美国国会的结构与立法程序

xiao 陌上美国

星期六

陌上美国 欢迎关注

出处：https://share.america.gov/zh-hans/congress-3/

近年美国联邦政府经历了几次暂时关闭，不但成为美国媒体与民众议论的焦点话题，也成为全球传媒的热门关注内容。在联邦政府停摆及恢复运作中，国会扮演了关键的角色。

许多人，包括美国人在内，对国会如何运作、尤其是法案如何成为法律的过程并不清楚，这里就对国会的组成及法案通过程序做一个介绍。

网图southasianvoices.org/south-asian-manifesto-next-u-s-president/

美国国会由参议院（Senate）及众议院（House of Representatives）组成，因此有两个议院（chamber），“chamber”一词有时也指参议院或众议院举行全体会议的会议厅。

参、众两院共有535名议员，全部由选民直选选出，其中参议员100名，众议员435名。

参议员按州平均分配，每州两人，任期6年，可以连选连任；

众议员则根据人口比例选出，任期2年，也可以连选连任。

由于每个州的人口大不相同，因此人口众多的州就可以选出较多的众议员，在国会中拥有较多的选民代表，比如人口大州加利福尼亚（California）有53名众议员；而人口小州蒙大拿（Montana）、怀俄明（Wyoming）、佛蒙特（Vermont）等，在国会都只有1名众议员。

由于国会是由两院组成的，因此，任何法案要想成为法律，都必须经过两院的投票批准，然后由总统签字。在这个过程中，从法案的提出，到投票表决，其中经过许多环节。

大致说来，参议院及众议院都可以提出自己的法案，众议院的法案以英文字母“H.R.”开头，加上数字编号，比如华人最近都知道的H.R.1044；参议院的法案以英文“S.”开头，加上数字编号，比如S.386。这样很容易分辨法案是由众议院提出的还是由参议院提出的。

根据规定，众议院提出的法案经过简单多数（即超过一半的票）表决赞成通过后，必须送交参议院，由参议院再进行表决。如果参议院对众议院的法案不加修改直接表决，只要简单多数赞成，这个法案就完成了在国会的立法程序，可以送交总统签字；如果总统也赞同该法案，签字后便成为法律。

当然，如果众议院通过的法案遭到参议院的否决，则该法案就“胎死腹中”，无法成为法律。与此同理，参议院提出的法案也必须经过相同的程序。

法案在完成了国会的立法程序后，必须经过总统签字才生效，而总统则有权否决法案，或在规定的10天期限内不签字。

如果总统否决或不签字，法案还是不能成为法律。这时国会有两个选择：一是再对法案投票，如果有三分之二议员投赞成票，即使总统反对或不签字，法案自动成为法律；二是重新修改法案，以符合总统的要求，不过要在参众两院重新投票，再走一遍立法程序。

在法案通过的过程中，有一个很重要的规则必须提及，就是参、众两院无论是哪一方提出的法案，最后通过时必须版本一致，不可有半点不同。

以众议院通过的法案为例，法案送交到参议院表决时，如果后者对法案加以修改、表决通过，那么这个法案与原来的法案就有不同了，没有达到两院法案版本必须完全一致的要求。

这时众议院有两个选择：一是直接对经过修改后的参议院法案进行表决，如果通过，那么就可以送交总统签字了，如果没有通过，法案便流产了；二是众议院议长认为参议院的版本很可能无法在众议院投票时通过，因此就必须组成一个由两院议员代表组成的协商委员会（Conference Committee），对修改后的法案再加修改，直到双方满意，这样将再修改后的法案重新拿到参、众两院分别投票，通过后便完成了在国会中的立法程序，然后送交总统签字，成为法律。

国会两院的组成结构以及法案通过规则的制定，主要是为了限制两院中任何一方独大，也是为了保证法案成为法律前有严谨的考量及周到的设计，尽量避免“恶法”出现。

当然，任何设计都有另一面，两院法案版本必须完全一致的规定，使得法案在国会通过的难度大大增加。尤其当国会参众两院控制在不同政党的手中时，双方因为政见的不同，往往很难通过同一版本的法案，近年发生在国会、围绕新财政年度预算案的两党争执，就是典型的例子。

目前众议院的多数党是民主党，而参议院的多数党则是共和党，两党在新的财政年度开始前（10月1日）未能就预算案达成一致的话，会导致政府停摆。只有当参议院的民主党与共和党协商提出了一个法案，通过后送交众议院，众议院未加修改，也表决通过，送交总统签字后成为法律，才能恢复政府的运作。

了解美国国会的结构与立法程序，可以加深对美国民主政治运作的理解。