吴凯杰 | 论环境法典总则的体系功能与规范配置

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论环境法典总则的体系功能与规范配置

作者：吴凯杰，北京大学法学院博士后研究人员。

来源：《法制与社会发展》2021年第3期（第167-188页）。由于篇幅所限，刊物在此推送未加注释版本，请广大读者前往本刊物网站下载全文阅读。（责任编辑：侯学宾、李书磊）

摘 要

 
在构建现代环境治理体系的背景下，环境立法科学化的重心正从法律规范个体向法律规范体系转变，我们需要通过编纂环境法典实现体系的科学化。环境法典体系的科学化包含外部科学化与内部科学化两个层次，这两个层次分别要求体系具备目标协调性与内容全面性、逻辑自洽性与价值一致性。为实现环境法典体系的科学化，环境法典总则需克服环境基本法模式下的“基本法+单行法”结构的局限性，具备“总控阀门”“储存器”“转换器”和“样板工具”四大基本功能。为与环境法典总则的体系功能相适应，环境法典总则应当提供通过“提取公因式”而成的基础性规范，通过“跨要素综合”而成的综合性规范和不适合被置于分则的任何部分、只能在总则中被规定的拾遗性规范。为确保环境法典总则的三类规范与分则规范形成分工合作的关系，使它们共同致力于环境法典体系的科学化，我们需要明确环境法典总则对分则的体系强制效力。
关键词：环境法典体系；科学立法；环境法典总则；基础性规范；综合性规范

一、问题的提出

截至目前，关于生态环境保护，我国已先后颁布法律30余部、行政法规60余部、部门规章600余部，环境法体系在完备性上的缺陷已不再突出，结构性欠缺正逐渐成为环境法体系的主要问题。虽然现行环境法体系已初具规模，但环境法律规范之间仍存在着重复、冲突、不一致、不协调等结构性问题，这些问题给环境法的有效实施造成了诸多困难，导致生态环境保护这一目标始终难以实现。在改革生态文明体制、推进环境治理现代化的新时期，环境法在生态环境保护上的价值追求正变得日益清晰，环境法对生态环境治理的法治保障作用也变得愈发重要，环境法律规范需要在明确分工的基础上形成协调统一的体系，“单打独斗”的现状将难以为继。在环境法体系中，这种结构性问题并非个别现象，而是影响环境法体系整体的普遍性病症，我们亟需在立法模式层面进行系统反思，从“环境加法时代”走向“环境减法时代”。

《环境保护法》是我国的环境基本法，它的制定与修改理应具有改善环境法体系结构的立法功能，但历次对《环境保护法》的修改皆成效有限。在2014年修订《环境保护法》之前，面对《环境保护法》的规范功能逐渐被环境单行法所取代的事实，我国环境法学界与实务界曾围绕该法的存废问题展开争论，提出了修改论、废止论、搁置论、改造论等不同观点。虽然立法机关最终保留了《环境保护法》并将其体系地位表述为“基础性”与“综合性”，但这一表述的具体规范内涵并不明确。从实践上看，我们依然没有理顺《环境保护法》与诸多环境单行法的关系。在立法层面，《环境保护法》与单行法之间缺乏对规范内容的明确分工，单行法未能很好地衔接《环境保护法》并与之相协调，这导致法律实施过程中规范冲突、规范空白等问题屡见不鲜。《环境保护法》无力应对结构性问题，环境基本法模式在改善体系结构上的局限性正逐渐引发学界与实务界的关注。

为解决环境法体系的结构性缺陷，有研究提出，应改环境基本法模式为环境法典模式。这类主张已在“适度法典化”等命题上达成了一定共识。然而，学界也不乏对环境法典模式的体系整合能力的质疑之声。为深化对环境法典的研究，我们需要探讨，如何通过对环境法典体系的科学安排克服现行环境法体系的结构性缺陷。目前，多数学者主张，环境法典应采取总分结构，但这类主张未能结合环境法的特殊性，深入探讨环境法典总则的体系功能，仅沿用了民法等传统部门法的法典化与体系化理论，未能进行必要的改革和创新。不同于民法等按照调整对象或调整方法进行划分的部门法，环境法是问题导向的领域法，以应对和解决环境问题为调整目标，其调整对象具有特殊性，调整方法具有综合性。环境法的问题导向特质要求立法者不仅要关注法律规范体系本身的内在规律，还“必须回应外在于法律本身的固定因素，这些外在因素决定了法律旨在规范的问题和相关人类活动的性质”，自然生态规律以及相关的社会行为逻辑等都属于外在因素。在此背景下，本文将从科学立法原则的一般要求出发，结合环境法领域的特殊性，探讨环境法典体系的科学化追求，分析环境法典总则在增进体系科学化上的功能定位，提出符合功能定位的规范配置。

二、环境法典体系的科学化追求

科学立法原则是我国立法活动的基本原则，环境立法的模式选择与体系构建应当符合科学立法原则的要求。在构建现代环境治理体系的背景下，环境立法科学化的重心正从法律规范个体向法律规范体系转变。在环境法典模式下，法律规范体系表现为法典体系，因此，环境法典模式应以法典体系的科学化为核心追求，环境法典的结构性安排应当服务于这一追求。环境法典体系的科学化包含外部科学化与内部科学化两个层次，我们需要结合环境法领域的特殊性明确这两个层次的具体内涵。

（一）环境立法科学化：从法律规范个体到法典体系

环境立法的科学化是科学立法原则的必然要求。《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”该规定被认为是科学立法原则在法律文本中的体现。科学立法原则也是落实依法治国方略的指导原则。党的十八大报告指出：“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指提出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也专门指出，要“坚持科学立法、民主立法、依法立法”。科学立法原则是规范立法活动的重要原则，它的核心要求是“保证立法符合自然规律、社会发展规律以及立法自身规律的要求，在此基础上制定符合实际、能够反映客观规律的法律，从而达到或接近科学立法的科学性标准”。环境法是问题导向的领域法。环境立法不仅应符合一般的立法规律，还应“利用科学和技术以预测和调整人类环境利用行为所导致的人与人、人与自然之间的不良后果，并直接依据自然规律确立行为模式和法律后果模式”。

在推进环境治理体系和治理能力现代化的新时期，环境立法科学化的实践意义与科学内涵愈发凸显。环境治理现代化的核心是环境法治现代化，而环境立法是环境法治的基础，因此，环境立法科学化是环境治理现代化的重要前提。为实现环境治理现代化，环境立法应秉持“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明新理念，正确认识客观的自然规律以及相关的社会发展规律，并将这些规律与立法自身的规律相结合。换言之，环境立法不仅应遵循行为规律、法律文本的结构规律、法律的语言规律等基本立法规律，还应遵循环境治理现代化所强调的自然规律。同时，由于自然规律具有复杂性，所以环境立法应着力避免“忽视现实世界的基本规律，以主观的臆想来构筑法律的行为体系和结构形式，甚至以矛盾和逻辑混乱的语言来表达其难以实现的强制目标，使法律的制定和修改乃至法治的建设走向偏颇”。

