，在1957年省的一次党代会上，他就公开批评省委对某地区饿死人的事几年不处理，而且用词非常尖锐、非常直接。古代的诤臣是很少见的，现在我们党内的领导干部能直接批评上级的恐怕也是凤毛麟角。还有一些事例，时间关系就不多说了。

现实生活中，相当一部分县委书记有较强的攻坚克难、灵活变通的能力，他们比较善于从基层干部和群众的实践中找出各种解决难题、破茧成蝶的办法，把党和国家的政策、上级的工作部署落到实处。

另外，面对比较严重的官僚主义，他们有时候采取虚与委蛇的办法来应付。有人会说，虚与委蛇这不是虚浮作风吗？这要看具体情况了。因为对于有些官僚主义、和群众利益不相符合的东西，你顶不了，所以你用虚与委蛇的办法——用华西村吴仁宝的说法，叫作“形式主义对付官僚主义”。有的时候我说，这也是一种实事求是的办法，无可奈何嘛。这样也就一定程度地维护了群众利益、地方利益，使某些官僚主义的危害降到较低的程度。

另外，他们也常常剑走偏锋，用一些不太合规的奇招妙法解决棘手问题、化解矛盾。

中部某省一位县委书记给我讲了这么一个事：一年春天上级来一个指令，说要在他们县境内一条高速公路两侧100米范围内，建设绿色通道，所占耕地一律退耕还林。政府把这件事端到常委会上了。主管农业的县领导说：公路两旁的耕地多数是稻田和菜田，农民不愿意退耕植树；如果把我们在山区退耕还林的指标按上面要求用到这块来，且不说影响了山区应该进行的退耕还林，就说退耕还林的补偿标准，是比较低的——山区农民能接受，但到了菜田和稻田的农民，肯定是不接受的，而且与征用耕地的补偿相比，差得很多。要完成这个绿色通道的任务，县政府每年要拿出150万左右的补贴，连续十年补给农民。这位县委书记就很为难了，他很清楚：高速公路是国家的建设项目，在设计和建设时期已经留足了绿化带在两旁，根据不同的地貌和公路的弯度栽上不同的树木；现在你再大面积拓宽这个绿化带，是得不偿失的，说的难听一点，那就是形象工程。但是因为那是上级要求，他考虑再三，这么表态说：任务我们坚决完成，但是有两个前提；第一个前提是不得强迫农民退耕，第二个前提是不能由县政府出补贴。他这实际上就等于变相拒绝执行上级指令，他也做好了挨批挨整的思想准备。幸运的是，在各方努力下，最后上头拿出一部分资金，提高了农民补偿标准。任务算完成了，实际他就是有限度地抗上、有底线地妥协。这是一个事例。

还有一位县委书记给我讲了他在棚户区改造过程中的一些事。有一个小区，绝大多数住户都签订了拆迁补偿合同，但是有一个人手里拿着拖拉机修配厂的执照——他是小作坊主，说：我每年都有100多万的利润，你得按照这个给我补偿。县里几次提高补偿标准，进行反复协商，协商不下来。那边已经动迁的住户就在等着准备回迁，工程不动工也不好办。最后县委书记想个招，把税务部门找来，说：你们去查这个作坊三年来缴税情况，就按他那100万利润来算，他如果没缴那些税就是偷税漏税，按偷税漏税来依法制裁他。这个小作坊主一听，就软下来了；问题也就解决了。

我用这些事例来说一下县委书记“虚”和“实”两方面，我认为都相对突出。

应该看到，无论是“虚”还是“实”，虽然都与县委书记们个人的品行有关，但是主要还是由他们所处的位置和客观环境决定的。我们还是用实例来说话。

中部某省一个朋友给我讲了两个故事。一个故事说，有一年春夏之交，全省遇到了几十年没遇到过的春寒春涝，农时节气比历年推迟了半个月还多，方方面面很着急。因为这是一个农业大省，国家农业部部长就到这个省考察了。省里和市里就提出来一个口号，叫抗灾抢农时。光提口号不行，得落实，所以就成立了由纪检委牵头的、农口参加的督察组到下边去督察，要求地里必须看到干活的农民。农民说：地里还有水，我们下不去地，下去也干不了活，不行。上面来检查，怎么办呢？县乡干部包村，动员农民下地，农民不去的话，花钱，雇农民上地里站那儿，拿着工具，等检查过了之后再撤出。有一个县的县委书记听说省委书记要来视察，就到一个科技示范村，动员了一部分农民站在水田里插秧。省委书记一看很高兴，告诉随行的记者赶紧拍，回去播。等领导们一走，农民就散去了，因为那时候已经冻得瑟瑟发抖。另外，那种温度情况下，秧苗插到水田里它也不萌动啊。这是一个故事。这个事，你说县乡村的干部有没有能力抵制呢？

