郭志京｜穿越公私法分界线：自然资源国家所有权委托行使模式
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作者：郭志京，天津大学中国绿色发展研究院研究员。
来源：《法制与社会发展》2022年第1期。（第173-193页）（责任编辑：郑怀宇）
摘 要
基于我国自然资源自身的特点和自然资源国家所有权行使的实际情况，“统一代表行使+委托行使”模式成为重构自然资源国家所有权行使模式的现实选择，大体呈现出“代表行使—统一代表行使—委托行使”的层级结构。委托行使模式作为代表行使特别是国务院统一代表行使的具体实现方式，以集中统一行使为前提，以将国家所有权界定为私法所有权和实现国家所有权行使与监管权行使的真正分离为基础，横跨公私法两个疆域。委托行使在法律上的实现不仅要求国家所有权穿越公私法的分界线到达私法所有权的彼岸，而且需要使委托关系超越公私法律关系，成为一种新型法律关系。委托行使模式目前可通过委托协议来建立，将来应当通过自然资源特别法完成相应法律构建。
关键词：自然资源国家所有权；代表行使；委托代理行使；法律构建
问题的提出
鉴于自然资源国家所有权(以下简称国家所有权)行使主体的特殊性，如何行使这种所有权，一直是自然资源国家所有(以下简称国家所有)实现的核心问题。 长期以来，虽然我国法律规定由国务院代表国家行使国家所有权，但由于我国自然资源种类繁多，数量巨大，分布广泛，所以国务院实际上很难直接行使国家所有权，真正行使国家所有权的是地方各级政府和各自然资源管理部门。这种立法与现实严重脱节的局面导致了两个后果。一方面，我国自然资源由各级政府分级管理，对国家所有权的行使缺乏整体统筹，导致了资源过度开发、环境破坏和生态退化等问题，严重制约了生态文明建设的整体推进；另一方面，各级地方政府既是国家所有权的行使主体，又是监管主体，国家所有权行使与监管权行使往往高度合一，自然资源难以经由市场机制得到合理配置，自然资源难以得到保值增值和有效利用，国家所有权人权益难以得到有效保障。
出现上述局面的根本原因在于，国家作为一个极度抽象的主体，不可能直接行使国家所有权，若没有相应的所有权行使机制作为保障，就容易出现所有权主体“虚置”和所有权行使异化的现象。因此，应当由哪些部门来行使国家所有权，以及如何行使国家所有权才能真正实现“国家所有即全民所有”的立法意旨，成为长期困扰我国理论和实务的难题。对于如何解决这些问题，目前尚未形成广泛共识。在我国现行法律体系中，《宪法》《民法典》和自然资源单行法对国家所有的实现路径和国家所有权的行使方式之立法表达十分原则化甚至抽象，并未进一步明确国家所有权应由哪些部门具体行使，以及国务院应通过何种程序和方式代表全民行使国家所有权。这些问题长期困扰我国的理论和实践，直接制约着国家所有的实现。因此，如何行使国家所有权(即行使模式的选择问题)成为国家所有之实现的核心和关键问题。
在探寻国家所有权行使模式的过程中，理论界和实务界逐渐意识到，国家所有权行使与监管权行使的分离(以下简称“两权分离”)是实现行使模式转变的前提。但问题在于我国实行公有制，若将国家所有权行使从监管权行使中分离出来，集中统一行使，则存在难题。具体而言，在“两权分离”之后，在既有的行政体制下，如何行使一种不同于监管权(行政权)的具有私法意义的国家所有权？如何穿越公私法分界线，实现国家所有权行使与传统私法委托代理制度的衔接？因此，行使模式的选择和设计成为焦点问题。对此，理论上先后经历了一个从分级管理到分级代理行使再到委托代理行使的认识过程，最终，“统一代表行使+委托行使”这一双层行使模式被提出来。所谓“统一代表行使+委托行使”，是指国务院统一代表国家行使国家所有权，国务院既可以通过其职能部门直接行使国家所有权也可以委托其他主体行使国家所有权。目前，国家所有权委托行使试点工作正陆续展开，但在理论上和实务上，有几个问题亟待得到破解：其一，在理论上，如何解释委托行使的必要性和正当性？如何构建委托行使模式得以确立的法学原理？其二，如何在法律上设计委托行使的机制？如何确定委托行使的主体的范围及相关法律关系？国家所有权被委托以后，如何得到行使？
欲破解这些问题，就需要在准确把握国家所有权行使之特殊性的基础上，充分认识在“两权分离”后，委托行使的必要性和正当性。实际上，委托行使模式确立的过程就是国家所有权穿越公私法分界线到达私法所有权彼岸的过程。在此基础上，方可构建委托行使模式得以确立的法学理论基础，进而设计相应的法律机制。为此，本文将从自然资源法律制度改革的基本任务出发，以生态文明理念下国家所有权行使机制转型为背景，以国家所有的实现为目标展开具体探讨。首先，在反思我国国家所有权行使的历史、现状与问题的基础上廓清委托行使模式的背景；其次，通过对国家所有权行使模式选择依据的体系化梳理，明确，统一代表行使是委托行使模式存在的前提；再次，通过分析国家所有权的私法定位、“两权分离”、委托代理的法律含义，明确委托行使模式存在的理论前提；最后， 通过对委托行使机制的探讨，寻找委托行使模式的实现路径。
我国国家所有权行使模式的发展经历了一个漫长且复杂的历史变迁过程，这一过程就是委托行使模式被提出的历史与现实背景。
（一）国家所有权行使模式的历史演变
1. 国务院代表国家行使国家所有权原则的确立和发展
在20世纪90年代以前，大多数关于自然资源的法律都只确立了国家所有这一基本原则，但并未明确国家所有权行使的主体，甚至国务院也并未被确认为国家所有权的行使主体，具体代表中央人民政府承担管理职能的是国务院相关部委。从20世纪90年代中后期开始，自然资源单行法陆续被修订。这些单行法大多明确规定，由国务院代表国家行使国家所有权。然而，在法律并未明确国家所有权行使主体的情况下，对于地方各级政府能否行使国家所有权，在修法过程中存在较大争议。立法上最终明确，由国务院代表国家行使国家所有权，原则上，地方各级政府不能代表国家行使国家所有权，这在《矿产资源法》以及《水法》的修订过程中表现得最为明显。但在例外情况下，法律赋予了民族自治地方的政府实质性的管理权。
2. 以国务院为主导的国家所有权多元化代表行使模式的确立