环境立法科学化包括法律规范个体层面的科学化与法律规范体系层面的科学化。在法律规范个体科学化理念的指引下，我国立法者类型化了各类环境问题，并分析了它们发生的内在规律，试图以此找出导致问题的行为根源，从而通过制定或修改特定的规范调整各类主体的相关行为。我们可将我国现行的近40部环境法律分为污染防治、资源保护和生态保护三大类型，在三种类型之下，可再按照大气、水、海洋、土壤、森林、草原等不同环境资源要素将它们分为不同的单行法律。为了保持环境法律规范的科学性，除了新制定的环境法律，绝大部分环境法律都或曾经历过至少一次修改，或已被纳入全国人大的立法规划，部分重要的环境法律（如《大气污染防治法》《野生动物保护法》）的修改次数已经达到四次之多。以《野生动物保护法》为例，2016年修改后的版本强化了野生动物疫源疫病监测、出售人工繁育的野生动物须符合的条件等方面的规定。由于新冠疫情更新了人们对野生动物疫源疫情的科学认识，全国人大已将再次修改《野生动物保护法》的相关规定列入立法工作计划。

法律规范个体层面的科学化固然重要，但无法替代法律规范体系层面的科学化。个别地修改环境法律并未有效改善规范体系的整体结构，目前，环境法规范之间和制度之间仍存在着重叠、矛盾、空白疏漏等诸多结构性问题，这些规范与制度未能达到立法规律与自然规律的要求，难以形成有效应对环境问题的规范合力。具体而言，一方面，现行环境法体系无论是在逻辑上还是在价值上均存在科学性缺陷，例如，现行《环境保护法》与各环境单行法之间存在着重复与不一致，污染防治单行法与资源保护单行法之间存在着矛盾冲突。另一方面，即使环境法的个别规范之间不存在逻辑冲突与价值抵牾，目前按环境要素分别立法的模式依然可能对生态系统的整体性、生态系统内部各要素之间的普遍联系等自然特性考虑不足，环境利用行为转化和环境损害后果转移依然可能使规范徒劳无功。在构建现代环境治理体系的背景下，环境法律规范之间“鸡犬之声相闻”但“老死不相往来”的现状显然难以实现环境立法的科学化。

编纂环境法典的关键意义在于实现环境法典体系的科学化。民法拥有悠久的法典化传统，它的经验表明，“只有存在着某种内在的严格秩序和逻辑结构，才能被称为真正的法典”，“法典真正的贡献在于体系化所带来的体系效益”。各国环境法法典化的经验也证明，体系的科学化是法典编纂的灵魂。虽然各国的环境法典编纂成败有别，程度不一，但它们的法典编纂历程都在一定程度上增进了环境法律规范体系的科学化，为最终形成科学的环境法典体系奠定了基础。例如，虽然很多意大利学者并不认为意大利环境法典是“真的法典”，但他们依旧认为，环境法典编纂工作是克服环境法体系的结构性问题的一项尝试，并在实际上改善了意大利环境法在过去数十年中积累的问题。又如，德国的环境法典草案在诞生了将近30年之后，依然因政治原因未获通过，但德国学者认为，持续的环境法典编纂尝试有助于改善现行的环境法体系，整合与重构了部分环境立法。

环境法典体系科学化的具体内涵与环境法的性质紧密相关。对环境法等问题导向的领域法而言，法典体系的科学化包括内部科学化与外部科学化两个层次。内部科学化要求立法者从立法自身的规律出发，通过对体系的内部观察改善立法的科学性，要求立法者注重法典体系内部逻辑层面与价值层面协调统一。外部科学化则要求立法者把环境法典体系的价值判断和制度选择建立在对自然规律、社会发展规律等事实规律的正确认识上。我们可以认识和运用自然规律与社会发展规律,但不可违背或抗拒它们，必须从客观实际出发认识客观规律，只有按照客观规律及趋势办事,才能达到预期的目的和效果。

（二）环境法典体系的外部科学化

基于对客观事实规律的正确认识，生态文明建设与现代环境治理体系要求环境法秉持“统筹山水林田湖草”的“系统治理”理念，超越对环境问题的局部认知，关注生态系统的内部关联性与整体性。在此理念的指引下，2014年修改的《环境保护法》在基本原则中规定了综合治理原则，规定环境保护工作应尊重物物相关律、负载有额律等生态规律，超越按照不同环境要素分别治理的局限，对生态环境进行整体性保护。纳入系统治理与整体性保护理念是环境法发展的普遍趋势。美国第四代环境法提倡“一体化多模式”的治理方式，这种治理方式“摒弃碎片化和单一化的治理模式”，“试图以整体的、综合的或协调的方式将多模式治理相连接”。欧盟环境法中的《综合污染预防与控制指令》认为，专注于单个要素的传统路径存在导致污染在不同环境要素之间转移、难以考虑多渠道排放对人们健康和环境的整体影响等诸多缺陷，因此，环境立法应当采用整合式路径，综合考虑污染排放行为对大气、土壤、水等不同环境要素的整体影响。

按照系统治理与整体性保护理念，实现环境法典体系的外部科学化首先应实现目标协调性。环境法体系内部具有调整不同对象、采取不同调整方法的环境法律规范，这些规范应在共同目标下相互协调。环境法应综合运用行政、民事、刑事等调整手段，全面调整污染排放行为、资源开发行为等环境利用行为，重视这些环境利用行为之间的联系。环境法典体系的目标协调性主要表现在以下三个方面。

首先，从调整对象来看，我们需要协调调整不同环境利用行为的环境法律规范。以污染防治法为例，针对特定环境要素制定污染防治法律规范，是各国环境立法的普遍做法，我国的《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等即是被这样制定的污染防治法律规范。现行污染防治法还包括按照不同污染物质来源划分的《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》《核安全法》等和按照不同污染产业划分的《农业法》《畜牧法》《渔业法》等。“分类规制+一般标准”的调整方式难以充分考量特定生态系统的脆弱程度、污染产业的密度、各种污染物质间的互动等具体情况，不利于整体性保护，也不利于节约行政成本。 为解决这一问题，欧盟选择从环境法的核心领域进行立法融合，并于1996年制定了《综合污染预防与控制指令》。这一指令融合了各个具体污染防治法中的排污许可制度，以对排污活动进行综合的预防与控制。

