赵恒 | 量刑建议精准化的理论透视
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作者：赵恒，山东大学法学院助理研究员、法学博士后研究人员。
来源：《法制与社会发展》2020年第2期。由于篇幅所限，刊物在此推送未加注释版本，请广大读者前往本刊物网站下载全文阅读。（责任编辑：侯学宾、孙冲）
摘 要：
一、问题的引出
自刑事案件速裁程序与认罪认罚从宽制度试点至今，尤其是随着2018年《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)确立“认罪认罚从宽”原则，量刑建议成为人们普遍争议的话题。近年来，最高人民检察院一再强调“检察机关要在认罪认罚从宽制度中发挥主导作用，将量刑建议视作彰显其主导作用的制度依托”。而且，为了巩固检察机关的主导地位，最高人民检察院进一步提出“完善认罪认罚案件量刑建议标准”的要求，推进量刑建议精准化的改造。根据2010年《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》(以下简称《量刑建议指导意见》)的规定，量刑建议是指检察机关对提起公诉的被追诉人，依法就其适用的刑罚种类、刑罚幅度及执行方式等向法院提出的建议。所谓“精准刑量刑建议”又被称作确定刑量刑建议，是指检察机关围绕法定内容提出明确、具体的建议。在认罪认罚案件中，量刑建议精准化的改革方案被最高人民检察院赋予了更高的改革期待：量刑建议精准化是贯彻落实认罪认罚从宽制度的关键所在，也是决定认罪认罚案件办理成功与否的“最后一公里”。
总体而言，我国量刑建议改革先后经历了四个阶段：第一阶段与第二阶段分别是自发探索阶段(1999年至2005年)与试点推广阶段(2005年至2012年)。第三阶段是刑事案件速裁程序与认罪认罚从宽制度的试点阶段(2014年至2018年)。第四阶段是2018年《刑事诉讼法》确立“认罪认罚从宽”原则并正式规定量刑建议的阶段(2018年10月至今)。综合来看，以认罪答辩为前提的刑事案件繁简分流制度推进了量刑建议制度朝向精准化发展，但也引发了诸多理论与实务纷争。
(一)自行探索与试点推广阶段
2000年前后，我国部分省市已经开始了量刑建议工作的试点探索。在这一阶段，由于量刑建议尚属新鲜事物，相关工作缺乏法律依据，地方尝试大都停留在摸索层面。部分办案单位积累了一些经验，相对来说，有关做法比较简单。2005年以后，最高人民法院开始重点推行量刑规范化改革，为了配合这一工作，最高人民检察院也加大了量刑建议改革的力度，先后出台《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》《量刑建议指导意见》等文件，旨在提高量刑公正与刑罚均衡的水平。由此，量刑建议制度迎来被扩大适用的契机，进入全国范围推广阶段。在这一时期，关于量刑建议的概念、原则、具体规范等内容逐渐在各个部门间形成基本共识。2012年，全国人民代表大会常务委员会通过了修改后的《刑事诉讼法》，这有助于推动量刑建议制度的健全与完善。自此，我国迎来完善量刑建议制度的机遇。随后，《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》进一步健全了量刑建议的运行规则。
经过这两个阶段的发展，量刑建议制度趋于规范化：第一，量刑建议适用于全部公诉案件。检察机关“可以”而非“应当”提出量刑建议，这保证了量刑建议的机动性、灵活性。第二，具体建议与概括建议互相配合。对于不宜提出具体量刑建议的特殊案件，检察机关可以提出依法从重、从轻、减轻处罚等概括建议。第三，幅度刑量刑建议和精准刑量刑建议相结合。针对简单的、常见的、多发的犯罪案件，检察机关提出确定的量刑建议会取得更好的效果，而对于其它犯罪案件，通常只需要检察机关提出幅度刑量刑建议。第四，坚持起诉书和量刑建议书相分离的做法，一般允许在公诉意见书中载明量刑建议。第五，当事人及其辩护人、诉讼代理人享有对量刑建议提出意见的权利。通过对上述材料的梳理我们不难发现，在这一时期，检察机关在拟定量刑建议时，既没有专门考虑被追诉人认罪答辩的因素，也没有侧重适用精准刑量刑建议。
(二)认罪认罚从宽的试点与立法阶段
2014年至2018年，刑事案件速裁程序、认罪认罚从宽制度的试点工作丰富了量刑建议制度的内容。2014年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》(以下简称《速裁程序试点办法》)，将被追诉人“同意人民检察院提出的量刑建议”作为速裁程序的法定适用条件之一，从而突出了量刑建议在认罪认罚案件快速处理活动中的不可或缺的价值。同时，《速裁程序试点办法》还要求检察机关“应当在起诉书中提出量刑建议”，相当于把起诉书和量刑建议书合二为一。2016年11月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》(以下简称《认罪认罚从宽制度试点办法》)进一步规定：认罪认罚成立的条件之一即“同意量刑建议”。同时，《认罪认罚从宽制度试点办法》继续推广“在起诉书中提出量刑建议”的做法。值得关注的是，《认罪认罚从宽制度试点办法》具有以下亮点：第一，将“提出确定刑期的量刑建议”作为试点方向。第二，明确要求法院在依法判决时一般应当采纳检察机关指控的罪名和量刑建议。可见，随着试点推进，承载控辩双方合意的量刑建议逐渐趋于确定化，它的法律效力也得到巩固，可以直接拘束法院的裁判活动。