在《物权法》颁布之前，只有《土地管理法》和《国防法》等少数几部法律对几类特殊自然资源的国家所有权行使进行了授权性规定，对于国家所有权行使的概括授权是不存在的。基于此，《物权法》在第45条第2款明确授权国务院代表国家行使国家所有权，补正了国务院概括代表国家行使国家所有权的权利来源。但是，鉴于我国幅员辽阔、自然资源多样等实际情况，由国务院直接行使国家所有权并不现实。在制定《物权法》时，立法者已经注意到了这个问题，故而打破了国务院唯一代表行使国家所有权的行使模式，承认其他特定主体亦可代表国家对特定自然资源行使国家所有权。于是，《物权法》第45条第2款对国务院以外的其他主体代表行使国家所有权作出但书规定，主要指向三个方面：其一，《国防法》明确了中央军事委员会对国防财产所有权具有代表行使权；其二，地方人民政府在经营性国有资产领域具有代表行使权；其三，对香港特别行政区和澳门特别行政区存在特殊规定由此，《物权法》确立了以国务院为主导的国家所有权多元化代表行使模式，《民法典》第246条延续了这一规定。
3. 转型期“统一代表行使+委托行使”模式的形成
由于体制机制等方面的制约，长期以来，看似清晰的立法规定并未真正转化为现实，立法与现实相脱节成为普遍现象，严重制约了国家所有权的行使和实现。为此，《生态文明体制改革总体方案》(以下简称《总体方案》)提出，应组建“对各类自然资源统一行使所有权”的机构。这表明，统一代表行使是基本原则，但亦应于实践中不断探索，突破原有的地方政府只拥有管理权的现状，构建分级代理行使的体制。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》 (以下简称《指导意见》)又将分级代理行使替换为委托代理行使。由此，具体经历了一个从分级管理到分级代理行使再到委托代理行使的变化过程。近年来，在一系列政策性文件的推动下，随着生态文明体制改革的不断深入，“统一代表行使委托行使”的框架和脉络正逐步形成。
（二）国家所有权行使模式的现状与问题
我国一系列自然资源单行法的规定以及国家所有权行使模式的发展变迁过程表明，“统一代表行使+委托行使”的基本改革思路已初步形成。然而，这一基本思路尚处于理论认识和实践探索的初步阶段，当前，分散行使国家所有权甚至分散代表行使国家所有权仍然是现实中的国家所有权行使基本样态。原因在于，国家是一个抽象主体，其本身并不能直接行使国家所有权，必然存在具体实现模式的选择问题。如果在制度层面缺乏具体的行使体制和行使规则作为保障，则国务院的统一代表行使只能停留于形式，在实际运行中必然会走向分散代表行使的局面，具体表现为“国家所有权在纵向上被分解为各级政府的分级代表行使”，在横向上被国务院各职能部门分别代表行使。
总之，尽管我国现行法律和政策基本明确了国家所有权的行使主体，形成了以国务院统一代表行使为主的多元化行使体系，但实践中呈现出另一景象，形成了分级代表、分散行使的格局，规范和事实的不同景象共同构成了我国国家所有权行使的现状，具体可参见图1。
图 1 我国国家所有权行使现状图
我国国家所有权行使的现状表明，长期以来，自然资源由各级政府分级管理，存在国家所有权行使与监管权行使不分、所有权人不到位、权责不明晰、所有权权益不落实、所有权行使缺乏整体统筹等问题。这突出表现在两方面：
其一，分散行使的弊端愈加明显。山水林田湖草是一个生命共同体，具有整体性、系统性等特点。随着社会的不断发展，分散行使的弊端愈加明显。首先， 在中央层面，不同种类的国家所有权由多个部门分别代表行使，这人为割裂了自然资源之间的有机联系，不利于对生态系统的有效保护和对国有自然资源的有效开发。其次，在地方层面，最大化实现资源利用收益已成为各级地方政府行使国家所有权的主要目标，在经济利益的刺激下，对自然资源的破坏性开发成为常态，导致资源浪费和环境污染。
其二，国家所有权行使与监管权行使高度合一。在行使国家所有权的过程中，无论是国务院还是地方政府，均兼具行政权力主体和民事权利主体之双重身份。国家所有权行使的主体与监管权行使的主体高度重合，导致两个后果:首先，自然资源的保值增值和所有权人权益的有效实现难以得到保障。一方面，国家所有权逐渐被行政权弱化，一些地方政府随意让渡所有权人权益，低价出让甚至无偿出让自然资源；另一方面，政府的行政干预与资源的市场化配置之间的边界十分模糊，政府往往以行政审批等方式配置自然资源，难以发挥市场在资源配置中的决定性作用，导致资源配置效率低下。其次，政府的行政监管目标难以实现。在膨胀的获取经济利益的动机的驱使下，对自然资源开发的监管权可能形同虚设，不仅有的地方政府可能基于经济利益考量而置环境生态破坏问题于不顾，而且可能出现政府与民争利的现象。
总之，国家所有权行使的现状与问题表明，若不对行使模式进行改革，则国家所有权行使与监管权行使的目标均难以实现。因此，唯有找到恰当的行使模式，方可保证国家所有的真正实现。
基于我国国家所有权行使的实际情况，对于国家所有权行使，只能实行代表行使模式以国务院统一代表行使为主导形式，形成“代表行使—统一代表行使—委托行使”的基本格局。统一代表行使是委托行使的前提，委托行使是落实统一代表行使的具体路径和方式。
（一）代表行使模式选择的理论根据
我国国家所有权行使模式的演变过程表明，对于国家所有权由谁来行使这一问题，我国法律在总体上坚持了国务院统一代表行使的基本原则。但在实践中，国务院相关部委和地方政府在没有得到法律明确授权和委托的情况下，径直代表国家行使对国有土地、矿产等的国家所有权。改变这一混乱局面，理论界和实务界逐步形成了构建“统一代表行使+委托行使”模式的设想。但面临的理论问题是，为什么国家所有权要由中央政府统一代表行使而后再委托其他主体行使，而非直接将国家所有权交由各级地方政府或其他主体行使？这涉及到代表行使模式形成之理论依据和代表权配置之理论根据两个问题。在选择国家所有权行使模式时，既要顾及既有的行使模式，又要契合改革的方向，既要选择合适的代表权配置模式，也要选择恰当的代表权行使模式。
1. 代表行使模式形成的理论依据
国家是一个抽象的存在，国家所有权的主体与国家所有权行使的主体必须分离，国家所有权需借助具体的主体才能得到行使，因此，如何解释国家所有权的主体与国家所有权行使的主体之间的法律关系就成为一个理论难题。对此，有以下几种观点：一是公共信托论，其认为“政府作为自然资源全民所有的受托人，是为全民管理自然资源”。“政府根据法律授权行使国家所有权，本质上是对全民履行一种信托义务”。二是分级所有论，其认为“应当改变目前单一所有和集中代表的做法，实行中央与地方的分级所有与分别代表”。三是代表行使论，其认为我国必须坚持国家所有权的统一性，包括国务院在内的各政府机构都只是代表国家行使国家所有权的机关，其本身并非所有权人。四是代理行使论，其认为国有财产的真正所有者是全体人民，由于全体人民不可能直接行使国家所有权，故只能通过多层委托代理关系来行使国家所有权。