中部某省这位朋友又给我讲了第二个故事。一年秋天省电视台曝光，说有两个乡镇的乡镇领导夜间把一些农民的玉米秸给烧掉了，而农民要用玉米秸作饲料养牛，所以农民不满了，就找到电视台曝光了。电视台在曝光中说这个事的同时，也说到了找乡镇干部采访，这两个乡镇的乡镇长都跑了、都躲着，不接受采访。后来，这两个乡镇的上级县委书记和我这个朋友说了实情：乡镇长是不敢接受采访的，因为他们有苦难言。这几年省、市、县三级都在抓秋翻整地，并且层层督察，当时有一个口号叫作“地不翻脸翻，茬子不倒人倒”。“茬子”一般是指玉米根茬（可以读zha第四声）。从这个口号可以看出，推进力度是多么大。应该说，从农业技术的角度来说，秋翻秋整地对增产是有好处的，确实有利于增加粮食产量，但是农民是既算增产账又算效益和投入账；另外，时间上看，从秋翻到来年冬天，有一年半的时间，增产的这个粮食才能卖出去，而市场情况是不能清楚预知的，所以农民还要算资金占用账。因此，农民对秋翻整地就不太积极。另外，还有个情况：按照技术要求，深松整地，三年轮换一次是最经济、最科学的，但是由于上级推动这种秋翻整地，要从高速路两旁检查，因此各县乡公路两旁的地几乎年年去翻，偏远的地方几年多年不见拖拉机影子，所以农民当然就不干了——_“我这翻着地，也没有什么效益”。最后怎么办呢？乡政府和村级组织拿钱，雇拖拉机给农民翻，这叫费力不讨好，花钱找挨骂。

这两个故事，不能说代表全部，但是也可以说，县级官员的虚浮方面有其自身的因素，也有客观环境的因素，有时候是无奈之举、不得已而为之。

说县委书记“实”这方面，并不是说他们觉悟有多高。比如说白+黑、5+2，以及说他们善于攻坚克难，主要是因为他们承担着县域治理的无限责任，现在各种各样的工作任务和考核督察又呈现出有增无减的趋势。作为一个县级领导，即使你不求上进，不要什么先进的名次，你就是穷于应付，那么你也很难清闲。

当然，忙碌之中送往迎来也占很大比重。送往迎来，按照我们通常说的，就是虚浮工作作风呗，但是在基层有时候“虚”和“实”也不太好区分。因为有的项目就是在饭桌上谈成的，有的资金就是靠热情接待要来的。前些年人们常常听到这样的故事，一杯酒十万元，或者一杯酒五十万元，这些年可能没有了，但在前些年肯定不是瞎编的。

我这人当了接近九年县委书记，不善于喝酒，也不善于交际，但是我不行县长得行，我的几位县长在这方面就给我补短板了。最明显的，有一次在省城里面，请非常重要部门的人吃饭，最后我们那个县长喝了烈性白酒一斤八两，酒席散后回到宾馆，我看他状态不太好，我不敢睡；在一个房间，一直到午夜后两点钟看他睡着了，我才放心地睡去。

还有一个故事，我觉得挺耐人寻味的。这个故事不是我亲身经历的。《半月谈》2005年第24期，以“小康县里三级书记的真假话”为题报道，说县委书记告诉记者，他给上级汇报时说招商引资总金额达到2亿多元，财政收入达到1亿元，而实际情况是全县很难招来客商，更难有大的项目建设，全县财政收入才5千多万元。看了这个报道，可以说这个县委书记真能吹牛说假话，但是是不是也可以说他敢于向官方媒体吐真情，这个勇气和胆略令人钦佩。比县委书记级别高的官员还真未必能像这个县委书记这样，向官方媒体吐真情，往往是“甄士隐”（真事隐）、“贾雨村”（假语存）。这是第三个问题。

四、儒气和霸气

今年年初，某市市委书记掌掴政府秘书长的事件成为热门话题。无论这个事件的背景如何，堂堂市委书记扇部下耳光，确实作风太过粗暴，统驭团队的能力比较低下，社会影响也很恶劣，这样的官员肯定是极个别的。但是如果你对我国的官场做深入的观察就会发现，市、县、乡三级的党委一把手，相当一部分人都不同程度地存在着作风霸道、说一不二的倾向，同时也或多或少地有些“儒气”。

我这里所说的“儒气”指一定的理论政策水平、文化知识修养、语言表达能力，等等，还有民主作风、儒雅的风度。现在县委书记整体文化水平都比较高了，几乎都受过高等教育，硕士已经不稀罕，博士也能见到。他们的文字能力、讲话能力一般是可以的，甚至有的还有一技之长，有的还能出诗集、文集。“儒气”我就不多说了。