其次，不仅污染防治法体系与资源保护法体系的内部需要协调，污染防治法律规范与资源保护法律规范之间的关系也需要协调。以与水环境保护相关的法律规范为例，现行《水法》和《水污染防治法》都旨在保护水环境，但前者主要调整开发利用水资源的行为，后者则以调整排放水污染物的行为为主，立法者未能综合考虑水量与水质在水环境保护上的相互依存关系，未能考虑到二者对水生态环境的整体影响。流域环境保护尤其需要《水法》和《水污染防治法》相协调。《水法》要求流域管理部门关注流域的干旱、洪涝等水量问题，但缺乏规制流域污染的手段；《水污染防治法》要求地方政府及其环保部门关注本区域内对工业污染源的防治，但对受污染排放影响的流域整体关注不足。执法者们能“各司其职”，但无法防范流域整体的环境灾难。目前，这个问题已逐步得到改善，我国于2020年制定的《长江保护法》已尝试在长江流域的保护上协调相关水环境保护法律规范。出于相似的协调需要，美国第四代环境法的“一体化多模式”治理方式不仅需要执法者考虑《清洁水法》等污染防治法对工厂废水排放行为的规定，还需要他们考虑州和地方政府颁布的《土地利用政策》等关于资源保护的法律规定，同时，影响气候变化的因素以及相关的法律规范也很重要。

再次，我们需要协调采用不同调整方法的环境法律规范。我国环境法中存在着以多种方法调整同一环境利用行为的情况，这些调整方法“以行政规制为主，包括民事刑事规制”。以向大气排放氮氧化物的行为为例，仅在行政规制方面，我国环境法就规定了污染物排放标准制度、总量控制制度、环境保护税制度以及相应的行政处罚等多种制度。此外，民事侵权法还规定了环境民事公益诉讼制度与生态损害赔偿制度，刑法也规定了污染环境罪等罪名，它们都可能在满足法定条件时要求污染排放行为人承担责任。若超越部门法分立的视角，我们将发现，这些法律规范的功能实质上都是让污染行为人为污染行为付出代价，代价的类型与程度取决于实现污染防治的共同目标的需要，为此，我们必须打破部门法的藩篱，协调这些法律规范。

在实现目标协调性之外，外部科学化还要求环境法典体系具备内容全面性。如果环境法典的调整内容有所欠缺，未能全面纳入以生态环境保护为调整目标的环境法律规范，目标协调性的实现将缺乏必要的规范基础。然而，过度扩张环境法典体系的内容也无助于环境法调整目标的实现，这么做不仅不能增进体系的外部科学化，还有损于体系内部的协调统一。因此，应当由环境法的调整对象与特征决定环境法典体系的调整内容，该体系既不能逾越应有的边界，亦不可缺失对环境社会关系的必要调整。考虑到环境法律规范的成熟程度不同，我们可以先将比较成熟的环境法子部门（如污染防治法）纳入环境法典，不必一步到位地实现环境法典体系的内容全面性，即我们可先在调整内容的意义上实现“适度法典化”。

（三）环境法典体系的内部科学化

内部科学化与外部科学化的核心区别在于，内部科学化既不关心环境立法者在制定环境法律规范时所依赖的事实判断是否正确，也不关心在事实判断基础上作出的价值判断与制度选择是否适当，只关心如何通过法律规范配置和立法技术安排实现既定的价值判断和所作的制度选择。与外部科学化关注自然规律、社会发展规律不同，内部科学化关注立法规律与法律理性，追求从生活世界到法律世界的高效转换。内部科学化是民法等部门法法典体系科学化的主要内涵，主要追求法典体系的逻辑自洽性与价值一致性，环境法典体系的内部科学化同样如此。 

首先，逻辑自洽性指环境法典体系内部协调统一，概念、规范、制度等要素被按照某种严格的内在逻辑组织和编排在一起，相互之间不存在逻辑冲突和矛盾。逻辑自洽性是内部科学化的基本要求，环境法律规范之间的逻辑冲突不仅会折损环境法的效力，还会使我们对体系科学化的追求失去意义。环境法典体系的逻辑自洽性体现在概念、规范与制度层面。在概念层面，概念在体系中的含义应一以贯之，相同的概念指代相同的含义。例如，2014年修改的《环境保护法》规定了“损害担责原则”，2018年制定的《土壤污染防治法》规定了“污染担责原则”，我们需要理清它们在规范内涵上的区别与联系。在规范层面，环境法律规范之间应形成相互衔接且密切协调的关系，这些规范应构成内部自洽的规范群。在制度层面，各项制度之间应存在内在的逻辑联系，即我们应在纵向上构建具有不同抽象层次的制度体系，如“环境许可制度—排污许可制度—大气污染排放许可制度”，在横向上按照“预防—控制—救济”的流程安排制度或者按照不同的环境保护领域划分制度，横向上的这两种模式都旨在寻求制度安排的内在逻辑性。

其次，价值一致性指立法者在环境法典体系的所有规范中均采取并反映同样的价值取向。环境法应追求统一的立法价值，对相同的环境法律关系作出一致的法律调整。如果法律的制定没有促进共同的价值，那么法律将无法拥有规则整体的意义，这种情况与体系科学化的要求相左。假设在某一法律体系中，部分规范要求在白天控制污染物排放的浓度和总量，另一部分规范允许企业等在夜晚随意排放污染物。虽然这一法律体系不存在逻辑冲突，但它依然在价值一致性上存在问题，未对同类行为作出价值一致的调整。这些内在价值相互冲突的法律规范虽然在形式上依然具备效力，但在实质上，它们的规范功能已荡然无存。价值一致性要求环境法典体系为环境立法者与法律实施者的价值识别和价值权衡提供原则性规定，我们应在整个环境法领域始终贯彻这些原则性规定。例如，在具体案件中，环境保护利益与经济发展利益常发生冲突，在这种情况下，不同的价值取向会导向截然不同的规范结论。环境法典体系应通过列举、具体化、动态体系化法律原则，对法律原则中的价值进行排序等方式在整个体系中贯彻自己的价值追求，以避免具体规则层面发生价值冲突。

虽然环境法典体系的外部科学化与内部科学化具有不同的内涵，但二者实际上相互影响，并不相互孤立。生态环境面临着诸多威胁，环境法典体系必须通盘考虑这些复杂的因素，否则可能会同时违反外部科学化与内部科学化的要求。例如，在美国，虽然农业活动在所有水污染来源中占据的比例日益增长，但以《联邦清洁水法》为核心的水污染防治法体系只注重对工业源污染的规制，对农业源污染的管制明显存在着不足。缺乏对农业排污者的规范，不仅不符合外部科学化所要求的内容全面性，削弱了环境保护的实效，也不符合内部科学化所要求的价值一致性，致使美国工业排污者承担了过高的排污成本。又如，若针对不同污染来源的调整手段强度不一且彼此间缺乏协调，排污者将可能运用技术手段转化污染排放的途径以规避严格的规制。这不仅不符合外部科学化所要求的目标协调性，也不符合内部科学化所要求的逻辑自洽性。由此可知，在追求环境法典体系科学化的过程中，我们不仅要明确外部科学化与内部科学化各自的要求，还应认识到二者之间的相互联系。