就公共信托论而言，以其说明全民与国家之间的关系(政治信托关系)，具有较强说服力，借助信托理论来解释政府行使国家所有权的权利来源和法律结构，具有一定合理性，但是，信托理论并不能为国家所有权行使模式的设计提供根据，且与我国的传统和现实存在较大距离。就分级所有论来说，虽不能简单认为“分级所有”明显有悖于我国国家所有或全民所有的基本制度，但“分级所有”并不符合我国的实际国情。更重要的是，“分级所有”可能引发粗放利用自然资源与破坏生态环境等现实问题。因此，基于我国实际情况，在行使模式的理论解释问题上， 我们只能在代表行使论与代理行使论之间作出选择。
在传统私法语境中，代表行使论与代理行使论的根本区别有二：其一，代理人与被代理人是两个独立主体，代理人具有独立于被代理人的利益，而代表人则被视为被代表人的组成部分，二者具有一体性，代表人没有独立的利益。其二，被代理人的授权是具体的授权，代理人需要按照被代理人的具体指示实施代理行为，而被代表人的授权通常是概括性授权，代表人可以依自己的独立意思从事代表行为。
从我国国家所有权行使的实际情况来看，国家与特定主体之间的直接关系只能是代表关系，特定主体只能代表国家而不能代理国家行使国家所有权。具体原因至少有二：其一，就主体的独立性而言，委托代理关系是在两个具体且独立的利益主体之间基于委托或法律规定而形成的法律关系，国家作为抽象主体并不能直接委托相关主体代理其为一定行为，只能通过法律授权的方式，在国家与特定主体之间形成代表关系，由特定的主体代表国家行使国家所有权。其二，就授权形式来看，我国法律对行使主体的授权都是概括性授权，而非具体授权，只能成立代表法律关系。
但需特别注意的是，国家所有权的客体范围较大，针对不同客体，国家所有权的行使模式不同。国家所有权行使体现为一个层级结构，在不同层级下，行使模式的理论构造和法律结构不同，故必须在具体层面讨论行使模式的理论根据。因此我们只能说，在从抽象的国家行使到国务院代表行使这个“一级行使层面”，代表行使论更具有解释力，而在其他层面代理行使论等其他学说具有一定的存在空间。
2. 代表权配置的理论依据
在国家所有权行使模式中，既然代表行使是必然存在的行使方式，那么，接下来的核心任务就是解决代表权的配置问题，即由谁来具体代表国家行使国家所有权。我国的国家所有权行使模式经历了一个漫长的发展变迁过程，大体形成了绝大多数国家所有权由国务院统一代表行使的格局。之所以形成了这种统一代表行使模式，很大程度上是因为“概括授权”比“分散授权”更简单易行。但是，由于对特定自然资源之特殊性的考虑不足，导致理论上对统一代表行使模式一直存在争议。因此，理论和实践探索一直在寻找恰当的代表行使模式这成为真正实现国家所有的关键。关于如何代表行使，主要有三种观点:
观点一主张总代表行使模式。其认为，国家所有权的行使只能实行代表制，由国务院总体代表，由其他主体在授权范围内具体行使国家所有权。观点二主张分级代表行使模式其认为，国家所有权应被分级授权给不同层级的政府特设机构来统一代表行使。观点三主张“统一代表行使+代理行使”模式。其认为，在由国务院统一代表国家行使国家所有权的前提下，可通过立法向国务院授权，建立分级代理行使国家所有权的体制。
观点一和观点二所主张的代表行使模式不仅面临着在理论上如何解释分散代表行使的合理性以及如何克服分散代表行使的弊端等现实问题，而且与国家所有权的行使模式之历史变迁趋势及当前改革的基本思路存在较大距离。观点三的主张最能体现当前国有自然资源制度改革的意图，但若欲实现，则需建立委托等多层次法律关系，而且，在现有的行政体制下如何建立代理行使关系等问题成为难题。因此，“统一代表行使+代理行使”模式亦受到一定质疑。
事实上，我国国家所有权的行使分散而非统一。那么，当前改革为什么要强调统一行使国家所有权？国家所有权由中央政府统一行使意味着，国家所有权统一于中央政府，若需由地方政府行使国家所有权，则只能经由法律的特别授权或中央政府的委托。形成这一局面的根本原因并不在于公有制或政体的刚性约束，而在于分散行使所导致的一系列现实问题。这凸显了国家所有权统一代表行使的重要性。
当前改革所强调的“统一”包含两层含义：首先，由国务院统一代表国家行使国家所有权。相关法律依据是《民法典》第246条规定的“国有财产由国务院代表国家行使所有权”，在各自然资源单行法中也均有类似规定。其次，由国务院自然资源主管部门具体代表国务院统一行使国家所有权。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及《深化党和国家机构改革方案》提出组建自然资源部“ 统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。《指导意见》也提出，“推进相关法律修改，明确国务院授权自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。
在此背景下，国务院统一代表行使国家所有权作为国家所有权行使的主导模式被实在法确定下来，这符合我国的实际情况。然而，国务院统一代表行使国家所有权只是代表权配置的一种方式。从当前改革的方向来看，应逐步扩大国务院以外的代表行使国家所有权的主体的范围，以减少委托代理适用的机会。
总之，若由国务院以外的主体分散代表行使国家所有权，则明显失于简化，而若由国务院统一代表行使国家所有权，则会导致行使问题较为复杂，故需进一步确定代表权的行使模式，即确定统一代表行使的实现模式。
（二）委托行使模式的形成依据
就代表权的配置而言，尽管由国务院统一代表行使国家所有权的格局在法律上已经得到确立，但由于国务院无法实际行使国家所有权，所以实际行使主体必然是国务院以外的其他主体。在缺乏明确法律规定的情况下，如何进一步具体落实代表权，建立相应的行使模式成为关键问题。就行使权的分配模式而言，大体有直接行使和间接行使两种基本模式，二者，是此消彼长的关系。其中，对于前者，只需确定直接行使的范围，而对于后者，则涉及间接行使方式的选择问题。由于国有自然资源数量巨大、种类繁多、分布广泛，故中央政府难以对全部国有自然资源直接行使国家所有权，需要根据资源的特点，采取不同的国家所有权行使方式。