以上经验大多都被2018年《刑事诉讼法》吸收，集中体现在该法第174条、第176条第2款、第201条、第223条。结合《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》(以下简称《修正案》)三次审议稿的变化，我们可以发现，认罪认罚案件量刑建议的基本内涵包括：第一，量刑建议与认罪认罚从宽情节紧密相关。虽然《修正案》一审稿规定了量刑建议条款，但没有刻意凸显与认罪认罚从宽情节之间的关系，即“人民检察院可以在起诉书中就主刑、附加刑、刑罚执行方式等提出量刑建议。犯罪嫌疑人认罪认罚的，应在起诉书中写明”。而《修正案》二审稿、三审稿的相应条文却突出认罪认罚对检察机关拟定量刑建议的独特影响，即被追诉人认罪认罚的，检察机关应当在起诉书中提出量刑建议。第二，认罪认罚成立标准与量刑建议具有紧密联系，即被追诉人意欲签署认罪认罚具结书的，应当先“同意量刑建议”。第三，对于认罪认罚案件，检察机关应当提出量刑建议。《修正案》一审稿的表述是检察机关“可以”提出量刑建议，但《修正案》二审稿、三审稿则明确了检察机关“应当”提出量刑建议的义务。第四，量刑建议涉及“主刑、附加刑、是否适用缓刑等”内容。《修正案》一审稿、二审稿延续了《速裁程序试点办法》《认罪认罚从宽制度试点办法》的思路，允许检察机关就刑罚执行方式提出量刑建议。不过，《修正案》三审稿严格限定了量刑建议的内容，包括主刑、附加刑、是否适用缓刑等。第五，对于认罪认罚案件，法院一般应当采纳量刑建议，《修正案》适当修改了法定例外情形的具体内容。2019年以来，随着最高人民检察院提出“检察机关主导责任”的命题，量刑建议的精准化趋向愈加明显，提出量刑建议成为检察机关发挥主导作用的最重要的方式。
就量刑建议制度的实践效果而言，一方面，以确定刑为主的量刑建议被法院采纳的几率较高。例如，2017年12月，《最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况的中期报告》指出，在试点期间，“法院对量刑建议的采纳率为92.1%”。又如，2019年《最高人民检察院工作报告》显示，检察机关的量刑建议采纳率高达96%。值得关注的是，高采纳率背后的案件类型绝大多数是常见多发的简单轻微刑事案件，以交通肇事、危险驾驶为主，由于事实清楚、证据确实充分，相应的法律适用并无疑难。
另一方面，关于以精准化为导向的量刑建议究竟对法院产生何种法律效力这个问题，2018年《刑事诉讼法》只是作出“法院一般应当采纳”的规定，但对于如何采纳、如何调整等问题，并没有明确回应。这些都成为阻碍深化适用认罪认罚从宽制度的关键因素。特别是，2019年，最高人民检察院提出认罪认罚从宽制度的当月适用率要提升至70%的目标。这一目标在引发更广范围的争论的同时，也加剧了基层办案机关之间的紧张关系，甚至在一定程度上限制了被追诉人的救济权利。实践中，几起典型案例可以佐证上述现象的存在。例如，某县检察机关对一起危险驾驶认罪认罚案件中的被追诉人提出“拘役二个月零十五天，并处罚金6000元”的量刑建议，但该县法院虽然认定被追诉人构成危险驾驶罪，却没有采纳量刑建议，反而判决被追诉人拘役三个月零十天，并处罚金8000元。随后，当地检察机关提出抗诉，二审法院最终采纳量刑建议并改判。又如，由于涉嫌贩卖毒品罪的被追诉人姜某在审查起诉阶段认罪认罚，某地检察机关提出确定的从宽处罚量刑建议，法院也在量刑建议范围内作出一审判决，然而，姜某却提出上诉。为此，该市检察机关决定支持抗诉，二审法院同样采纳了抗诉意见，依法作出更重刑罚的判决。这几起案件一经媒体报道，便吸引了很多理论学者、实务人员的目光。人们争论的核心要点在于，在认罪认罚案件中，检察机关提出精准的量刑建议，究竟能够产生何种法律效果，是否存在以下两种风险，即拘束甚至是倾轧法院审判权的风险，或过度限制了被追诉人的救济权利。可见，即使在2018年《刑事诉讼法》要求法院负有尊重和采纳义务的立法背景下，蕴含“认罪认罚从宽”因素的量刑建议仍然无法获得充分的正当性，无法拘束法院裁判活动和被追诉人的救济行为。对此，有必要深度挖掘，发现其症结所在。