这里着重说说他们的“霸气”。“霸气”在基层官场是个中性词。有时候带有褒义，它指办事果断、雷厉风行、敢作敢为。有时候带有贬义，那就是武断蛮横、简单粗暴、颐指气使，所以这个“霸气”也可以说成“匪气”。在实践中，“霸气”中的褒义和贬义不同的意思有时候也很难区分，我讲这么几个例子。

一个例子，前面提到的那个落马的县委书记朱应求，做事雷厉风行，很有效率。开发区有些乱收费，他在会议上不讲大道理，一顿臭骂，最后说“谁再去乱收费，我就把他脑袋割下来”，一下把人震住了——开发区清静了，没人乱收费了。

第二个例子，某县的县城坐落在一条河边。一年汛期，县里动员4000多干部职工上去抢险。傍晚出现险情，这个时候县领导和水利专家两种意见：一种是人员立即撤退，保证人员安全；另一种是，人员坚决守住抢险，保住县城财产，把灾害损失降到最低限度。各有各的道理。这个时候就有人开始悄悄撤退了，县委书记当机立断，掏出枪来放两枪，大喊：谁要是走就处分谁。把人们震住了，大家一起抢险，最后抢险成功，大堤安然无恙。后来县委书记坦言：我心里也没底，而且这也不是科学决策，就是运气。这是第二个例子。

第三个例子，某县接待一个港商，陪同来的省级领导说你们这些菜整得没有地方特色，县委书记当即就把负责接待的常务副县长批评了，然后拿起酒来，倒了一大碗，半斤左右量的酒，说“你喝下去”，县政府常务副县长咕咚咕咚就喝下去了。在县里，酒场上有时候县委书记逼别人喝酒也能立尊树威。

第四个例子是某省一个政协常委给我讲的，说他们请一个县级市的市委书记到省委党校讲课，这个市委书记说“书记和市长的关系，就说是爹和儿子的关系”。是不是真这么说了？是有可能的。他这种说法显然是言过其实，实际上书记和县长之间的关系大多数是带有领导与被领导色彩的“哥俩好”的关系，这是多数情况。但是不管怎么样，有人这样说了，而且现实中确实有的县委书记就把自己和县长的关系看成爹和儿子的关系，这也是存在的。

我要说，不同的县委书记霸道程度是有区别的，这个区别固然与他们的素质和他们所处的小环境有关，但是和客观的大环境关系更密切，这就是荣敬本、杨雪冬教授说的压力型领导体制。在这样压力型领导体制下，县级工作不但非常繁重，而且非常急，非常难，所以常常需要“主帅”随机应变、果断拍板，甚至有的时候就得“乾纲独断”。还有，就是我们现在坚持党领导一切这样的制度。这个制度安排当然有优越性了，我举双手拥护；但是你也不能不看到这种制度安排很容易导致“第一责任”高于“法定责任”，出现家长制、一言堂的现象。另外，从社会上看，崇尚威权、信奉铁腕这个社会心理仍然有很大的市场。在不大不小的县城里，叫得动，铲得硬，推得开，常常是人们评价一个领导能力的首要标准。“马善被人骑，人善被人欺”，常常成为令人不得不直面的现实。有时候甚至骂人、训人也能收到树尊立威、统一步调的效果。

五、我对规范县委书记权力运行的粗浅看法

我认为着重点应该放到深化改革、优化政治生态上。

党中央和省市两级党委这些年来对县委书记队伍的建设、规范县委书记权力运行都非常重视。据我观察，不断强化的措施主要有六个方面：第一个是人员选配，第二个是异地交流，第三个是教育培训，第四个是考核督察，第五个是树立典型，第六个是惩处腐败。这些措施都很必要，也都见到了一些成效；但是毋庸讳言，县委书记们的权力运行距离遵规依法、为民服务的要求仍有很大差距，有些问题甚至可以说没有明显的改观，特别是腐败案件频发的问题已经严重影响了我们党的形象，连层层选拔出来的百名优秀县委书记落马率都达到百分之七、八。当然也有落马者个人的因素，但是俞可平教授说了一个浅显的道理：一个鱼塘里一两条鱼死了是鱼的问题，如果成片的鱼死亡了就是这个鱼塘的水质有问题了。我们的最高领导人也多次强调过营造良好的从政环境。所以我认为，搞好县委书记队伍建设，规范他们的权力运行，除了要继续落实刚才说的六条也好、七条也好、八条也好的常规措施之外，应该采取扎实有效的举措，深化县级综合改革，并以此为突破口推动上上下下的治理转型，不断优化政治生态。