关于间接行使，究竟采取何种具体行使方式，建立何种法律关系，成为争论的焦点。在国务院统一代表行使国家所有权的前提下，若需由其他主体行使国家所有权，则只能经由法律的特别授权或中央政府的委托。通过法律的特别授权来建立代表关系，能够形成清晰的法律关系，这确实是较为理想的选择，但实际上，国家所有权的行使问题复杂多样，欲完全通过法律的特别授权形成代表关系，是不可能实现的。而且，就间接行使而言，若仍然采取代表行使模式，则会形成层层代表的局面，可能导致与分散代表行使国家所有权一样的后果不仅不符合统一代表行使国家所有权的基本原则，而且会进一步混淆国家所有权行使与监管权行使。因此，在现有的法律框架内，间接行使的主要方式只能是委托行使。委托行使既可以实现统一代表行使的目标，又可以借助委托制度的灵活性，满足自然资源多样性对行使方式多元化的要求。如前所述，理论界和实务界对国务院统一代表行使国家所有权的实现模式之探索，经历了一个“从分级管理到分级代理行使再到委托代理行使”的设计思路变迁。其中，从分级代理行使到委托代理行使的转变，正是对“两权分离”的探索和尝试，以期使国家所有权穿越公私法分界线，使国家所有权所涉法律关系从公法关系走向私法关系。
这样，在探寻国务院统一代表行使国家所有权之具体实现模式的过程中，委托行使作为一种可行方案被提出。可以说，委托行使是国务院统一代表行使之下的特有现象，是一种上佳选择，其是统一代表行使国家所有权的一种实现途径或方式。但必须看到，这种委托关系是极为复杂的法律关系，在公法与私法二元划分的法律体系下，如果不明确委托行使之权利属性，则必然出现理论解释和实践操作的难题。而且，若完全套用传统民法委托(代理)制度，则可能存在受托行使主体是否均需以国务院的名义行使权利、权利行使的后果是否均由国务院承担、出现纠纷之后如何诉讼等问题。因此，在对委托行使进行法律构建时，必须穿越公私法的分界线，走出一条特别道路。
（三）国家所有权行使模式的现实选择
代表行使的理论根据和委托行使模式的形成过程表明，在我国，真正可供选择的国家所有权行使模式只有代表和委托(代理)两种模式。《指导意见》已经默认，针对国家所有权行使，存在着法律授权模式和委托(代理)模式两种不同的行使模式。由于代表行使模式的核心问题是代表权的配置问题，主要涉及公法问题，而委托行使更多涉及私法规范，所以，国家所有权行使模式选择问题的难点实际上转化为“如何处理代表行使与委托行使之间的关系”。
如果将代表关系作狭义理解，即将代表关系限于通过法律授权形成的“代表国家行使所有权模式”，则代表行使与委托行使的区别有四：其一，二者的存在基础不同，统一代表行使国家所有权是由我国国家所有以及分散行使所引发的一系列问题决定的，而之所以主张委托行使，是因为国务院无法实际统一行使国家所有权。其二，代表关系只存在于法律直接授权的主体与国家之间，因而需要具有法律的明确授权，理论分歧只在于，应选择统一代表行使还是分散代表行使；而委托关系只存在于代表行使主体(委托主体)与受托主体之间，并不一定需要法律的明确规定，理论争议的焦点在于委托行使的适用范围和实现方式。其三代表行使是国家所有权行使必然要采取的行使模式，即国家只有通过特定的代表，才能实现对国家所有权的行使；而委托行使不是必需的行使模式，它只是代表行使模式的一种可能的实现方式，即委托行使是指，代表行使主体在不直接行使国家所有权的情况下，委托其他主体代为行使权利。其四，代表行使模式是独立存在的行使模式，而委托行使模式不具有独立性，它只是代表行使模式之下的一种代表权实现模式。
代表行使与委托行使之间的联系表现为，代表行使是委托行使的前提，委托行使是代表行使的一种实现途径或方式。由于在代表行使特别是国务院统一代表行使的情况下，委托行使成为一种必不可少的实现方式，因此，在国家所有权的行使过程中，代表行使和委托行使都是必然存在的行使模式，只是二者存在的根据不同。代表行使存在的根本原因在于，国家不能直接行使国家所有权；而委托行使存在的根据在于，代表行使主体不能直接行使国家所有权。在《民法典》第246条规定的“但书”的限制下，如果要扩大其他主体代表国家行使国家所有权的范围，则需有法律的明确规定(授权)，而委托行使以国务院统一代表行使国家所有权为前提，并未突破现有法律规定，无合法性方面的障碍。
关于代表行使，虽然一直存有争议，但在实在法上，以国务院统一代表行使国家所有权为主导的行使模式是非常明确的，较为符合我国国情，在理论上也能解释得通。而委托行使作为统一代表行使的实现方式，目前尚处于理论论证和实践探索阶段，法律关系以及对具体行使机制的法律构建远未完成。虽然代表行使的核心问题是代表权的配置问题，主要涉及公法问题，但在具体落实统一代表行使时，需要借助私法属性的委托(代理)制度。因此，就国家所有权行使而言，重点不在于代表权的配置问题(公法问题)，而在于应明确代表权的具体行使方式，这涉及委托行使的理论和法律构建问题。这是一个涉及私法领域的问题，所以， 欲最终实现代表行使，需穿越公私法的分界线，在法律上完成对委托行使模式的构建。
综上可知，尽管国家所有的自然资源分级所有或分散所有是明晰产权的最佳方式，但分级所有并不符合我国国家所有权的实际情况，且无法律依据。另外，尽管分散代表是较为理想的行使模式，但鉴于我国自然资源的实际情况，欲将所有国家所有权均通过法律授权方式交由具体主体代表行使，不仅目前实难做到，而且，即使能够做到，也会造成分散行使所引发的那类现实问题。因此，国务院统一代表行使国家所有权是代表权配置的基本模式。在此模式下，委托行使是现行法律体系下国家所有权行使模式的现实选择，是统一代表行使的最基本实现方式，是除国务院职能部门代表国务院直接行使国家所有权之外的一种可行的行使方式，反映了当前国家所有权行使模式改革的趋势。图2清晰地展示了我国国家所有权的应然行使模式。
图2 国家所有权应然行使模式图
从图2可以看出，我国国家所有权的应然行使模式是一个复杂的体系，大体呈现出“代表行使—统一代表行使—委托行使”的层级结构，委托行使作为代表行使特别是国务院统一代表行使的具体实现方式，在特定历史条件下被提出来，具有重大意义。但是，究竟应如何进行委托以及如何行使国家所有权，成为上述应然行使模式在运行中的关键问题。因此，对委托行使模式的设计是当前解决国家所有权行使问题的重点，委托行使模式的法律构造是国家所有权行使乃至国家所有实现的关键。鉴于委托行使模式目前尚处于理论争论和试点探索阶段，故有必要对其完成理论基础构建。
关于委托行使模式的争论，在很大程度上集中于对几个关键理论问题的争论，廓清这些理论问题，是准确理解和构建委托行使模式的前提，是委托行使模式存在的理论基础。