其实，自量刑建议制度出现以来，我国一直在推行兼顾精准刑与幅度刑的做法。但是，为何当下量刑建议精准化却受到如此多的非议，实践效果亦难尽如人意?一个可能的解释是，人们已经察觉到，量刑建议的精准化改革，不只带来丰富公诉权具体运行机制的效果，更会赋予检察机关实质决定案件结果的权能，促使公诉权扩张，在一定程度上压缩传统的审判空间。如此一来，这种情况的确超出了二十多年来人们对量刑建议制度的预期定位。在以审判为中心的诉讼制度改革背景下，认罪认罚从宽制度具有催生上述变化的潜在作用，对人们的认知产生了较大的冲击。更何况，虽然我国以引入合作性司法理念为名开展认罪认罚从宽制度的试点工作，但是实际上，对抗性司法理念仍在整个刑事诉讼构造中占据绝对的地位，影响着权力配置体系与诉讼机制运行。这些因素无不直接或者间接地阻碍量刑建议的精准化发展。如何认识这一现象，又该如何寻求破解之道?笔者认为，首先可以从域外的发展经验着手，总结其中的共性规律，正确认识以控辩协商为前提的繁简分流诉讼机制对检察权内涵的复杂影响，然后对照我国在某些方面的现实情况，阐释主要的争议及其缘由。
(一)量刑建议精准化的域外借鉴
近现代社会以来，世界上主流的当事人主义诉讼模式、职权主义诉讼模式均以对抗性司法理念为基础，主张控诉职能与审判职能相分离，践行控辩平等、审判中立的理念。相应的，这些诉讼构造都以“国家—被追诉人”关系为中心建立起来，无不强调控辩双方的对立立场。随着人类文明的进步，在社会转型时期，有限的司法资源与持续增长的犯罪案件数量之间的紧张关系愈加凸显。同时，诉讼程序的对抗性增强，意味着司法资源的投入随之增多，这加剧了司法资源有限性与诉讼程序正当性的矛盾。为了应对“过度犯罪化”(over-criminalization)的挑战，越来越多的国家选择直接或者间接地建立健全以认罪答辩为前提的快速处理机制，推进“检察权去犯罪化”的进程。这一改革变化同时发生在两大法系，是刑事司法理念更新的结果。简言之，以控辩双方合意共同决定案件结果的合作性司法理念应运而生，它与对抗性司法理念互补，是人类社会在演进过程中形成的新型司法理念。刑事诉讼体系随之发生系统性的改变，这种改变涉及从浅层次的程序机制到深层次的权力关系。
随着诉讼程序的多元化，美国、英国、德国、法国等国家相继建立或者引入辩诉交易程序、认罪答辩程序、若干法庭外处理机制(the Settlements Out of Court)，法庭外处理机制包括：不起诉、和解与调解、处罚令等等。在这些程序中，检察官事先与被追诉人达成有罪答辩协议，因而获得了更广范围的不起诉决定权或直接处以制裁结果的裁判权。即使部分案件会被移送至法院，检察官通常需要拟定明确且具体的刑罚建议，但法官一般不会驳回检察官的刑罚建议。这种围绕检察权与审判权的法律效力的变化，属于合作性司法理念对传统的控审分离原则的重大改变，是检察权与审判权在新刑事司法环境中的互动形态。它符合世界范围内检察权发展的共同趋势，即检察官以认罪答辩为前提获得决定案件结果的权力，而法官需要在有限的时间内完成审查和确认，最终快速地处理数量庞大的犯罪案件。域外的实证研究表明，对于认罪答辩案件，法官在绝大多数情况下都接受了检察官提出的刑罚建议。这种情况在英美法系国家表现得相对明显，大陆法系国家也开始呈现相似的特征。例如，在法国的庭前认罪答辩程序中，法官高度认同检察机关提出的处置建议，并对案件采取审核裁定方式，对检察官提出的刑罚建议的同意率达到98%以上。又如，在德国，对于认罪答辩案件，法官通常不进行实质调查，而是根据控辩双方商定的协议径直裁判，这种裁判模式越发远离了职权主义影响下发现真实的传统。在这些诉讼程序中，检察官为了获取被追诉人的有罪陈述，必然要向被追诉人提供相对明确的刑罚建议，既帮助被追诉人进行比较选择，又帮助被追诉人形成合理的结果预期。在控辩双方已经形成一致意见的基础上，法官会尊重和接受有关结果。此外，为了保证检察机关提出的刑罚建议的法律效力，不少国家还采取了限制上诉权或者一审终审的方式。可见，有限的司法资源与无限的犯罪案件之间的矛盾关系和以认罪为前提的多元化繁简分流机制，共同推动了检察权法律效力的扩张。检察官要么主要发挥量刑裁判作用，要么同时发挥定罪与量刑的裁判作用，成为实质意义上决定处罚结果的诉讼主体。
因此，在合作性司法活动中，围绕认罪协商展开的改革方案允许检察官代替法官行使某些审判性质的权力。基本情况是，原本属于法官行使的部分审判职能(主要是量刑权)前移至审查起诉阶段，由检察官代为行使，而法官偏重行使以定罪为核心的审核权，因此，检察权的“指控”活动包含某种“审判”的因素。合作性司法实现了控、审职能有条件的、部分的融合，对于传统的控审分离原则而言，这是一个重大的制度变革和突破。在认罪答辩案件的处理过程中，检察官分享了法官的处分权力，特别是对于依照法律规定仍需移送至法院审判的部分案件，由于检察官以控辩合意为基础提出了具体的刑罚建议，因此，法官的权力受到较大的限制，原则上只能选择接受或者拒绝建议，无权对其进行修改。如此一来，检察官和法官的职能确实发生了改变：检察官需要对被追诉人是否认罪出具意见并决定针对被追诉人的合适的惩罚。在办案数量的重压之下，法官的工作面临严重的不利因素，恐怕很难质疑检察官作出的决定。可见，这种权力配置的变迁具有鲜明的效率最大化导向，是跨越诉讼模式隔阂的，是促进控、辩、审三方主体合作共赢的新型诉讼范式。而记载确定的处罚结果的检察刑罚建议，是普遍存在于认罪案件快速处理机制中的法律文书，反映了诉讼合意对法院审判权能的实质约束效力：