县级综合改革，我们可以借用2010年县委权力公开透明运行试点时的一个名词，叫“县权改革”，也可以叫“县政综合改革”。叫什么都无所谓，重要的是怎么推的问题。我觉得可以在所有的县逐项推进、循序渐进，也可以选择几个县先行试点，更可以放手，让县级党委政府去大胆试水。这当然是很重要、很艰难的一个课题了，但是也不是没有遵循，也不是找不到出路。

从高层决策看，从1980年邓小平同志讲的党和国家领导体制改革，到这些年来的历次党代会，还有中央全会，还有决议，对于加强和改善党的领导、推进民主法治建设、政府职能转变、依法治县、法治中国建设、基层自治等这些问题都有明确的要求。理论研究也有很多成果。

从实践层面看，早在1988年底，中组部就在有些地方进行了县级党代会常任制试点——县级党代会常任制是发展党内民主很重要的一个载体，应该坚持。给我的印象，这个事一直没间断，前些天我看还有这样的消息，但是动静好像越来越小。上世纪90年代中后期，在四川等地，部分县区进行了乡官直选的试点，有人认为可以逐步向县一级扩展，虽然后来被叫停，但是也给我们提供了一些可兹借鉴的经验。

2010年中纪委和中组部联合启动了县委权力公开透明运行试点。当时主流媒体高调宣传，说是中国启动县权改革试点，重点规范县委书记权力——这个大标题到处可以看到。虽然当时倡导的自我限权存在着明显的悖论，但是毕竟触摸到了权力制约这个核心问题。尽管很难，也不是不可以推进的。

县政综合改革，或者叫县级综合改革，或者叫县权改革，涉及很多内容。我认为以下三个方面特别重要。

第一是厘清权力边界，努力做到权责对应。这里包括三个关系：领导者特别是一把手和班子集体的关系；党委政府几套班子和司法机关之间横向的关系；还有，上下级的关系。

第二是应该继续搞好扩权强县，同时把扩权强县与放权于民结合起来。发挥人大权力机关的作用，做实基层自治，发育民间社会组织，支持公民有序政治参与，充分实现县域治理中的官民互动。这些话都是老生常谈了，但是我觉得该说还是要说。

第三是坚定不移地推进依规治党和依法治县，改变过分倚重上级文件、会议和领导讲话精神来开展工作以及被动应对各种考核督察的局面。

当下有四件事我想罗嗦几句。

第一，无论对官员还是对民众，思想道德教育和先进典型宣传调门要适度，不宜太高。道理很简单：假设人们通过十分努力可以取得八分成果，这种宣传教育就有效，“翘翘脚就能够得着”嘛；如果十分努力只能取得四五分成果，那谁还去努力了？只能说假话，说大话，说空话，使那些吹牛撒谎的人得势上位。这是我说的一个事。

第二，采取放松管控和改变管控方式的途径，把为基层降压减负的要求落到实处，避免南辕北辙。这几年从上到下减轻基层负担有很多措施，这些措施当然也都对，也都有收效。但是我总觉得一些地方做法南辕北辙，比如说，定指标，会议文件减少多少；由省级领导带队，“派出14个督察组去督察各地减少督察减轻负担的问题”——这不是用督察的方法减少督察、用会议文件去减少会议文件嘛？所以说是南辕北辙。

特别是现在不断强化的政绩考核，主要是对党政领导班子和领导干部的政绩考核，有积极作用，对于调动干部的积极性、完成各项工作任务、推动经济社会发展的积极作用是有的。但是，近些年来考核的项目越来越庞杂，程序越来越繁琐，力度越来越大，波及面越来越宽，一直弄到基层自治组织了。我觉得这样的考核，实际上负面作用越来越突出，远远超过正面作用。它助长了官僚主义、形式主义，强化了层层对下施压、层层对上负责的压力型领导体制。所以我认为，应该大幅度地减少、缩减考核项目，降低考核频率，弱化考核力度，取消对基层政治组织的政绩考核。对于弊端丛生的“一票否决”应该果断废止。

第三，我觉得应该处理好选举、任期和交流三者之间的关系。现在在县委书记的培养选配上，各级组织部门对交流强调得很严格，是硬杠，谁也不能突破，必须交流。对任期，有时候说说，强调得不严。对于选举，只强调体现组织意图，对选举中的发展民主问题现在几乎不说了。从实践看，异地交流这项举措是有利有弊的，是把双刃剑：积极作用是有的，但是在交通、信息十分发达的现代社会，对于破除关系网这个问题的作用是微乎其微的，反过来副作用很多——特别是和任期较短一结合。前些年我做过这方面的考察和调查，县（市）委书记的平均任期大体上两年半，现在也没长多少。