（一）国家所有权的私法定位
关于委托行使模式，首先必须明确的问题是，被委托行使的权利究竟是什么权利？在“两权分离”的背景下，被委托行使的权利只能是国家所有权，因此，“被委托行使的权利是什么权利”这一问题实际上转化为“国家所有权是什么权利”这一问题。由于确立国家所有权概念的法学原理在我国远未建立，所以，我国学界往往将国家所有与国家所有权视为一体两面的关系，认为国家所有权是国家所有的法律表现形式，进而忽视了二者之间的巨大差异。由此构建出来的实在法上的国家所有权概念非常模糊，外延不够明确，直接引发了被委托行使的权利到底是什么权利、应以什么方式对权利作出委托行使、“两权分离”后国家所有权如何得以体现等一系列难题。在理论上，如何理解国家所有权之性质，是极为复杂的问题，对此，存在私法所有权论、公法所有权论、双重所有权论等观点，但从委托行使国家所有权的角度来看，关于国家所有权之属性，主要有三种观点：一是国家所有权公权力论。其认为，国家所有权在形式上是国家的权力，但在实质上，它是国家对全民所有的自然资源所承担的义务和责任，是国家对自然资源的管制权。二是国家所有权私法所有权论其认为，国家所有权仍然属于私法上的所有权，只能通过出资、委托、出让等民商事法律行为而非通过行政许可、行政处罚、行政强制等方式来行使国家所有权。三是国家所有权新型所有权论。其认为，基于我国国家所有的特殊性，国家所有权很难被解读为单一的私法所有权或行政管理权，它极有可能是一种新型的权利或综合性权利。
国家所有权公权力论的最大问题在于，如何真正实现“两权分离”？许可、审批等传统管制权行使方式是否属于委托行使的具体行使方式？而且，若认为行使国家所有权就是行使行政权，那么，由于行政权是各级政府所固有的权力，所以也就不存在实现“统一代表行使+委托行使”模式的可能性了。国家所有权私法所有权论虽然较为契合委托行使模式下国家所有权的属性定位，但问题在于，如何跨越公私法的分界线，在现有的行政体制下行使一种不同于行政权的私法意义上的所有权？国家所有权新型所有权论所提出的方案确实可以使国家所有权穿越公私法分界线，但这种解决方案将导致一系列法律规则的重建，操作成本太过巨大。
那么，在诸多提出委托行使模式的政策性文件中，所谓国家所有权，到底是指什么性质的权利呢？《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》(以下简称《说明》)指出：“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的，前者是所有权人意义上的权利，后者是管理者意义上的权力。”由此可知，国家所有权不同于监管权，其似乎就是私法意义上的所有权。但“行使所有权并进行管理”这一表述又指向了管理权，使国家所有权具有了不同于私法意义上的所有权的意蕴。在《总体方案》中，分级行使中的“分级”似乎也表明，该文本中所谓的“代理”并非民法意义上的代理，而且“实行中央和地方政府委托行使所有权职责”这一表述更表明，委托行使的主体主要是行政主体，行使国家所有权属于一种履行职责的行为。
由此可见，欲准确理解国家所有权的含义和属性，须首先解读“管理权”的法律含义。“管理权”一词源自经济学，在我国，其往往是公权力行使的表现，但在 “两权分离”后显然不宜将国家所有权行使称为“管理”。从当前改革的目标来看，“两权分离”既是一项基本原则，也是委托行使关系成立的基础，不能将“管理权”理解为行政权，否则，“两权分离”难以实现。在这种情况下，可能的解释方案有二：其一，将“管理权”视为私法意义上的国家所有权行使方式，管理权并非行政权意义上的管理，而是指经营管理。其二，将“管理权”视为一种新的、独立的权利，即“管理权”既非行政管理权，也非经营管理权而属于一种独特的、新的权利类型。
若将“管理权”界定为一种新的、独立的权利，那么，不仅需要在法律上塑造一种新的权利类型，而且实际上会出现一类特殊的所有权，这难以与传统民法理论对接。更重要的是，这仍会导致国家所有权行使与监管权行使的混同。因此，妥当的做法是，从当前改革的整体目标出发，对“管理权”不作拘泥于字面意思的理解。鉴于“管理”之本意乃运作经营之意，故可将“管理权”界定为国家所有权行使的一种特定方式，这种特定方式与私法意义上的所有权行使方式没有实质区别。
当前，县级以上地方政府的自然资源管理部门既履行管理职责，也代行国家所有权，国家所有权行使的具体形式主要包括派驻机构、委托管理、合同管理等，国家所有权行使与监管权行使的主体高度合一，行使方式亦难分彼此。鉴于此现实情况，只有穿越公私法分界线，将国家所有权界定为民事权利，即私法意义上的所有权，才能真正实现“两权分离”，才能明确被委托行使的权利究竟是什么权利。若将国家所有权定位为行政权或行政管理权”，则不可能实现“两权分离”，最终会导致委托行使的法律关系难以确立，相关机制无法建立。
（二）国家所有权行使与监管权行使的分离
长期以来，国家所有权行使与监督权行使不分是我国国家所有权行使现状与立法规定脱节的根本原因，因此，“两权分离”是国家所有权行使模式改革乃至国家所有制度改革的关键和核心所在。下文分别从实质理性基础和形式理性基础两个角度，考察“两权分离”的必要性。
首先，“两权分离”的实质理性基础在于，长期以来，国家所有权行使与监管权行使的混同导致了一系列现实问题。我国国家所有权的行使主体具有特殊性，各级政府部门具体行使国家所有权已是常态，导致国家所有权的行使方式往往体现为审批、许可等行政手段，行政权力主导国家所有权行使，政府部门兼具“运动员”与“裁判员”的角色。这不仅有违市场经济的平等原则，而且使国家所有权行使效率极为低下，偏离了自然资源全民所有的立法宗旨。我国理论往往不区分国家所有和国家所有权，将国家所有权解释为具有公私法二重性质的所有权，甚至将其解释为公权力或行政权，因此，欲实现国家所有权的真正有效行使，就必须实现“两权分离”。