第一，承载控辩双方协商共识的检察刑罚建议，不仅获得法官的尊重，而且得到社会的认可，其根本原因在于合作性司法理念的广泛影响，这反映了有关国家对该理念的较高的接纳程度。
第二，检察官总体上发挥了主导的作用，包括对案件处理方式的选择、实施，以及确定刑罚建议、完成必要的裁判，这是检察权与审判权互动关系演进到更高层次的新形态。
第三，在案多人少、司法资源有限的背景下，检察官提出的与定罪量刑相关的书面建议，既体现控辩双方的意愿，又反映法官的立场，刑罚建议吸纳了主要参与者的观点。
第四，由于以认罪为前提的刑事案件处置机制的运行机理不同，检察官提出的刑罚建议的方式、内容及其法律效力也有差别。
第五，法官通常被禁止介入控辩双方的协商活动，但在某些情况下可以参与其中并回应法律适用问题。
第六，被追诉人获得相对充分的权利保障，可以自主选择认罪答辩、知悉相应的法律后果，这进一步为刑罚建议的法律效力提供了正当性基础。第七，大陆法系国家的检察官在一定程度上分享了审判权，但这不同于美国，大陆法系国家的检察官在行使裁判权力方面受到较多的限制。比如，在处罚令上，检察官可以决定的大都以罚金为主。又如，在德国等国家，检察官可以向被追诉人提供的最大减刑幅度不得超过法定刑罚的三分之一，而且，控辩协议还需接受法官的司法审查等等。
(二)量刑建议精准化的中国争议
回归至我国刑事司法场域，2018年《刑事诉讼法》第201条明确了量刑建议的法律效力，即在认罪认罚案件中，除非出现法定例外情形，法院一般应当采纳检察机关指控的罪名和量刑建议。对此，法学理论界和实务界已经出现观点分歧，在检察机关提出量刑建议精准化方案以后，这种分歧愈加明显。其中，比较受欢迎的观点是，量刑建议越具体，被追诉人对处罚结果的预期越清晰，被追诉人与检察机关共同协商的动力也就越大，因此，在协商具结活动中，检察机关应当提出精准的量刑建议，才能真正节约司法资源、提高诉讼效率。然而，对于上述主张人们仍持有怀疑态度，这种态度总体上是一种矛盾的心态：一方面，人们认可量刑建议属于控辩合意的结果，应当予以尊重；另一方面，出于协调审判权与公诉权关系的考虑，这种尊重似乎又不能上升为实质约束力，反而导致量刑建议形式化的后果。如何看待量刑建议精准化方案受阻的现象?笔者认为，有必要探讨其中的深层次缘由。
第一，合作性司法理念底蕴不足，降低了民众对量刑建议精准化的普遍接受程度。目前，这一理念虽然得到法学界的认识和讨论，但是在社会民众的认知层面，它尚未获得足够的了解和支持。比较而言，在域外，合作性司法理念深刻影响国家层面的刑事立法与公众层面的诉讼行为，与之不同的是，我国缺乏建立这种理念的社会基础。类似于2012年刑事和解程序入法的过程，2018年认罪认罚从宽制度的立法以四年多的试点经验为基础，却没有在法学理论界和实务界形成普遍的理论、规则共识，也没有在公众群体中培养起足够的观念支持。这意味着人们很可能尚未充分认识到合作性司法理念在当代刑事诉讼领域的影响。再加之我国赋予认罪认罚从宽制度复杂的社会治理功能，以及多样的实体法、程序法内涵，最终出现的结果是，量刑建议的合意基础相当薄弱，量刑建议更多地是在反映公权力机关的从宽“恩惠”。
第二，认罪认罚从宽制度的改革定位，削弱了量刑建议精准化的正当性。不同于域外认罪答辩或者辩诉交易在权利放弃、审判放弃等方面具有独立的程序价值，我国通常把认罪认罚从宽制度视作宽严相济刑事政策的最新表现形态，并将认罪认罚与自首、坦白等情节混同对待。这种制度定位表明最高立法机关把“认罪认罚从宽”视作一种内容繁杂的刑事司法原则，它既是实体法制度，也是程序法制度。在此语境下，2018年《刑事诉讼法》只是要求检察机关听取辩方对涉嫌犯罪事实、罪名、从宽建议、程序类型等方面的意见。此外，由于立法确定的认罪认罚成立标准相对较低，并且偏重概括性的承认，相当于将法律评价权力完全赋予公权力机关。从这一角度看，该制度缺少独立的、关键的协商程序。既然如此，控辩协商具结的实质效果显然存疑。实践中，检察机关将“主导具结”演变成“绝对主导”，具结活动的行政化色彩浓厚，而辩方的协商能力有限，只能被动地选择是否认罪认罚，特别是在签署具结书之前，由于释法说理程度不足，被追诉人通常难以准确理解《认罪认罚具结书》中涉及罪名、量刑的法律后果。即使有所谓的精准刑量刑建议，也不是辩方积极、主动地与控方进行沟通和协商的结果，而是检察机关单方面作出的决定。可见，检察机关只是以释法说理、听取意见等方式表达其对被追诉人供述与选择行为的尊重立场，这些做法不属于协商模式的范畴。如此一来，法院有理由相信精准刑量刑建议记载的处罚内容主要反映检察机关的观点，较少甚至没有体现被追诉人的意志，对此，法院自然难以接受量刑建议的约束，更不会以精准刑量刑建议作为裁判前提。