三、环境法典总则的体系科学化功能

为实现环境法典体系的科学化，我们需要采用适当的结构安排和规范配置。在法典体系的结构安排方面，总分结构的科学性已在我国的民法典编纂中得到了充分认可，但我们不能直接将民法典编纂的经验适用到环境法等领域法的法典编纂上。虽然现有的环境法典研究普遍认为总分结构是理想的选择，但这些研究仍缺乏对环境法典总则在体系科学化上的功能定位的明确认知，这将影响总则的规范配置。环境法典模式可采用总分结构，环境基本法模式下的“基本法+单行法”结构也被认为是总分结构的一种表现形式，但基本法模式下的总分结构在体系科学化功能的实现上面临着难以克服的局限性。环境法典模式下的总分结构具有相对优势，能够克服环境基本法模式的功能局限。

（一）总分结构的体系科学化功能

环境法典的总分结构是指，在法典内部设置总则与分则，并且在整体上遵循“先总后分”的编排逻辑的体系结构安排。总则是总分结构的核心。通过抽象提炼并集中规定环境法律规范中的共通性，环境法典总则将统摄整个环境法典体系。在设立环境法典总则的基础上，我们可以按照“先总后分”的编排逻辑设置抽象层次不同的“小总则”。总分结构是法典结构安排的理想选择，具有重要的体系科学化功能。

首先，总分结构能够强化环境法典体系的目标协调性和内容全面性，对实现体系的外部科学化至关重要。一方面，在目标协调性方面，环境法典总则是环境法典分则各部分之间的必要的联系纽带，能够提供各部分无法单独规定的跨要素规范与综合性规范。按照系统治理与整体性保护理念，污染防治法、资源保护法、生态保护法等环境法子部门的调整对象之间具有内在联系，总则将衔接起这些调整对象，使它们形成一个有机的整体。例如，我们需要在总则中规定具有综合性的环境影响评价制度，全面考虑特定规划或建设项目可能造成的环境污染后果与生态破坏后果。又如，我们需要在总则中规定跨环境要素的综合排污许可制度，综合考虑分别针对空气、土壤、水体的不同污染排放行为之间的相互转化以及这些转化对生态系统的影响。即便环境法典总则的部分制度规范并不适用于所有环境法部门，但只要对跨部门的问题具有统领和指导意义，这些制度规范就具有存在的价值和合理性。另一方面，总分结构中的抽象概念与多重层次能够确保环境法典体系在具有内容全面性的同时保持简明扼要。通过规定环境保护领域的共通性规则，环境法典总则能够调整更加广泛的环境社会关系。例如，在总则中明确“污染物”的概念以及污染物排放标准等制度，这能够确保所有的污染物都依法接受规制，并能够及时回应温室气体排放造成气候变化等新兴环境问题。同时，共通性规范的提取能够避免分则出现重复规定同一事项或设置大量准用性条款等问题，从而能够保持环境法典体系的简洁性，降低找法的成本。以污染物排放标准为例，若能在总则中规定制定污染物排放标准时的一般性考量因素，则我们将无需在水污染防治、大气污染防治等方面的具体规范中重复规定相关因素，仅需就具体领域的特殊性作出特别规范。

其次，总分结构也是增进环境法典体系内部科学化的必由之路。一方面，总分结构中的抽象概念与多重层次有助于增强体系的逻辑自洽性。将环境法不同制度间的共同要素规定于不同的子部门这种做法极易造成规则的不统一。例如，在我国，分别以《水污染防治法》和《水法》为统领的水污染防治法体系和水资源保护法体系之间有着较严重的不协调。尤其在入河排污口监督管理这一横跨水污染防治与水资源保护的管理环节上，环境保护部门与水利部门间存在着非常严重的职权交集与管理重叠。这就需要总则对入河排污口监管体制作出统一的规定，以避免具体法律规范之间出现逻辑冲突。另一方面，总分结构可利用总则的体系强制效力实现环境法典体系的价值一致性。总则能够为环境立法者与法律实施者的价值权衡提供原则性规定，整个体系都应始终贯彻这些原则性规定。偏离者需承担论证责任，提供基于特定领域特殊性的充分且正当的理由，总则应以“但书”对这一点作出明确规定。在没有足够充分且正当的理由的前提下，围绕下位概念设计的法律规范不得与围绕上位概念设计的法律规范相冲突。例如，在核电站选址等涉及环境公共利益且具有高度科技专业性的决策中，民主价值与秩序价值常会在是否纳入公众参与及参与的程度等问题上出现冲突，不同的价值会导向截然不同的规范取向。在部门主导立法的体制下，若我们缺乏总则层面的考虑，承载民主价值的公众参与制度将可能因部门偏好遭遇过度的限制与弱化。

由于总分结构具有体系科学化功能，所以采用环境法典模式的国家大都选择总分结构作为环境法典的基本结构。在已制定环境法典的国家中，法国、瑞典等国均在环境法典中设置了总则或者承担总则功能的章节。例如，法国环境法典的法律部分共有七卷，第一卷为总则，第二到七卷为分则。总则规定了环境法典的立法目的、基本原则、基本权利义务、监督管理体制、基本制度、基本法律责任、基本程序等基本规范，参见莫菲：《法国环境法典化的历程及启示》，《中国人大》2018年第3期，第54页。承担着为具体规范提供价值基础、固化社会认可的新价值、确保未来立法与原则一致等体系功能。瑞典环境法典的总则编包含六章，分别规定了法典的立法目的和适用范围、基本原则、基本制度等内容。此外，虽然德国的环境法典草案尚未获得立法通过，但历次版本的草案都设置了总则部分，例如，最初的教授草案的总则共有十一章，规定了环境法律规范的共同方面，该草案同时要求分则各编配合总则的逻辑结构。

（二）环境法典总则较环境基本法的相对优势

总分结构具有重要的体系科学化功能，但总分结构并不专属于环境法典模式。在环境基本法模式下，若环境基本法与环境单行法各自的定位适当，那么在理论上，它们也可以构成总分结构：环境基本法相当于总分结构的总则，各环境单行法构成总分结构的分则，环境基本法规定环境法的共同方面，如环境法的目的、原则、基本规则等适用于环境法整体的共通性规范，环境单行法规定环境法的特殊方面。然而，相较于环境法典的总分结构，以环境基本法为核心的总分结构面临着难以克服的局限性。