这就出现一个问题。交流、任期这么短，可以说权力基本上甚至完全掌控在上级党委和组织部门手上，任职地的干部、民众难以获得充分的知情权和选择权。通过法定程序党代会、人代会选举出来的干部如果不久就被调走了，也没有体现对选举结果的尊重，不符合依规治党和依法治县的精神，也不利于促使市县党政官员全心全意为人民服务、对下负责。所以，选举、任期和交流这三者之间的实际顺序应该变一变，应该把提高民主选举的真实度和有效性放在首位，把干部干满一届作为一个硬杠杠，异地交流在服从以上两点的前提下变为弹性要求。

第四，我想说的是，应该允许基层干部对上说“不”，鼓励大家讲真话。百年以来，特别是建国以来的历史经验和教训都表明这个问题太重要了。几代领袖也都有过这方面的论述，毛泽东主席提倡“既有统一意志又有个人心情舒畅”，邓小平同志强调“党内要畅所欲言”，习近平总书记说过“千人之诺诺，不如一士之谔谔”。现在的问题是现状不容乐观，上级领导也说鼓励大家讲真话，问题是现实里真话稀缺，说轻了是尚未得到很好解决，说重了可能是越来越严重。这种状况应该改变，我们也相信在党中央英明政策领导下一定能够改变。

谢谢大家！

【问答】

问：有一种说法是“投资不过山海关”，您也是东北人，在您的眼里，是不是东北的基层治理确实要比南方城市或者是比沿海城市差一些呢？

答：我退休多年，这个问题我说不太清楚。

我觉得可以从两方面来看这个事。一个方面是东北经济发展相对滞后，它有多方面的原因。我觉得主要的因素是计划经济残余仍然很严重，国字号的比重比较大，转制比较缓慢，所以由此带来思想观念比较陈旧，包括各级领导的思想观念，也包括市场经济主体就是那些企业和社会各界人们的思想观念比较陈旧，我觉得比南方差得很多。

这是体制上的问题。还有个气候因素，东北高寒，所以投资成本要比较高。当然，这个说不太好。比如，伪满时期、日本统治时期的东北经济总量是占全国一半，后来有的资料说超过日本本土了；上世纪50年代，东北是全国的重工业基地，那时候也是高寒，但是那时是计划经济。现在市场经济有个投资成本回报的问题。所以我觉得有体制上的问题，也有自然条件——寒冷的问题。

另一方面，还有国家政策问题。比如说，大庆产石油；多年来，石油、煤炭、木材等东北的一些重要资源一直控制在国家手里，这些年才逐步放开。

“投资不过山海关”，有没有对投资环境影响比较大的人为因素？也不能排除。但我觉得主要是体制和政策问题。对这个问题的深入分析，要做更多的调查。

问：在中国现在的政治条件下，省以下的领导可以实现民选吗？。

答：这个问题也很复杂。我个人认为可以实现“民选”，当然要循序渐进。前些年我出版了一部《乡村视野》；为写这本书，我曾经查过很多资料。据说，在村民自治、村官直选的过程中，有中央级高层领导说过：村民自治、村官直选有重要的意义；如果成功了，可以由村扩展到乡，由乡扩展到县，由县扩展到更高一级，逐渐实现各级领导机关都是“直选”。

“民选”可以有多种解释。现在也可以说就是“民选”了：因为党委领导人是党的代表大会选举的，政府领导人是人民大会选举的；党的代表是党内民主选出来的，人民代表是人民层层选出来的。

如果“民选”的含义是“直选”，即直接选举，那我们现在只有县、乡人民代表是“直选”的；县级以上人民代表是“间接选举”；各级官员，除了村级以外，乡以上都是“间接选举”。我理解这位朋友的意思是说“民选”应该是指直接选举，或者在“间接选举”中扩大民主的成分、竞争的成分。我认为是可以的，当然要循序渐进。这个问题很复杂，需要在各级党委的领导下有步骤地推进，得往前走。

在实践中，村官直选已经有40年了，上世纪80年代就开始了，一直在进行。乡官直选，上世纪90年代有些地方尝试过，当时一些学者也给予很高的评价。我前两天还发个帖子，说的是乡官直选的探索者张锦明，她在四川遂宁市市中区担任区委书记时就探索了乡官直选。如果对于这个探索，各级组织去引导，一点一点通过先行试点，逐步推开，循序渐进，我认为是可以的。

问：我们看到这一次南京抗疫的时候出现一个让人又好笑又好气的新闻，就是当时因为南京市政府犯了一些错误，下面一些网友就在评论，说：我们宁愿把季建业给放出来，他不就是受贿了一千多万嘛。就感觉现在百姓对官员的贪腐的容忍程度越来越高了，人们就觉得：如果他能干实事，即使贪污一点、受贿一点，大家也能接受。您怎么看待这种现象？