第三，将认罪认罚从宽制度适用于全部刑事案件的做法，会损害量刑建议精准化的可行性。如前所述，量刑建议以《认罪认罚具结书》为基础，而具结书涉及定罪、量刑、程序适用等内容。单就刑罚与非刑罚内容而言，检察官需要综合全案情况才能确定相应的结果。在简单轻微犯罪案件中，这一工作的难度不大。一旦出现相对疑难复杂案件或者涉罪人数众多的案件，检察官将面临诸多挑战，比如，准确定性、合理分配共同犯罪行为人刑罚责任的挑战。因此，我们可以初步得出的结论是，量刑建议的精准化应当是有合理限制的。而且，从域外实践的反馈情况来看，多数国家为了防止检察权过度扩张，原则上仅允许控辩双方就量刑进行协商，在明确从宽幅度与从宽比例的同时，限定不同程序类型(例如处罚令、认罪协商)的适用范围(以轻罪案件为主)，从而保证检察刑罚建议的合理限度。然而，2018年《刑事诉讼法》允许检察机关在全部诉讼阶段、全部刑事案件中适用认罪认罚从宽制度。这种无诉讼阶段限制、无案件范围限制的规则，不仅提高了检察机关拟定量刑建议的工作难度和工作负担，而且加剧了控、审两个权力主体之间的紧张关系。特别是，最高人民检察院提出改革主张，希望进一步将精准刑量刑建议延伸至所有认罪认罚案件，这显然超出了当前以轻微犯罪案件(比如交通肇事、危险驾驶、盗窃等)精准刑量刑建议为主的范畴。结合前述《刑事诉讼法》规定的量刑建议的法律效力，此种思路不可避免地会影响到控审分离原则的适用，还会不当拔高公诉权对审判权的拘束作用，造成审判活动过度形式化的局面。可见，量刑建议可以具有精准化的因素，但需要划定合理的范围。在全部认罪认罚案件中推行精准刑量刑建议，既与正当程序的司法理念不符，也为办案机关施加不可承受之重。
第四，允许法院自主适用认罪认罚从宽制度的规定，会消解量刑建议精准化的权力基础。一方面，我国法律为了保障“底线正义”，在认罪认罚案件中全面贯彻法官保留原则，使得只要是移送至审判的案件，法院无不享有全面的司法审查权和最终的裁判决定权，而检察机关占据主导地位，只能发挥次要的、无法决定案件结果的作用。另一方面，法院依法可以自行适用认罪认罚从宽制度，并依职权评价庭审期间被追诉人认罪认罚的行为。这明显不同于其它国家和地区的做法。在域外，法官通常不能直接参与控辩协商活动，即使参与其中，原则上只能回答一般意义的法律适用问题。这种做法保证了检察机关在协商期间的主导作用。但在我国，法官主动适用有关制度并直接予以审查的行为，确立了法官影响被追诉人认罪认罚意愿的独立地位。此外，因为我国现有的三个诉讼阶段量刑减损幅度的差距不大，所以，被追诉人获得的从宽激励大致相同，他们在审查起诉阶段认罪答辩的积极性偏低。这些都削弱了检察机关在认罪认罚案件办理过程中的主导地位，反而提升了法院在其中的终局决断地位。综上，如果无论认罪认罚案件的性质轻微抑或严重，法官都享有绝对的裁判职能，那么，量刑建议精准化方案所依赖的公诉权仍只能是请求权的性质，检察官的建议自然不可能拘束法官。
第五，多层次诉讼体系发展水平偏低，影响量刑建议精准化的实际效力。2018年《刑事诉讼法》增设了速裁程序，标志着我国建立起以速裁程序、简易程序、普通程序为主，以若干特别程序和不起诉制度为辅的多元化诉讼体系。总体来看，这种诉讼体系的层级化程度偏低，审前分流机制的实际效果相当有限，绝大多数案件仍需进入审判阶段。可见，审前分流与审判分流二元模式的科学性亟待提高。特别是，我国虽然完善了审判简化程序，但缺少类似于书面审理的程序类型。上述立法规定意味着，对于所有被提起公诉的认罪认罚案件，法官必须开庭审理，而控辩双方都需要参与其中。控辩双方在审前阶段协商形成的认罪认罚具结书、检察机关拟定的量刑建议书等法律文书，只不过是辅助法官查明案件事实、依法裁判的参考来源。然而，域外经验表明，法官之所以直接接受检察官提出的刑罚建议，是因为这些国家建立了发达的审前分流机制，以及以处罚令为代表的书面审理程序。在这些诉讼方案中，检察官不仅可以裁量决定最适宜的处置方式，而且能够以控辩合意为基础提出获得法官审核同意的处罚意见，即使进入司法审查阶段，法官通常会同意有关处置意见，这些做法真正凸显检察刑罚建议对案件处理结果的决定性价值。遗憾的是，我国的审前分流机制相对薄弱，而法官固守传统的裁判审查权力范围，拒绝接受量刑建议的实质约束。如果无论量刑建议是否精准或者精准程度如何，其法律效力都只能是建议性质的，那么，量刑建议精准化方案基本上没有推行的必要性。
最后，通过比较分析世界范围内刑事诉讼制度的演进样态，我们发现检察职能变化的重要推动因素是以认罪为前提的多元化诉讼机制的普遍应用，这一因素使得检察官必须提高其在公诉与审判之间的分流与把关作用。由此，检察权逐渐衍生出新的含义，创造性地丰富了控审分离原则的内容：以加快审前分流与诉讼效率为导向的各种机制允许检察官行使部分审判权，并使得法官出于解决案多人少难题的考虑，不得不接受这一权力配置的变动，促使检察官在某种意义上接近于“裁判者”角色。围绕着审判的程序，各方诉讼主体的参与方式发生变化，庭前证据审查、评估、开示取代了庭上证据交换与质证，而法庭仅需审查协议是否符合客观事实，是否具有合法性和自愿性，不再进行法庭调查、辩论与质证，这种以“沟通”取代“对抗”的设计，明显降低诉讼主体参与审判的程度。