环境基本法模式的总分结构并不是与生俱来的，而是在环境基本法从政策法发展到框架法再发展到综合法的这一形态演进过程中逐渐形成的。具体而言，第一，出现于20世纪60年代的政策法是环境基本法的早期形态。各国在制定环境政策法时，大都还没有成熟的环境单行立法，因此，各国制定环境政策法的主要目的是“自上而下”地宣示国家的环境保护政策，而非“自下而上”地总结归纳环境单行立法，环境法尚未形成总分结构，体系科学化功能比较有限。第二，框架法是20世纪80年代之后出现的环境基本法形态，也是目前环境基本法的主流形态。环境框架法大都被制定于各国大量制定环境法律规范之后，各国意在借此改变分散立法的状况。不断发展的环境单行法为环境基本法的制定提供了丰富的素材，环境法在调整对象上的分类因此变得更为清晰，调整方法也因此变得更有针对性。在总结环境单行法经验的基础上，环境框架法重点通过“提取公因式”的方法整合、统领、协调和简化环境单行立法，以跨部门的整体性保护规则代替部门分割性的保护规则，环境法因此初步形成了体系上的总分结构。第三，综合法大多出现在20世纪90年代之后，比框架法出现得更晚。环境综合法是在原有环境框架法的基础上，吸纳环境单行法的部分内容形成的，具有一定程度的法典编纂性质，因此，我们也可以将它称为“准环境法典”。环境综合法不仅包含从环境单行法中提炼出的共通性规范，还囊括了环境单行法本身，有助于发现和纠正体系内部的冲突与不一致，环境法体系的总分结构因此变得更加成熟。

从政策法到框架法再到综合法的历史演进和部分环境法发达国家的环境法法典化趋势揭示了环境政策法与框架法在实现体系科学化上的固有局限和环境法典的相对优势。在框架法模式下，我们可以通过制定和修改相应的法律文件实现环境法律规范个体的科学化，但规范体系的科学化仍面临着难以克服的固有缺陷。基本法模式下的环境法无需考虑环境法律规范体系的整体结构，对体系整体的目标协调性、内容全面性、逻辑自洽性与价值一致性关照不足，这导致环境法的整体结构仍处于零散状态，环境单行法可能在不断修订的过程中发生规范“逸出”，逃离基本法的约束，不同单行法之间也难免会出现结构性问题。相较于基本法模式，法典模式在体系科学化上具有明显的优势，我们可以在提炼环境法典总则的过程中整体检视总则规范与分则规范的关系，促使二者依据各自的体系定位调整规范配置。法典模式的体系优势正是我国放弃“民法通则+民事单行法”模式，选择编纂民法典的重要动因。

环境基本法体系功能的固有局限已显现于我国的环境立法实践中。从1979年的政策法形态到如今的框架法形态，《环境保护法》依然未能对环境单行法的制定与实施发挥出环境基本法的统一、指导和协调作用。在2014年修改《环境保护法》之前，有学者认为，原有的《环境保护法》并未发挥出环境基本法应有的功能，在法律实施层面，“无论是环境行政执法、环境司法还是环境守法方面，相关主体无不是以各种环境单行法律法规为直接依据和主要基础”。在立法层面，环境单行立法“既没有把《环境保护法》当成它们的根据,也没有在创设新制度时向《环境保护法》求‘源’,或在做出与《环境保护法》不一致的规定时遵守‘不破不立’的立法规律，就有关的不一致做严肃的立法说明”。立法机关在2014年修改了《环境保护法》。为提升该法作为环境基本法的体系功能，立法机关将这部法律定位为环境保护领域的基础性、综合性法律，该法致力于解决环境保护的共性问题，规定环境法的基本理念、原则、制度，但因环境基本法模式的固有局限性，对我国环境法律规范体系来说，《环境保护法》的科学化功能依然十分有限。我们应通过梳理、分类、整合环境法律规范，抽象提炼出环境法典总则，构建内部协调统一的环境法典体系。

（三）环境法典总则实现相对优势所需的功能定位

与环境基本法相比，环境法典总则在增进体系科学化上具有相对优势，但这种相对优势的真正实现有赖于明确且适当的功能定位。为有效增进环境法典体系的科学化，环境法典总则应具备“总控阀门”“储存器”“转换器”和“样板工具”四大基本功能。

第一，环境法典总则的“总控阀门”功能是指，环境法典总则可以适时“启用”或“关闭”、强化或弱化特定环境法具体规范的内容，从而协调不同规范的调整手段及其强度，增强体系的目标协调性，最大化环境保护的整体效果。“总控阀门”功能对增进环境法典体系的外部科学化具有重要意义。或许环境法的个别规范能够对单项环境要素提供充分的法律保护，个别规范之间也能不相冲突，但从整体来看，它们依然可能对生态系统的整体性考虑不足，环境保护的目的可能因此无法得到充分实现。只有当环境法典体系按照环境质量目标设定总行为控制目标，通过总则的“总控阀门”功能协调各类环境利用行为对生态系统的总体影响时，这一体系才能够有效落实系统治理与整体性保护理念。环境法典总则的“总控阀门”功能不仅能够确保环境保护的整体效果，而且有助于避免对环境利用行为人课加不必要的义务。

第二，“储存器”功能是指，环境法典总则可以通过提供一般化的规则增强体系的内容全面性。环境法典总则包含环境法典体系中最具概括性、稳定性的法理知识，这些知识可以提供超越个别问题的一般原理，即使不能为具体问题给出确切答案，也至少能够指明正确的解答路径。环境法典总则不仅能够储存大量规范，而且能够通过统一的概念和规范间的逻辑关联防止具体规范之间出现矛盾冲突，增强体系的逻辑自洽性，从而能够便于适用者在法律实施中发现规则适用的优先次序，减少找法成本。例如，环境监管涉及对排污许可、资源开发许可等行为之性质的认定，如认定它们是属于一般许可还是属于特殊许可，这关系到对这些许可行为的资格审查将采取怎样的密度、许可的申请和批准应遵循怎样的程序等问题。若能够将这些许可行为的共性抽象提炼到总则层面并将它们定性为“环境许可”,我们便可统一规定这些行为的规范在实体和程序等方面的效果，分则也可根据各类排污许可、资源开发许可的特殊性作出具体规定。

第三，作为“转换器”的环境法典总则是解读和输出宪法环境条款的机制，它能够将抽象的宪法规范具体应用于环境领域，辅助环境法律规范的解释和适用。环境法典是对宪法环境条款的发展与补充，从抽象的宪法环境条款到具体的环境法律规范，这一“转换”过程是通过环境法典总则实现的。由于宪法环境条款承载了环境保护方面关于核心价值的判断结论，因此，环境法典总则的“转换器”功能对实现体系的价值一致性至关重要。我国的“环境宪法”设定了保护生态环境和生活环境、保障自然资源的合理利用等国家目标，并通过客观法规范课予了国家各类权力机构不同层次和方面的义务。环境法典需要以此为依据，具体化政府、企业和公民等各类主体的职权职责与权利义务。环境法典总则应当在宪法规范与具体环境规范之间发挥“转换器”功能，集中表达环境法的立法目的、基本原则以及各类主体的一般权利义务。