答：我在县里工作期间，应该说也接触过这类话题，刚才我在讲座过程中也说到这方面的内容了。就是贪官和能吏集于一身这个现象比较突出。我比较熟悉的一个县委书记朋友，前几年被查，是退休的第二年落马被查，一听涉案数额，很惊人。他在某个县工作期间，我也去过，我们也经常见。他就很能干。那个县的一些干部群众，有一部分人就说：他贪点没事，他给大伙干实事，哪个人不贪？

这个事不太容易说清楚，很复杂。我觉得，之所以有一部分民众容忍官员的贪腐，而且认为贪不要紧、只要办实事就行，一个重要的原因是人们有一种“洪洞县里没好人”的认识，认为是官就贪。既然谁都贪，他只要能干事，他贪就贪，总比既贪又不办实事的官员好。老百姓真正期盼的是既清廉又能干事的官员，当他们对这个愿望感到失望的时候，就退一步：我宁肯要贪的也不要昏的，我宁可容忍贪官也不容忍昏官。这是人民群众对于我们官员为民服务、有所作为的一种期盼，或者是一种无奈的容忍。作为我们执政党来说，不能容忍这种思潮泛滥，因为总要高压反腐，对于贪腐的行为要制裁；这样，制裁到一定程度，人民群众真正建立信心了，他就不这样说了；有人既不贪腐又能干事，那不更好吗？

我们应该通过改革、通过建立健全的制度制约公权力，把权力放在制度的笼子里，使我们更多的官员既廉又勤，这是应该努力的方向。当然努力方向的路径不能搞原来的路径依赖。什么意思呢？就是不能过分靠运动式反腐。我认为，运动式反腐的主要特征一个是高调宣传，确实副作用太大；也不管能做到多少，使劲说，层层加码。再一个特征就是惩办案件，严刑治官。运动式反腐里的高调宣传和严刑惩治，这两个办法都是必要的，但是我认为都是治标。还是要通过制度化建设，特别是领导体制的改革、治理的转型，来使公共权力在规范化的范围内运行；这样才能减少官员贪腐行为，才能满足人民群众的期盼。

问：最近的疫情爆发暴露出很多地方类似于卫健委主任这样的职位存在严重的外行领导内行的问题，您怎么看？

答：这个事情又触及我们的治理体制、领导体制，要深层次一点说是政治体制。现在看外行领导内行的问题，说了多少年了，但是一直没有完全解决。我觉得外行领导内行的问题现在确实存在，也应该解决，应该使我们的各级官员尽可能成为内行；但是我觉得这不是主要的。卫健委是行业领导，要求他们成为内行有道理，否则容易产出官僚主义，造成防疫被动。但哪个地方的主官能成为各行各业的内行？他们不能成为各行各业的内行，又要领导各行各业，怎么领导啊？我说这里就是有两个问题。一个方面，是要尽可能多地选配那些内行来领导某个行业，卫健委主任应该懂得卫生保健，工业部门的领导应该懂得工业，商业部门的领导应该懂得商业，这是应该的。但是我认为第二个方面更重要，那就是建立科学民主的决策机制。无论是外行还是内行，都应该尊重专家意见，不搞瞎指挥。

现在防疫这个问题很复杂，有很大成分是由于过于对上负责，考虑乌纱帽等，所以才出现两种情况：一种是管控不力；另一种是过度防疫的问题恐怕更突出。现在公众舆论对某些地方防疫失控的问题不容忍，但是对过度防疫的问题大家容忍度很高。这也难怪，因为大家都珍惜生命嘛，觉得：过度一些，大家麻烦一些，无非形式主义多一些，成本高一些，花多少钱，只要能把疫情稳住，老百姓的生命安全得到一定保证，这就好。但是我认为也应该考虑成本。所以，防控不力和过度防疫，是一个问题的两面，我认为都存在。要解决这样的问题，应该是多方面入手。我觉得，决策机制和追责机制的科学实际可能比内行领导内行这点要更重要一些，两方面应该同步考虑。

问：您有没有见到过、遇到过跑官要官、买官卖官的情况？应该通过怎样的机制，把想干事、能干事、干成事的干部选出来呢？

答：跑官要官、买官卖官这个事肯定见过，太多了。这些年来查出的腐败案件，只要涉及各级党委书记和组织部长的几乎都有这个事。现在地方官的贪腐涉及很多事，归类说主要是两大类：一个是人，干部选拔，就是跑官要官、买官卖官；另一个就是工程。应该说，近几年来的反腐力度加大，形成了一定的威慑力，这种现象有所减少或者减轻；但是也有人说，没减轻、减少多少，隐蔽的方式还在进行。