因此，在合作式诉讼模式中，检察机关的诉讼地位上升，而法院的诉讼地位降低。概言之，法官的权力不断趋于弱化，法官只对控辩双方之间达成的合作共识表示尊重和接受。相应的，检察官行使部分原本属于法官的审判权，并结合案情实际情况作出具体刑罚建议，这才是合作性司法理念影响下的检察刑罚建议受到控、辩、审三方认可的原因。然而，反观我国近年来的改革变迁，在刑事诉讼活动中，纵然认罪认罚从宽制度反映了合作性司法理念的精神，但总体上对抗性司法理念仍占据绝对的影响地位。公诉权、审判权的性质及其相互关系没有发生实质性的变化，始终服务于对抗性诉讼构造的运转需要。可见，部分学者主张的以下现象至今没有出现，即法院审判权发生部分让渡，案件处理结果决定权在一定程度上转移到检察官手中。相反，笔者认为，由于缺少足够的社会观念的支持，以及现有立法与实务的诸多限制，实际上在认罪认罚案件中，检察机关还不能够实质决定案件处理结果，因此，检察主导地位远没有形成。
随着合作性司法理念在全球范围内扩张，以控辩协商为典型特征的诉讼构造逐渐成为一种新的刑事司法样态。对此，有学者将其称作刑事诉讼的“第四范式”，并指出以辩诉交易、认罪答辩为代表的放弃审判制度在大部分程序中取消了以直接言词原则为核心的证据调查，这动摇了传统的罪刑法定、无罪推定等原则。还有学者将人类有史以来的刑事诉讼历史经历归纳为三个阶段，第一阶段是压制型诉讼阶段，第二阶段是产业革命后的权利型诉讼阶段，第三阶段是近现代出现的协商型诉讼阶段。其实，不管是“四范式”还是“三阶段”，它们都重点描述了合作性司法理念改变传统诉讼构造，催生诉讼主体权能内涵的变化。其中，控诉机关与审判机关的权力配置发生适应性的调整，主要表现为控、审职能经过二次分离与融和之后形成新的互动关系，最为显著的变化是公诉权的部分实体化以及审判权的部分审核化：前者是指检察机关指控的罪名和量刑建议，原则上应当得到法院的认可；后者是指法院对控辩协商共识予以尊重和接受，法院重点对认罪答辩协议的合法性进行审核并决定是否同意。比较而言，域外国家的上述变化更为明显。在我国，认罪认罚从宽制度不过是为认罪认罚案件的处理提供了一个通道，没有改变刑事诉讼权力的配置关系。特别是，有相当比例的法官认为，检察机关提出精准量刑建议，实际上是在代行法院的刑罚裁量权，这突破了求刑权的范围，应当予以反对。如此看来，我们分析量刑建议精准化方案备受争议的原因，还需从诉讼真实观和检察机关主导地位来切入，来阐释其中深层次的理念角力现象。
(一)刑事诉讼真实观的制度悖反
诉讼真实观是一国刑事诉讼中有关真实的基本理念和认识，间接决定着对案件事实真实性的判断。在经历了客观真实抑或法律真实的争论以后，我们主要关注两种真实主义，即实质真实主义和形式真实主义：前者强调司法官应当依职权对犯罪事实进行调查，发现案件真相，并依法作出裁判，不受诉讼参与人的申请或陈述的限制。后者强调司法官仅以原被告陈述的事实、提供的证据作为裁判基础，以发现案件形式上的真实为导向，受到当事人意思表示的严格拘束。上述两种真实主义的主要区别是：在发现真相方面，法官在何种程度上受到当事人意愿和行为的影响。在大陆法系国家，传统的诉讼真实观是实质真实主义。但是，由于被追诉人地位的主体化、事实查明方式的多样化等原因，这种真实观衍生出新的内涵：第一，由于正当程序理念的出现以及权利保障思想的提升，被追诉人在发现真实过程中的影响力提升，并在这个过程中逐渐占据一席之地。第二，由谁承担发现真实义务的变化。由法官独立承担发现真实的义务逐渐发展到由法官与检察官共同承担此义务的局面。值得注意的是，第二次世界大战以后，特别是20世纪60年代以来，检察官逐渐成为审前程序的主宰者，甚至分担了法官发现真实的义务。这种变化受到合作性司法理念的影响。
虽然实行职权主义诉讼模式的国家仍要求法官承担查明事实真相的法定义务，但是，体现协商特征的合作性司法理念强调各参与主体对定罪量刑问题的共识立场。这一司法理念在一定程度上认可基于协商与处分达成的事实与结果，是法律有限度地承认被追诉人处分权的结果。合作性司法理念尊重并鼓励被追诉人对特定事项实施处分或者放弃行为，这有利于缓和控、辩、审三方的对立冲突，快速推进诉讼进程。一开始，这种处分主义普遍存在于英美法系国家，随着合作性司法理念跨越法系界限，在大陆法系国家中的影响日益扩大，权利处分主义通过各种认罪答辩案件快速处理机制获得了立法空间与实践空间，成为现代刑事诉讼维系协商性处理方案的正当性的关键机制。在当事人意思影响发现真相的过程中，作为有罪答辩主体的被追诉人将会与检察官以协商的方式确定犯罪事实、罪名、刑罚或者非刑罚措施等内容。与之相应，法官会针对性地调整其审查对象、审查方式，将审查重点置于认罪答辩的自愿性与合法性方面，并适当改变认罪答辩案件的证明标准与证据规则。伴随两大法系之间日渐明显的融合趋势，发现真实的责任分配具备了“共享”的特征，控辩双方在职权主义诉讼活动中获得了更多的参与权。最终，一系列认罪答辩案件处理机制在无形之中促使职权主义国家放弃对实质真实主义的绝对追求，转而在原则上承认并接纳了形式真实主义。