其次，“两权分离”的形式理性基础在于，国家所有权与监管权存在实质区别。在将国家所有权视为私法意义上的所有权的前提下，由于国家所有权与监管权在行使目的、权利内容、行使方式等方面存在实质区别，故必须实现“两权分离”。具体而言，国家所有权与监管权的区别主要表现在：其一，性质不同。虽然对国家所有权的公私法性质尚存较大争议但其所有权这一民事属性是必然存在的，否则我们便不能称其为国家“所有权”，亦无法运用传统民法的所有权理论和私法基本原理通过市场化交易对国家所有的自然资源实现优化配置。因此，须按照私法基本原理设计国家所有权的行使规则和行使方式。相反，监管权具有明显的行政权属性，与公权力紧密联系，是公权力的体现，故须依照依法行政的基本原理和既有行政体制设计其行使规则和行使方式。其二，行使目的与行使方式不同。国家所有权行使的目的在于全民所有的自然资源的保值增值，应主要通过市场化手段实现从国家所有权到使用权的转化，行使方式主要是通过民事法律行为确定权利义务。相反，监管权行使的目的在于通过空间规划、用途管制、生态保护等实现公共利益，旨在建立行政法律关系，行使方式通常表现为许可、审批、监督、检查、行政处罚等。
上述区别充分说明，只有真正实现“两权分离”，才能真正落实“统一代表行使+委托行使”模式，真正改变国家所有权行使的困境，从根本上解决国家所有的实现问题。而且在国家所有权与监管权不分的情况下，不可能存在统一行使和委托行使，因为监管权本来就是被分级行使的其不可能得到统一行使。因此，在我国，实际上真正需要被统一行使的只有国家所有权，委托行使只能在“两权分离” 的语境下才有意义，“两权分离”是委托行使模式的前提。
接下来要解决的难题是，在“两权分离”后，在既有的基本体制框架下，如何行使一种不同于监管权的、具有民法意义的国家所有权。为此，须在区分国家所有权与监管权、“基于所有权的行使”与“基于行政监管权的行使”的基础上，建立统一规范的国家所有权委托行使机制，明确国家所有权行使过程中的权利、义务和责任，确保各级地方政府在中央政府委托的范围内行使国家所有权，既防止出现借行政管理之名越权行使国家所有权的情况也防止在国家所有权行使过程中出现缺位、错位以及所有权人不到位等情况。
（三）委托、代理、授权之间的区别和联系
在委托行使关系中，授权、委托、代理的法律含义及相应的法律关系直接影响到委托法律关系和委托行使机制的构建。授权和委托于公法和私法当中均存在，而代理仅存在于私法中。因此，有必要明晰委托行使关系中的授权、委托与代理三者之间的关系。
在民法中，基于委托而形成的基础法律关系复杂多样。民法中的授权一般被视为单方法律行为，其功能在于专门向第三人表明，受托方是在代委托方从事一定的法律行为，因此授权所形成的法律关系是一种委托人与第三人之间的法律关系。而委托关系是委托人与受托人之间的法律关系，与第三人无关，换言之，委托仅产生委托关系，并不必然形成代理关系。受托人并非在所有情况下都需要向第三人表明其受托人身份，只在有些情况下，委托人才必须向第三人表明受托方是在代委托方为一定的法律行为，在这样的情况下，委托人必须向受托人单独授权，由此与第三人建立代理关系。因此，委托、授权与代理之间的关系可以被简单归纳为：委托关系+授权=委托代理。进言之，形成委托代理的直接因素是授权，而非委托。
委托人根据实际需要，既可以仅通过委托与受托人建立委托关系，也可以通过“委托+授权”建立代理关系。在委托关系中，受托人既可以以自己的名义也可以以委托人的名义实施委托行为；在代理关系中，代理人原则上需要以被代理人的名义实施代理行为。具体到国家所有权行使问题，受托人特别是地方政府并非都需以国务院的名义行使国家所有权，不一定要建立代理关系，在大部分情况下，建立委托关系即可。更为重要的是，委托关系是一种合同关系，完全有可能穿越公私法的分界线，通过委托协议的内容来彰显委托行使的特殊性。而如果建立委托代理关系，则需适用民事代理制度，由于代理关系涉及第三人利益，法律限制较多，故很难体现出委托行使的特殊性。因此，《总体方案》《指导意见》等政策性文件及实务界不区分委托和代理，将委托行使笼统表述为委托代理行使，是不准确的。本文所称的委托行使包含委托代理行使，但并非委托代理行使的简称。
委托与授权在私法和立法法、行政法等公法中均存在。具言之，既存在民事委托，也存在行政委托，既存在民事授权，也存在行政授权，但委托和授权的内涵及产生的法律后果在私法和公法中有天壤之别。在私法上，委托与授权所产生法律后果是，委托只建立委托关系，这是一种内部关系，而授权形成代理关系，这是一种三方关系。在委托关系中，受托方既可以以自己的名义也可以以委托方的名义实施法律行为，法律后果均由委托方承担；在代理关系中，代理人原则上需要以被代理人的名义实施法律行为，后果归于被代理人。在公法上特别是在行政法上，一般认为，行政授权的后果是职能或职权的转移，在行政授权后，被授权的主体应以自己的名义行使职权并承担相应法律后果；而行政委托则是“事务” 的转移，被委托方需以委托方的名义行使职权，后果归于委托人。
总之，虽然现行法律法规并未对授权、委托和代理进行严格的概念界定，但学理上的界定基本是明确的。需要注意的是，在实践中随意使用这些概念的情况较多，需要仔细辨析如果将被委托行使的权利的属性定位于民事权利，则不存在行政委托或行政授权，只存在民事委托或民事代理；如果将被委托行使的权利理解为具有行政权属性，则可能涉及复杂的行政授权与行政委托问题。另外，即使将被委托行使的权利定位于民事权利，也需严格区分委托行使与代理行使。基于自然资源类型和受托主体的多样性，委托行使与代理行使均有存在的必要，但在实践中，必须根据具体情况明确所涉法律关系到底是委托关系还是代理关系。
就我国国家所有权行使的实际情况来看，若套用民法上的“代理”来解释中央政府与受托主体之间的法律关系，则不仅会面临代理人是否均需以国务院名义代理行使国家所有权、行使国家所有权的法律后果是否均需由国务院承担等难题，而且有悖于当前改革的政策目标与制度逻辑。因此，在建构委托行使模式时，宜建立委托关系而非代理关系。而且在委托行使模式下，不需要国务院向受托方专门授权，这能够大大降低制度成本，且便于实际操作。
上文通过分析委托行使模式的背景、形成过程及理论基础，为准确理解委托行使模式奠定了认识基础，但只有将这些认识转化为具体的法律制度，才能保障委托行使模式的最终实现，这就需要在法律上设计委托行使模式的实现路径。这主要涉及对委托行使关系中的主体的确定、对委托行使法律关系的廓清、对委托行使机制的构建。
（一）委托行使关系的主体
委托行使关系中的主体即委托行使关系中的委托方和受托方。对于委托方的确定，需解决在中央层面由哪个部门具体出面进行委托的问题；对于受托方的确定，需解决接受委托的主体的范围的问题。
1. 对委托方的确定
在国务院统一代表行使国家所有权这一前提下，由哪个部门具体行使国家所有权，成为重要问题。在诸多主张中，最为典型的观点是，可组建相对独立的国有自然资源资产管理部门，专门进行国有自然资源资产管理工作，代表国家行使国家所有权。