最后，“样板工具”功能是指，环境法典总则可以通过抽象提炼具体的环境法律规范，为分则具体领域的规范制定与适用提供“典范”和“样板”。污染防治、资源保护、生态保护等分则具体领域的规范制定受益于“样板工具”，对这些规范的解释与适用需要“样板工具”的约束。尤其是在已有成熟的环境法典总则的情况下，若具体领域的规范偏离了总则规范，立法者应提供基于特定领域特殊性的足够充分且正当的理由。在我国，由于部门利益的驱动及微观视野的局限，环境法各领域在发展中经常会发生不合理的偏差，需要环境法典总则在抽象层面的引导与制约。若环境法典总则能够提供一般性规范，那么它就能对具体规范的制定和适用提供来自体系的约束。

四、环境法典总则体系科学化功能相应的规范配置

环境法典总则应有与其体系科学化功能相应的规范配置。环境法典总则应当提供适用于环境法所有领域的基础性规范与综合性规范，以及不适合被置于环境法分则的任何部分、只能被规定于总则中的拾遗性规范。为确保环境法典总则的基础性规范、综合性规范、拾遗性规范与分则规范形成分工合作的关系，确保它们共同致力于环境法典体系的科学化，我们需要明确环境法典总则对分则的体系强制效力。

（一）环境法典总则的基础性规范

环境法典总则的基础性规范是指适用于多个环境法子部门甚至所有环境法领域的规则与原则。基础性规范具有较高的抽象性，能够覆盖广泛的环境社会关系，且能够替代分则中的同质性规范，防止分则规范间出现逻辑上与价值上的冲突。因此，基础性规范符合环境法典总则的“储存器”与“转换器”功能定位，有助于增强环境法典体系的内容全面性、逻辑自洽性与价值一致性。

通过运用“提取公因式”的抽象化方法，我们能够从环境法典分则中得出环境法典总则的基础性规范。“提取公因式”是一种“从个别到共同”“从特别到一般”的立法技术，提取出来的基础性规范相应地包括共同性规范与一般性规范两类，它们会与分则规范形成“共同—个别”与“一般—特别”两类关系。在“共同—个别”关系里，我们可从分则规范中提取出共同要素并将它们规定于总则中，由此形成的总则规范可概括具体规范，储存分则规范所不及的内容。共同性规范的主要功能在于扩大规范容量以弥补分则规范的不足，增强体系的开放性，因此，在规范容量上，共同性规范必须超过分则规范的总和。在提取共同性规范的过程中，立法者往往会以某一典型的法律关系为“标杆”，参照标杆建立总则层面的制度。例如，立法者可从排污许可制度中提取出抽象程度更高的环境许可制度并置其于总则，这一环境许可制度不仅能规范污染排放行为，也能规范资源开发行为等其他环境利用行为。在“一般—特别”关系里，总则将规定环境法律规范的一般性内容，分则规范仅需处理“例外”情形。例如，我们可在环境法典总则中规定，侵权行为人可因受侵害人的“过错”而免责，在作为分则的水污染防治法部分，依据水污染防治领域的特殊性，特别规定受侵害人的“过错”必须是“重大过失”。

在现行的环境基本法模式下，《环境保护法》存在着共同性与一般性不足的问题，难免与环境单行法重复、冲突。据统计，在2014年修改之前，《环境保护法》中至少有31个条文与《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《固体废物污染防治法》《噪声污染防治法》《放射性污染防治法》等污染防治单行法的相应条文相重复，而《环境保护法》总共只有47条，重复率高达66%，在这47条中，又至少有7条规定与前述污染防治单行法的规定不一致，这导致了《环境保护法》的“空心化”窘境。就具体条款而言，《环境保护法》的绝大多数条款处于被“虚置”的状态；就整体而言，在环境保护实践中，该法已基本被“弃而不用”。2014年对《环境保护法》的修改并未根除这些问题。现行《环境保护法》中的污染物排放标准、排污许可等制度只适用于污染防治领域，重点污染物排放总量控制制度更是只适用于大气、水等特定污染防治领域，它们并不适用于资源保护等其他环境保护领域，不具备总则规范所需的基础性地位。一旦单项污染防治法也规定了类似制度，重复与冲突现象将在所难免。

为克服环境基本法模式的缺陷，环境法典总则不应将规范视野局限于特定问题领域，而应对环境保护全局作出基础性规定，应提取污染防治法、资源保护法等环境法律规范中的共同性与一般性要素，使它们形成共同性规范与一般性规范。以环境许可制度为例，现行《环境保护法》以及《大气污染防治法》《水污染防治法》等污染防治法都规定了企业持证排污的义务，《水法》《草原法》《渔业法》《森林法》《矿产资源法》《土地管理法》等资源保护法都要求资源开发行为人事先取得许可。这些规定具有相同的本质，立法者应以“提取公因式”的方式在两类许可制度的基础上构建环境许可制度。法律规范的逻辑结构包括构成要件和法律后果，相应地，立法者应按照构成要件与法律后果的结构“提取公因式”。环境许可制度的构成要件主要包括申请与颁发主体、许可程序、许可条件、许可期限等内容，法律后果则包括许可的成立、生效与失效等。在“提取公因式”时，立法者可考虑以较为成熟的排污许可制度作为“标杆”，从中提取出环境许可制度的基础性规范，同时，还应关照该基础性规范在资源开发许可上的适用性。例如，在许可条件方面，若排污许可制度与资源开发许可制度均要求被许可主体监测与报告遵守排污许可证规定的情况，立法者即可从中提取出“监测与报告遵守排污许可证规定的情况”这一“公因式”，只有满足这一条件的申请主体才能够获得生效的环境许可。在总则中规定这些问题可以避免污染防治法和资源保护法中出现重复规定，防止潜在的逻辑冲突与价值冲突。

除了环境许可制度，还有许多环境法制度需要立法者以“提取公因式”的方法提取出它们的基础性规范并将这些规范置于总则中。在理论上，环境规划、环境标准、环境资源承载力监测预警、环境影响评价制度等事前预防性制度及环境监测、联合防治协调、环境监察等过程控制制度均不专属于特定的污染防治或资源保护领域，它们可以被适用于环境保护的所有领域。部分现行的环境法制度在基础性上已经达到了总则所需的水平，已能够在相关问题上统摄环境保护的所有领域。例如，《环境保护法》第13条规定：“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等。”此外，大部分制度仍处于只能规范特定领域的层次，我们可进一步对它们“提取公因式”。例如，《环境保护法》第43条与《环境保护税法》中的环境保护税制度本质上都规定了排污税，事实上，我们不仅可以将环境保护税收制度用于抑制污染排放行为，也可以用它约束资源开发行为，因此，可以考虑在总则层面规定统摄两类行为的基础性环境税制度。目前，《资源税法》已规定适用于资源开发利用行为的资源税制度，但在环境保护方面，该制度的功能还较弱，我们应以环境法典总则层面的基础性规范扩展它的功能适用范围。