这是域外刑事司法变迁的重要特征，是传统刑事诉讼价值观与当代刑事诉讼现实需要之间无法调和的冲突的产物。以德国为例，在引入刑事协商制度之后，2009年的《德国刑事诉讼法典》又增加了第257条c，进一步规定了协议的内容及其范围，但这种认罪答辩程序影响了传统的实质真实主义的适用空间。而且，由于在正式审判前，控辩双方早就形成了处理意见，法官通过获知的证据材料很难达到非认罪案件的“心证程度”。可见，合作性司法理念对控辩合意的推崇，不仅改变了诉讼主体的权能地位与诉讼流程机制，而且深刻地影响了诉讼真实观的含义。因为一种没有审判环节的犯罪案件解决方案正在成为全球化趋势，“通过审判发现真实”越来越被边缘化，所以，人们转向关注“司法交易与发现真实”以及“实体真实主义相对性”的问题。德国学者托马斯·魏根特教授主张，“协商型诉讼模式”在世界范围内获得越来越大的影响力，无需审判即发现真实的“程序性真实”应运而生。这种诉讼模式以“双方同意”为前提，凸显各主要诉讼参与者的主动合作行为对诉讼真实观的重新塑造。这种基于控辩双方共识形成的、对法院裁判产生拘束影响的诉讼真实主义观，充分吸收了合作性司法理念的要素，表明控辩双方合意在对法官查明真相的约束与指引上的价值，即只要协商活动符合法定标准，基于合意形成的裁判便是一种发现真实的结果。由此，法院审判流程得以大幅简化，而控辩协商环节成为定罪量刑的“裁判”场域，随后产生的检察刑罚建议理应得到法官的认可和采纳。
反观我国刑事司法改革近况，妨碍量刑建议精准化改革的一个关键因素是，我国虽然希望通过认罪认罚从宽制度提高案件办理效率，却始终固守“事实清楚、证据确实充分”的实质真实主义观，没有充分考虑合作性司法理念对诉讼真实观的多元影响。改革者强调认罪认罚从宽制度在简化诉讼环节、提高诉讼效率等方面的作用，但始终主张不会降低法定证明标准。而且，从相关制度设计的思路来看，最高立法机关坚持法官查明事实真相的立场，只是将控辩双方的合意与具结行为视作案件繁简分流的划分标准，忽视了它们在改变诉讼真实观方面的独特价值。2018年《刑事诉讼法》既鼓励控辩双方尽早达成具结协议，又要求法官进行全面审查，不管被追诉人是否认罪认罚，办案机关均应保证案件办理达到事实清楚、证据确实充分的法定标准。我国推行以合作性司法理念为基础的认罪认罚从宽制度，却并未接受与这一理念相适应的司法真实观，以及相应的权力配置和证据规则。如此看来，检察机关的公诉权不可能产生拘束甚至替代法院裁判的实质效力。那么，量刑建议精准化的方案同样有违我国现有的实质真实主义。因为一旦要求法官在量刑建议的范围内作出裁判，就相当于要求法官接受检察官所认为的案件真相，或者要求法官接受控辩双方协商具结形成的案件真相，而这些都与我国《刑事诉讼法》规定的法院职权相冲突。而且，在全部认罪认罚案件中推行精准刑量刑建议的思路，是不加区分案件性质和罪行轻重的做法，更是一种不现实的选择。原因在于，它否定了法官全面履行职权调查义务的可能性，有悖于正当程序的基本精神。但例外情形是，对于简单轻微的犯罪案件，由于被追诉人已作有罪供述，检察机关也能及时发现证据，查明案件真相，在这种情况下，法院可以对具结协议表示尊重和认可。这是法官保留原则在轻罪案件协商活动中的限制适用，可以将其视为控辩双方合意对实体真实的必要补充，并不会改变实质真实主义的绝对地位。
(二)检察机关主导地位的再审视
为顺应以审判为中心的诉讼制度改革要求，检察机关在完成职能重置、机构调整的基础上，迎来了发展新时代检察权能体系的难得契机。值得注意的是，巩固检察机关在刑事诉讼活动中的主导地位成为当下检察体制改革的重点工作。近两年，检察机关提出与“主导地位”相对应的“主导责任”，旨在进一步发挥其在推行认罪认罚从宽制度中的诉讼职能。所谓“检察官主导责任”，是指检察机关在审前阶段、审判期间以及执行阶段分别承担指控犯罪、证明犯罪以及相应的检察监督责任。其中，认罪认罚从宽制度是典型的以检察官主导责任为基础的诉讼制度。结合域外经验的启示，检察权能变化的突出特征是，检察官主导认罪认罚案件快速处理机制的启动、适用与推进，并通过与被追诉人协商的方式确定案件的处理结果。从这一角度看，我国的“检察机关主导地位”似乎与上述域外特征是一致的，但我国的检察主导职能更偏重释法说理、程序分流，难以对法院裁判发挥有力的拘束作用。