从生态文明建设和当前改革的目标出发，基于国家所有之利益归属的公共性，以及现实中分散行使国家所有权的弊端，统一代表行使国家所有权的主体不宜过于分散，由一个部门统一代表国务院行使国家所有权是大势所趋。围绕“两权分离”这一目标，建立“自然资源国资委”这一改革方案具有一定的合理性，而且，国有资产监督管理委员会的存在为“自然资源国资委”的组建和运行提供了可资借鉴的范例。但基于各种原因，2018年的政府机构改革并未采纳这一方案，而是将自然资源所有权人的权利和管理者的权力集中于自然资源主管部门。而且，自党的十九届三中全会以来，一系列文件逐步明确了“由国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源所有者职责”。不过，欲实现“两权分离”，首先还是应实现行使主体的分离，在理想状态下，还是可考虑建立一个相对独立的机构，专门统一代表行使国家所有权。目前，在委托行使模式下，由自然资源主管部门作为委托方统一代表行使国家所有权似乎只是暂时的方案，在未来可期的政府机构改革中，可以考虑进一步探索设立一个独立于监管机构的、统一代表行使国家所有权的主体的可能性，以真正实现“两权分离”。
2. 对受托方的确定
在国务院统一代表行使国家所有权这一前提下，究竟可以委托哪些主体代为行使国家所有权，是当前改革的核心议题。《总体方案》提出了分级行使的概念，显然，接受委托的主体主要是各级地方政府；《指导意见》提出了“委托代理行使”的概念，这一提法实际上扩大了可接受委托的主体的范围，为各级地方政府以外的其他主体的受托提供了可能。相关理论依据在于，既然被委托行使的权利是所有权，那么，受托方就不应限于各级地方政府，任何符合特定条件的主体都可以接受委托。而且，从“两权分离”的基本原则出发，受托方完全可以是各级地方政府以外的主体。由于当前由自然资源主管部门作为委托方具体统一代表行使国家所有权，各级地方政府仍是主要的受托方，因此，可以考虑主要委托各级地方政府行使国家所有权，而各级地方政府在接受委托后，可以根据实际需要，建立多层次的委托关系，相关职能部门、社会主体均可成为受托主体。
(二)委托行使法律关系
目前，关于委托行使模式，最根本的争论是关于委托行使法律关系的争论。为此，要解决两个问题：其一，应明确委托行使法律关系的形态，即委托行使法律关系究竟是单一法律关系，还是复合法律关系；其二，应明确委托行使法律关系的性质。当然，如果将委托行使法律关系理解为一种新型的单一委托关系，则需要在理论上构建使其得以确立的法学理论基础，在实践中设计出一套全新的权利义务关系，而且还要明确相关特别规则与现行法律规则之间的关系。
1. 关于委托行使法律关系的理论争论
其一，委托行使法律关系的形态究竟是单一法律关系，还是复合法律关系? 单一法律关系论认为，委托行使所涉及的关系可以被概括为一种单一的法律关系，即委托关系或委托代理关系。但是，关于“委托行使法律关系究竟是现有法律体制下的委托关系，还是一种新型的委托关系”这一问题，存在严重分歧。复合法律关系论认为，委托行使法律关系是多种法律关系的集合或总称，其所涉主体较多，难以被一种法律关系所概括，故应根据不同主体不同事项确定相应的法律关系。
其二，就法律关系的性质而言，委托行使究竟属于民事委托、行政委托，还是一种新型委托？如果坚持认为委托行使法律关系是单一法律关系，则难以明确其在现行法中的性质目前，有三种解释：一是行政委托论。其认为，自然资源主管部门作为行政机关，应将国家所有权管理事项视为行政管理事项，以行政委托的方式，将国家所有权委托给其他部门或地方政府。二是民事委托论。其认为，自然资源主管部门作为民事法律意义上的国家所有权代表行使主体，应以民事委托的方式，将国家所有权的部分权能委托给相关政府部门或符合条件的社会主体。三是新型委托论。其认为，运用现有的任何一种单一的法律关系理论均不能圆满解释委托行使法律关系，故需要单独构建一种新型的法律关系。
如果将委托关系理解为行政委托，那么，无论是何种行政委托。所委托的内容均是实施行政管理活动的职权，即被委托行使的是行政管理权，这意味着将国家所有权行使视为了行政管理活动。虽然在一些政策性文件中出现了“管理权”和 “资产管理权”的概念，但实际上，在“两权分离”的目标下，政策性文件中的“管理权”不再是行政管理权。若国家所有权不能被解释为行政管理权，则委托关系就不可能是行政委托法律关系。
但是，这并不意味着委托行使一定是传统民事委托。《说明》中的行使所有权并进行管理”在实践中往往被表述为“自然资源资产管理”，而且，2016年颁布的 《国土资源“十三五”规划纲要》明确提出，应“探索建立中央和地方政府委托行使所有权职责的体制即委托行使的主体是中央政府和地方政府。但是，在现有体制下，欲在中央政府与地方政府之间建立起纯粹的民事委托关系，存在较大难度。原因在于，在民事代理关系下，代理人以被代理人的名义从事代理行为，行为后果归于被代理人，而在委托行使关系下，权利义务关系取决于合同的约定，而且受托方可以拒绝接受委托。由于传统民法的基本原理很难解释政策性文件中所谓的“委托代理行使”，因此，很难得出结论认为，委托行使属于一种传统的民事委托。
由此可见，无论是将委托行使理解为民事委托，还是将其理解为行政委托，均存在无法以法律理论圆满解释政策性文件中的表述的难题。原因在于，理论界和实务界尚未将国家所有权完全视为一种民事权利，委托行使的机制仍然建立在行政体制的基础之上。而复合法律关系论虽然认识到了委托行使所涉及的法律关系很可能是多种法律关系的集合，需针对不同主体作出具体化认定，需将委托行使所涉法律关系分解适用，但这不仅需要不断区分不同的法律关系，而且可能使原本具有一定整体性的委托行使法律关系被人为地切割或分解为若干部分。因此，穿越公私法的分界线，将委托行使法律关系构建为一种新型法律关系，是最理想的选择。
2. 构建新型的单一法律关系的可能性
上述分析表明，基于委托行使模式的特殊性，可将委托行使的基本法律关系(并非全部法律关系)归结为一种新型法律关系，而后再进一步明确委托行使模式所涉及的具体权利义务内容、行使方式、行使主体等。从当前改革的总体意图和趋势来看，该方案无疑是一种颇为理想的设计选择。但问题在于，欲将委托行使的基本法律关系归结为一种新型法律关系就需要进行一系列的理论和规范构建，而且，由于新的制度规范难免与现行法律产生冲突，故需设计出一套完备的冲突解决方案。然而，由于法律不可能为此单独建立一套全新规则对新型委托关系的法律构建在短期内难以实现，所以从表面上看，上述设计方案于短期内并不可行。