我已经离开县级领导岗位多年，了解得少。即使在县级领导岗位继续干，只要不是亲身经历的就不清楚了。这类事很隐蔽。有人看过我的书，我也写过这个问题。在调研过程中，有人对送钱送礼的事说得比较实在：“这个事有个底线；数额大的，有明显的权钱交易目的的，我坚决不收；数额小的，带有看望性质的，有时候你推也推不过去，也就只好那样了，因为你弄得脸子太冷了也不好相处。”说到这个程度算是坦率的。不过，大部分收取现金、有受贿行为不会跟你说的。所以，这个东西很隐蔽，很难了解清楚。过去很严重，现在也不可能绝迹。

这种东西怎么样才能减少？这就是刚才我说的，怎么样反腐的问题。

我认为还是法治化、民主化；简单地说，就是制度化反腐。制度化反腐这个口号提出来多少年了，但是制度化反腐绝不能理解为定多少条文本制度——文本制度只是制度化反腐的一个基础或者先决条件——更主要的是这些文本制度的落实，而这些文本制度真正落实有个权力制约的问题。这里我觉得有两条至关重要。一条是财产公示，这个呼唤了多少年，千呼万唤不出来，我想总有一天会出来的。另一条就是干部的民主选举和民主监督，这包括刚才说的选举的问题。要减少官员的贪腐程度，减少买官卖官的现象，我觉得这些是最重要的。做到这些了，就把能干事、真干事的干部最大限度地选拔到领导岗位上去。现在我们是靠组织部门考核，靠上级领导机关选择，当然民众也有参与，但是民众参与其实还是“官选官”。因为现在的干部考核，基本上都是下一级官员推荐上一级官员：到市里去民主推荐的时候，参加的是市级几大班子领导成员，和市属各部门的一把手，以及市里所属的区县一把手；参加县里民主推荐的，是县里几大班子成员和各乡镇一把手，以及各科局一把手。这样一层一层推，就是由下一级官员来进行推荐。现在说要扩大民主面，找一些公众代表，那就是找人大代表、政协委员。这些人大代表、政协委员都是县里头头脸脸的人物，他们能不能真代表人民？从一定程度上他们能代表，但是又未必完全代表。人民群众怎么能有参与的渠道和干部选择权？这个问题是很难的。现在问题是，这些年逐步往前推进得不明显。在几次换届时，我还真写过这方面文章，说这次换届选举要在扩大民主上多下功夫；但是只是说说而已，这方面似乎没有多少真正的进展。

所以要说句套话：“民主法治”！这四个字真正落实了，逐渐就会好一些。

问：目前中国基层治理制度，比如县级政府在面对新冠肺炎或洪水等突发灾难时，优势和需要改进提高之处在哪里？

答：按照通常所说的，省、市、县叫地方，乡村叫基层；县乡两级也可以叫地方，也可以叫基层。基层现在的治理体系在应对突发事件方面，我觉得有一个优势。这个优势就是权力相对集中，一声号令，上上下下，各方面资源都能调动起来。就是集中力量办大事。这也是我们中国特色社会主义制度的优势。新冠肺炎控制做到这个程度，应该说还是不错的，这应该是我们体制上的优势所发挥出来的。

这个事情也有两面性，它的劣势就是这种情况往往容易形成过度的政治动员，不计成本，搞不叫群众运动的群众运动，所以就有过火行为。另外，这种体制本身是层层对上负责的。有动员能力比较强的优势的同时，又有出现失误很难纠正的问题。也就是说，地方官如果头脑清醒，决策对了，很容易使决策落到实处，可以畅行无阻，这是它的优势。但是一旦头脑发昏，决策错误了，或者出于私利不想负责，只看上级领导脸色行事，唯上级领导马首是瞻，这样的话就会出现失误，误大事。这就是一个硬币的两面。

如何使这种能动性地应付各种局面的能力不断增强，同时又减少失误呢？这里就是在体制转换上如何做文章了——既要发挥我们集中力量办大事、统一指挥的优势，又不要权力过于集中，又要使民主法治力量更多地发挥作用，促进科学决策。这里咱们当然都是要希求完美、追求理想化，但是很难做到。我们能够尽可能地把保持优点和去除缺点结合起来，使我们各级领导机关能够做到及时反映社情，真正对人民负责，减少失误，把各种事情办好。

问：异地任职是否可以解决徇私营私的问题？

答：刚才我点了几句异地任职。古代有异地做官，它的主要目的是割断裙带、打破关系网。现在我们异地任职的主要出发点恐怕也是这点。它有没有这个作用呢？我认为是有的。一个人远离自己原来成长地，到新的地方，在这方面的作用是不言而喻的。