根据最高人民检察院的解释，检察机关在认罪认罚案件中的作用包括六个方面，它们分别是：主动开展认罪认罚教育转化工作，适时提出开展认罪认罚教育工作的建议和意见，积极开展平等沟通和量刑协商，提出精准刑量刑建议，积极做好被害方的工作，视情形对案件进行程序分流把关。其中，最主要的检察主导职能是涉及协商与量刑建议的第三、四方面内容。对此，最高人民检察院以《刑事诉讼法》的有关规定为依据，要求法院一般应当采纳量刑建议。但是，法学界本就对这些法律条款的科学性抱有怀疑态度，而检察机关却以此为由主张“主导地位”，恐陷入循环论证的怪圈。因为法院系统的主流观点认为，即使检察机关有拟定量刑建议之权，也无外乎是一种具有司法公信力的承诺，本身缺乏实质的决定或者拘束效力。参与《刑事诉讼法》修订工作的专家同样表示，在认罪认罚案件中，法院坚持法官保留原则，行使定罪、量刑的最终裁判权。根据实证研究的反映，在实务中，虽然庭审环节被大幅简化或者省略，审判时间缩短，但法官表示，无论是办理认罪认罚案件还是办理非认罪认罚案件，审查与裁判方式并无不同，其权力内容亦未发生实质变化。因此，对于认罪认罚案件中检察机关主导地位的含义，我们可以从两个方面进行解读：其一，《刑事诉讼法》要求法院尊重控辩双方的具结结果，是对检察机关在审前阶段主导具结活动、签订具结文书和拟定量刑建议工作的肯定，说明我国认罪认罚从宽制度需要检察机关履行特定职责，保证被追诉人对法律规定和法律后果形成明确的认知。其二，检察机关的上述职责应接受法院的实质审查，控辩双方合意与共识不会替代法官审判。因此，在认罪认罚案件中，法官的判决依然具备“唯一性”与“决定性”。进一步审视2018年的《刑事诉讼法》以及有关司法解释，可以发现，它们没有围绕控辩协商活动建立起以具结行为与量刑建议来决定案件结果的诉讼框架。在此情况下，检察机关纵然占据主导地位，发挥主导作用，但只开展了诸多形式化工作，不会拓宽公诉权能，更不会改变公诉权与审判权的关系，而法院仍然保留绝对的、没有任何减损的裁判权力。当然，不可否认，对于交通肇事、危险驾驶、盗窃等犯罪案件，法院的判决一般都与精准刑量刑建议保持一致。其原因在于，上述案件的犯罪性质本就轻微、事实清楚、证据确实充分，检察机关提出的精准刑量刑建议实际上与法院可能作出的刑罚裁判并无多大差异，加之认罪认罚情节的独立评价意义，法院出于诉讼效率的考量，乐于尊重和接受这些量刑建议，实现精简环节、快速处理的目标。从这一角度来看，在轻微犯罪案件的处理过程中，量刑建议精准化方案不仅可以被推行，而且被采纳率极高。但是，这并非检察机关发挥拘束作用的结果，而是法院主动配合的结果。
当下，我国刑事公诉制度正在经历由起诉法定主义向起诉法定主义兼采起诉裁量主义的转变，强调检察官对具体个案的酌定处置权，以实现个别预防的刑罚目的。一方面，在理论探讨领域，人们关于量刑建议精准化的方案之争尚未形成共识；另一方面，最高人民检察院在《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》《人民检察院刑事诉讼规则》等文件中多次重申“提出精准刑量刑建议”的要求。在中国现有刑事政策与诉讼体系语境下，检察机关推行量刑建议精准化方案，既面临司法理念角力层面的挑战，又面临制度规则层面的障碍，在较大程度上影响了认罪认罚从宽制度的适用质量。在未来一段时间，如果我们不能在刑事司法理念、诉讼真实观、职权配置关系等方面吸纳合作性司法理念的精神内核，突出控辩合意在推动检察机关获得决定案件处理结果权力方面的法治价值，尤其是肯定公诉权能扩张的实体化趋向，那么，量刑建议精准化的改革目标恐怕很难实现。关于这一点，我们可以吸取某些国家的教训。例如，为了移植当事人主义诉讼模式，意大利引入了“依当事人请求适用刑罚的程序”，但这一改革举措的实践效果很不理想，重要原因在于改革者固守大陆法系司法传统，拒绝采纳控辩双方决定案件结果的思路，只是赋予检察官极少的协商权力，导致这一程序的实用性不强，没有达到预设的改革期待。
因此，着眼于保持认罪认罚从宽制度的生命力，我们应当科学把握认罪认罚案件中以量刑建议为代表的公诉权发展趋向及其规律，从优化公诉权与审判权的配置关系等角度出发，明晰公诉权在具结协商以及从宽处罚领域的实质影响和决定作用，特别是限定公诉权扩张的合理范围，才能真正有益于建立健全量刑建议拘束法官审判活动的诉讼机制。如此一来，反映公诉权能决定案件结果的量刑建议精准化改造方能具备充足的理念基础、权力依托。当然，意欲实现上述改革任务，还需得到其它制度规则的配套与支持。这些制度规则包括但不限于：第一，划定精准刑量刑建议的法定范围，原则上应当集中于简单轻微犯罪案件，通常以判处有期徒刑以下刑罚为限，对于其它认罪认罚案件，幅度刑量刑建议更为合适。第二，尊重被追诉人的诉讼主体地位，提升被追诉人在认罪认罚具结书、量刑建议书等法律文书形成过程中的决定作用，形成由控方主导实施、辩方平等参与的具结机制。第三，完善刑事案件处置多元化诉讼体系，扩大适用不起诉制度等审前分流机制的范围，探索以书面审为特点的审判省略程序，巩固检察机关在轻微犯罪治理领域的主导地位，推动现阶段诉讼模式向与多层次诉讼体系相适应的公诉模式转型。第四，调整法官的审查方式与审查对象，以简化全流程诉讼活动为目标，明确法官尊重和接受控辩双方合意结果的法定条件。正确区分认罪认罚案件与非认罪认罚案件的审理活动，有益于平衡认罪认罚从宽制度与以审判为中心的诉讼制度改革之间的关系。
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指导老师：苗炎
公号推送编辑：耿思远
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