环境法典总则的基础性规范不仅包括基础性规则与制度，还包括基本原则。环境法原则是环境法内在价值的外显，是沟通价值判断结论与规则制度设计的桥梁。与环境法规则不同，环境法原则不预设任何具体确定的事实状态，也不规定确定的法律后果。我们并不是以“全有或全无”的方式适用环境法原则的，我们以各原则在具体案件中的相对分量决定原则间相互冲突的解决办法，但我们不能因此否定原则本身的效力。由于这些特点，环境法原则较环境法规则具有覆盖面更宽、灵活性更大、稳定性更强等优点，能够协调规则制定，指导规则执行，弥补规则漏洞，增强环境法典总则的“储存器”“转换器”等功能。正如德沃金所言，为了给疑难案件以唯一正解，法律原则必须存在。环境法原则有基本原则与具体原则之分。环境法典总则仅规定基本原则，具体原则被规定在环境法典分则各部分中。现行《环境保护法》第5条已规定了环境法的“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”原则，环境法典编纂者需在此基础上全面考察环境法具体原则的最新发展，以提炼出基本原则。例如，虽然《土壤污染防治法》第3条规定的“风险管控”原则原本仅适用于土壤污染防治领域，但该原则正在为越来越多的环境法领域所确认，我们需要在确定基本原则时充分考量这种情况。

（二）环境法典总则的综合性规范

环境法典总则的综合性规范是指，为实现环境法典体系的外部科学化，我们必须在更高层次上立法规定的跨要素规范。综合性规范是环境法典总则“总控阀门”功能的直接体现，也是落实系统治理理念，增强环境法典体系目标协调性的必然要求。综合性规范不同于基础性规范，它在认知上秉持将各项环境与资源要素作为统一体看待的整体性视野，在方法上采用协调不同环境利用行为的整合式路径，重点处理分则规范无力解决的跨要素问题。按照不同环境要素、资源要素进行内部划分的传统做法已跟不上对生态环境系统性保护的科学认识，已不能满足环境保护实践的需要。我们需要在环境法典总则中设置综合性规范以弥补这种不足。

在环境法发达的欧洲国家，以综合性环境许可制度为核心的综合性规范已成为各国环境法典总则或环境基本法的重要内容。欧洲国家多从对生态系统的整体性保护出发，在环境许可决策中考虑环境利用行为对各种环境要素的总体影响。例如，即使经过多次修改，德国环境法典草案始终坚持整合理念,1997年委员会草案即在总则中引进了“整合的开发行为许可”制度，设置了整合条款和开放条款，其中，整合条款规定，企业应以环境整体负担最小的方式履行基本义务和许可义务，开放条款则允许为增进环境的整体保护而免除对部分预防性环境标准的适用。整合条款和开放条款赋予了行政机关裁量的权力，行政机关有权在个案中决定如何适用这两项条款。除了在实体法上落实整合理念，德国环境法典草案还采取了程序法措施，合并了原先分别规定在污染防治法和水法中的许可程序，规定应由同一主管机关作出一体化的决定。除了德国，荷兰先在1979年《综合环境法》中实现了许可程序的融合，又进一步在1993年《环境管理法》中实现了许可制度本身的融合，使所有污染实体只需持有单一的许可。比利时的佛兰德地区1995年起草的《环境政策法》是一次重要的环境法典编纂上的尝试，该法旨在推进不同环境许可决策程序的融合。

在我国现行的环境基本法模式下，《环境保护法》在综合性规范方面存在着很多不足。以环境许可制度为例，《环境保护法》第54条规定的许可制度仅能被适用于污染排放行为，未涉及资源利用行为等其他环境利用行为。按照系统治理理念的要求，环境质量的改善需要对污染防治行为与资源开发行为的有效统筹。然而，根据我国《水污染防治法》《水法》等法律法规的有关规定，水体环境保护涉及取水、采砂、排污、建设项目等多个方面的许可，由于缺少跨越水污染防治法与水资源保护法的综合性规范，所以资源利用许可制度与排污许可制度之间缺乏整合和协调，我们无法在这种情况下整体考虑对水生态系统的保护。不仅如此，排污许可制度内部也缺乏整合与协调。虽然《环境保护法》第54条构成排污许可制度的基础性规范，但因该条缺乏综合性规范的性质，《大气污染防治法》《水污染防治法》等单项污染防治法仅关注了污染排放行为对特定环境要素的影响，缺乏对环境要素间的生态联系的应有考量。

为克服环境基本法模式的局限，环境法典总则应当规定整合与协调各类环境许可规范的综合性环境许可制度。在具体制度设计上，环境法典总则可以借鉴德国的“整合的开发行为许可”制度，要求环境利用行为人以生态环境整体负担最小的方式履行环境法律义务，并授权行政机关按照系统治理理念与整体性保护目标调整规范环境利用行为的手段与规范的强度。与此相适应，环境法典总则需要改革与创新环境监测制度等监管执法制度，赋予行政机关综合监测、动态监测各类环境利用行为的职权与职责，行政机关能因此时刻掌握生态环境的整体状况，从而决定是否以及如何调整行为主体的具体义务。

除了在过程控制环节规定综合性环境许可制度，环境法典总则还应在事前预防环节和事后救济环节强化整体性保护。在现行模式下，环境质量标准、环境规划、环境影响评价等事前预防性制度多偏向污染防治领域，对资源保护等其它领域考虑不足。以环境影响评价制度为例，《环境影响评价法》等法律法规规定，建设单位应在建设项目的可行性论证阶段评价项目对生态环境的影响，这一评价制度仅涉及污染排放行为，而《水法》与《取水许可和水资源费征收管理条例》则规定了事前评价涉水建设项目对水资源的影响的水资源论证制度，生态环境部门与水行政部门分别负责建设项目环境影响评价报告与水资源论证报告的审批。这种功能分立不仅没有必要，还导致了生态环境整体性监管的断裂与疏漏，我们应当整合制定综合性的环境影响评价制度。在事后救济环节，生态损害救济与修复制度也需要超越仅关注单项环境要素的局部视野，综合考虑环境利用行为对环境的整体影响。例如，我们固然需要重点治理采矿行为造成的土地、森林资源破坏，但也不能忽视这种行为间接造成的周边水体污染、野生动植物资源破坏等生态问题。

（三）环境法典总则的拾遗性规范

环境法典总则的拾遗性规范是理想体系与立法现实相互妥协的产物，对于那些受限于立法进程、一时难以被置于环境法分则或环境单行法中的环境法律规范，我们可暂时地将它们纳入环境法典总则中。拾遗性规范也是我国民法典总则的重要组成部分。拾遗性规范有助于增强环境法典体系的内容全面性，为后续立法提供“样板工具”。