但是它是个双刃剑，利弊共存。我刚才说这个观点了：在交通、信息十分发达的现实条件下，割断关系网、打破裙带风，这个作用虽然有，但是微乎其微。有一位县委书记朋友跟我讲这么个故事。他在某一个县要到另一个县任职了，他去任职那个县的一个中层干部就到他即将要离开的那个县去找一个同学，想办法见了这位即将到他们这个县的书记，还装作不知道，说了很多话。实际上，没等到位呢，这边就开始来拉关系了。到新的地方之后，后边很多人就跟上也来拉关系了。

另一方面的副作用不少。一个是异地做官加上调动频繁，助长了短期行为。新官到一个地方之后有个熟悉社情民意的过程，一般要两年左右时间。但交流干部，却不到三年就调走了，你说这能保证工作的连续性吗？所以，这也是一个弊端。

还有一个弊端，我认为很少有人谈到，就是刚才我谈到的一个问题：异地做官，使上级党委和组织部门的掌控权得到加强，民众对干部的选择权弱化，不管采取什么方式考核——因为不是由民众决定谁在我们这儿做官、做多久。

我还说一个现象，在推荐干部的过程中，谁能符合条件走出去，就想法把他/她推荐出去。比如，对干部张某某，大家明显不太认可，但是根据年龄和性别、这个因素那个条件，张某某具备提拔条件；但是由于大伙儿不太认可他，有些人就不投他的票，这时县委书记就把有关人员找来谈一谈，让副职也下去做工作，说：大家怎么看不明白呢？你不推荐他担任那个职务，别人就要被派来，还不如他呢；我们干脆把他推上后，他可能就到别的县去了。这个现象说明，干部异地交流使参与考核的很多干部缺乏责任感，这是在干部选择上异地交流的一个大缺陷。

再有一个问题，就是异地交流过于频繁，就使党代会选举和人代会选举的结果不能得到尊重，而代表大会选举是法定力量。中国共产党领导下的民主，应该是党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。所以，应该充分发挥我们党代会的作用来发展党的民主，发挥人代会的作用来发展人民民主。如果党代会和人代会的选举结果得不到尊重，还谈什么发展党的民主和人民民主啊？所以，我的结论是，异地交流有一定的积极作用，但是又有副作用，两者相权衡，应该做一个弹性要求；不要夸大它的积极作用，应该看到它的负面作用更突出。这就是我个人的看法。

问：有人说，我们既然享受了现行体制的各种好处，就要忍受它的短处。言外之意是体制性的问题是无法改变的，请问您怎么看？

答：这个话有一定道理，但是我不完全赞同。可以说，任何体制都不会完美无缺，任何人也都不会完美无缺。如果你追求一个完美无缺的体制，那是不现实的，是幼稚的，是天真的。我们在享有现有体制好处的同时，也应该一定程度容忍现有体制的某些短处，这个观点不错；但是，不能因为这点，就对短处视而不见，况且体制的有些好处是被我们夸大了的，它的短处是被我们隐瞒或者弱化了的。所以，这就需要我们考虑，如果某种体制的好处真是七、八成，短处是三、二成，我们应该就对三、二成有所忍受，即使提一点意见，使短处得到补充、改变，也不要太急。但如果不是这样呢？好处和短处各占一半呢？甚至倒过来呢？你还说好处我们享受着，短处应该容忍？恐怕就不行。现在有些事情看在什么领域上说。

比如说，在政治动员或者抢险救灾的有些事情上，可能是权力相对集中、片面对上负责这种体制好处多一些。但是常态的日常工作，包括经济工作的常态、政治工作的常态、文化工作的常态、日常社会管理的常态，权力过于集中的弊端显而易见在那儿摆着呢。比如说官僚主义和形式主义问题，我写过一篇文章，专门考察过形式主义、官僚主义产生发展演变和整治的历史过程和教训。上世纪40年代，我们党在局部执政的时候，在建互助组等一些问题上就有过一刀切和形式主义、官僚主义。这么多年来对形式主义、官僚主义，咱们党什么时候容忍过？什么时候都没容忍过，一直在整治，不断在整治，整治力度越来越大。但是，官僚主义、形式主义的实际情况呢？基本上是此伏彼起、波浪式发展、螺旋式发展，总体上没有减轻，甚至于这些年愈演愈烈。这几年，在狠抓的时候又出现了我刚才说的南辕北辙的问题，这就是一个体制性问题。对于这种压力型的体制的弊端，如果我们不去改变，它的短处可能越来越大，它的好处可能越来越小，终有一天我们就会不能容忍，就会危急到我们党执政的合法性，这是很危险的。

因此，我觉得不能轻言享受好处容忍短处，应该具体分析：好处有多少，短处有多少，哪些是可以容忍的，哪些是不能容忍的。我们应该上下同心，携手努力，改变不良的现状，推动社会发展进步。这就是我个人的看法。

来源：法治学术研究中心   编辑：成都夏虎律师