在现行的环境基本法模式下，《环境保护法》第32条即为拾遗性规范的实例。在《环境保护法》修订之前，通过立法应对土壤环境污染问题的必要性已获共识，《土壤污染防治法》已被列入十二届全国人大常委会的立法规划，但法律的出台需要时间。为了及时处理土壤污染问题，有建议认为，作为环境基本法，《环境保护法》应当对此作出原则性规定。立法机关采纳了这一建议，在《环境保护法修正案（草案二次审议稿）》中增加规定“国家建立土壤环境调查、监测、评估和修复制度”。后来，又有常委会组成人员提出，《大气污染防治法》的修改已被列入2014年立法工作计划，《水污染防治法》的修改也已被列入立法规划，因此，我们有必要在这一规定中纳入对大气和水的保护。如此才最终形成了现在的表述，即“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”。由此可见，《环境保护法》第32条属于拾遗性规范，其立法初衷是暂时性地填补立法空白。

在环境法典模式下，若我们效仿民法典的编纂经验，采用“先总则后分则”的“两步走”模式，那么，先行编纂的环境法典总则就需要在分则编纂完成之前承担起提供拾遗性规范的任务，我们可以在分则出台后再删减或调整这些规范。不仅如此，若我们采用“适度法典化”的方案，只先将一部分成熟的环境法律规范纳入法典，那么，即使环境法典整体编纂完成，我们也应继续保留环境法典总则中的拾遗性规范，直到立法机关制定或修改法典外的环境单行法。从某类环境问题引发立法机关关注，到立法机关制定或修改相关的环境单行法，从研究起草到论证通过，法律的出台往往需要数年的时间。在此期间，为防止出现本应由立法规定的制度规范尚付阙如，环境保护实践又急需相关规定的情况，我们不妨先在环境法典总则中作出原则性规定以填补立法空白，再在后续修改相关法律或编纂法典时做些微调以弥补体系性、逻辑性上的缺憾。

（四）环境法典总则对分则的体系强制效力

在明确了环境法典总则应当具有的三类规范之后，我们还需进一步讨论，如何安排总则与分则之间的关系，以实现总则的体系功能。

在现行的环境基本法模式下，许多学者认为，环境基本法的位阶应高于环境单行法的位阶。例如，有学者认为，《环境保护法》的效力应当高于环境保护单行法的效力，《环境保护法》属于国家基本法律，只能由全国人大制定或修改，这种定位有利于我们处理它与其他专项法的关系。然而，在实践中，立法机关一直未将该法提升为基本法律。理论与现实之间的差距值得反思。从环境法典体系科学化的角度考虑，环境法典总则与分则的关系取决于总则规范的体系功能能否实现。支持提升环境基本法位阶的观点大多缺乏体系科学化角度的深入论证，只是简单地认为，环境基本法必须在位阶上高于环境单行法，以确保在与单行法发生冲突时，环境基本法能得到优先适用。

在环境法典模式下，我们不能也无需通过提升环境法典总则的位阶，确保当总则规范与分则规范发生冲突时，总则规范总能得到优先适用。赋予环境法典总则更高的立法位阶，在总则规范与分则规范发生冲突时不加区分地一律适用总则规范，这种做法并不符合环境法典总则的体系功能。如前所述，环境法典总则与分则的关系包含“一般—特别”关系，这意味着，当案件事实符合分则特别性规范的构成要件时，我们应优先适用分则的特别性规范。若我们赋予环境法典总则更高的位阶，在其与分则发生冲突时强行适用总则的一般性规范，那么案件事实的特殊性将无法得到法律上的充分考量，法律适用的结论也将出现偏颇。相反，若总则与分则处于同一位阶，那么我们就可以根据法教义学主张的“先特殊后一般”的法律适用顺序和步骤，准确地找到适当的法律规范。例如，2014年修订的《环境保护法》专章规定了信息公开和公众参与的内容，为与此基础性规范相配合，之后修改的《大气污染防治法》《水污染防治法》等环境单行法未再重复规定相同内容。然而，由于核安全领域具有特殊性，2017年制定的《核安全法》同样设置了信息公开和公众参与专章，重点规定了与《环境保护法》不一致的特别性规范。具体而言，其第64条规定的“核设施运营单位”的信息公开范围就超出了《环境保护法》第55条要求的“重点排污单位”的信息公开范围，而且负有信息公开义务的“核设施运营单位”并不都是“重点排污单位”。虽然我们亦可将《环境保护法》第55条的一般性规范适用于核安全领域，但当《核安全法》有特别规范时，我们应当优先适用《核安全法》的有关规定，以充分体现核安全领域的特殊性。

虽然环境法典的总则与分则处于同一位阶，但这并不意味着，环境法典分则的特别性规范可以随意偏离总则的一般性规范。为实现环境法典总则的体系科学化功能，我们应当在立法层面明确总则对分则的体系强制效力。按照体系强制的要求，在没有足够充分且正当的理由时，分则规范不能与总则规范发生冲突。在编纂环境法典的过程中，我们应根据总则规范检查分则的特别性规范，判断它们是否只是特定历史情境或偶然的产物，从而判断它们是否具有足够充分且正当的、立足于具体领域的特殊性的理由。在前述例子中，《核安全法》关于“核设施运营单位”信息公开的特别性规范与《环境保护法》中的相关一般性规范不一致，所以，这一特别性规范必须具备足够充分且正当的理由。若核安全领域的特殊性并不足以支持这一特别性规范，那么我们应当在编纂环境法典时删除或修改这一特别性规范。当分则的特别性规范发展与积累到一定程度，分则各领域均有相关规范时，这些规范可能会反过来促使我们对总则的一般性规范作出修改，推动环境法典的整体更新。

五、结论

经过近四十年的环境立法，完备性缺陷已不再是我国环境法体系的突出问题，结构性欠缺正逐渐成为主要问题。在构建现代环境治理体系的背景下，环境立法科学化的重心正从法律规范个体向法律规范体系转变，我们应通过编纂环境法典实现体系的科学化。环境法典体系的科学化包含外部科学化与内部科学化两个层次，这两个层次分别要求体系具备目标协调性与内容全面性、逻辑自洽性与价值一致性。总分结构是一种理想的体系结构，为实现环境法典体系的科学化，环境法典总则需克服环境基本法模式下的“基本法+单行法”结构的局限性，具备“总控阀门”“储存器”“转换器”和“样板工具”四大基本功能。为与环境法典总则的体系功能相适应，环境法典总则应当具备基础性规范、综合性规范和拾遗性规范。为确保环境法典总则的三类规范与分则规范形成分工合作的关系，我们应使总则与分则处于同一位阶并明确环境法典总则的体系强制效力，这种强制效力要求分则规范在没有足够充分且正当的理由的前提下，不能与总则规范发生冲突。

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