然而，尽管无法对新型法律关系进行完备构建，但由于委托关系本质上是一种合同关系，所以，新型委托关系仍然可以通过委托协议得以建立。具体而言，在将国家所有权界定为民事权利的前提下，完全可以通过签订委托协议或委托书的方式，明确委托的内容及所涉权利义务关系等，使委托关系得以建立。在通过委托协议建立委托关系的情况下，只要委托协议的具体内容不违反现行法律法规，其约定就是有效的。另外需要注意的是，委托协议的内容必须非常清楚明确，以最大限度地预防纠纷的发生。目前，可以考虑在试点工作的基础上，以解决实际问题为导向，由中央政府层面的委托主体(如自然资源主管部门)制定规范的委托协议范本和授权书范本，首先框定委托关系中双方的基本权利义务，而后在基本权利义务框架下，在具体委托关系中根据实际情况对具体权利义务进行细化。
总之，通过签订委托协议来建立委托关系，可在一定程度上穿越公私法的分界线，暂时摆脱在既有法律框架内构建新型法律关系这一难题，这相当于在事实上建立了一种新型的单一法律关系。但必须承认，通过签订委托协议来建立新型委托法律关系，这种办法只是权宜之计，并未解决根本性的法律构建问题，在实践中也必然会遇到如何解释委托协议、如何解决委托纠纷等适用性法律难题。因此，将来还是应探索在自然资源特别法上构建新型法律关系的可行性，将实践中较为成熟的委托协议内容纳入法律，以最终完成对委托行使法律关系的构建。
（三）委托行使机制
在委托行使主体及相关法律关系确定后，委托行使的最终落实要依靠行使机制的构建其关键在于应设计合理的行使规则和制度框架，以确保国有自然资源及其收益能为全民共享。为此，应当坚持的原则有二：其一，应坚持“统一行使、 高效行使”的原则，通过“统一委托”，全面落实“统一行使”，通过“委托行使”，提高国家所有权行使的效率；其二，应坚持“市场配置、全民共享”的原则，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，积极探索国家所有的多种有效实现形式，保障全民共享全民所有之自然资源的收益。具体而言，委托行使机制的构建应主要包括四个方面：资源分配机制、行使方式、权利义务分配机制和监督保障机制。
1. 资源分配机制
我国疆域辽阔，自然资源众多，因此，在构建委托行使机制时，应首先明确委托行使的对象(即自然资源)的种类和空间范围。应针对自然资源的分类，行使国家所有权。《总体方案》提出了由中央政府直接行使国家所有权的自然资源的范围，这为确定可委托行使国家所有权的自然资源的资源清单和空间范围提供了一个大致的标准。对可委托行使国家所有权的自然资源的分类，应以服务于委托行使为目的，因此，对资源清单和空间范围的确定应以自然资源的重要性程度和区域分布情况为依据。
依据上述标准，由中央政府行使国家所有权的公益性自然资源应具有显著的国家战略重要性或独特的生态功能，或者其保护范围跨越了省级行政区。这样的公益性自然资源主要包括三类：关涉国家安全的土地、战略性能源与矿产资源、生态功能极其重要的公益性自然资源。除这些必须由中央政府直接行使国家所有权的自然资源外，对其余自然资源，均可以委托行使国家所有权。
2. 行使方式
在“两权分离”的背景下，许可等管理行为不再属于国家所有权的行使方式。行使方式的确定应满足两方面基本要求：首先，应区分监管权的行使方式与国家所有权的行使方式前者包括许可、审批、监管等诸多行政行为，后者则形式较为单一，主要包括自然资源出让，(使用权设定)、出资入股等民商事法律行为。其次，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，分类健全在国有自然资源出让、租赁、作价出资、特许经营等不同情形下的具体行使方式。在这两方面基本要求下，受托方在接受委托后，应根据自然资源的种类、功能以及市场需求等因素，探索创新国家所有权行使的多种实现形式。具体而言，可由地方政府的自然资源主管部门、派出机构、事业单位等具体行使国家所有权，或通过以特定自然资源作价出资等方式，由专业的自然资源资产运营公司具体行使国家所有权。
3. 权利义务分配机制
以国务院自然资源主管部门为例，委托方的权利主要包括：其一，制定关于委托行使的规范指南和各种委托书范本；其二，根据自然资源的特点和委托事项选择合适的受托方，并行使监督权，明确受托方的责任，建立评价考核机制；其三，从国家所有权人的角度，制定针对国家所有权行使的评价和考核标准，主要指标包括资源的基本状况(如底数、价值、资产运营)、所有权人权益、使用权人权益、所有权的具体行使形式(如派驻机构、委托管理合同管理等)；其四，制定关于资产收益的规范性(法律)文件、分配方案和激励措施。委托方的义务主要在于，对受托方的国家所有权行使行为之法律后果负责，并保证全民所有之利益的实现。
受托方的权利主要包括：其一，对具体行使主体和行使方式具有选择权，受托方可以根据实际情况，选择合适的具体行使主体，并据此采取相应的行使方式；其二，具有收益分配权，受托方有权按照委托协议的约定获得相应的收益。受托方的义务主要包括：其一，按照委托协议的要求行使国家所有权，并接受委托方的考核和监督；其二，负责收取由自然资源出让、出租等获取的收益，保障国有资产不流失；其三，保障自然资源得到合理利用，提高资源利用效率，促进生态环境保护。
4. 监督保障机制
“统一代表行使+委托行使”模式既保证了国务院能够统一代表行使国家所有权，又有利于受托方根据自然资源的具体类型，结合本地的实际情况，因地制宜地行使国家所有权但需注意，现实制度安排面临以下两方面问题：其一，如何保障受托方切实按照委托方的要求来行使国家所有权？如何保障作为权利主体的全体人民的共同意志和利益得到统一体现和实现？其二，如何保证地方政府和相关部门科学合理地开发和利用自然资源，以实现对自然资源的可持续利用及对生态环境的保护，并最终实现生态文明建设的基本目标。
理论上，解决上述问题，属于监管者的职责，但由于监管权是各级地方政府的固有职权，其行使会受到地方政府的多重制约，且受托方也不一定是行政机关，所以，构建委托行使机制的一个重点在于构建监督保障机制，监督保障机制是实现国家所有即全民所有的重要保障。为此，需要设计出切实可行的监督保障机制，具体制度主要包括责任目标制度、评价考核制度、生态保护制度、受托人报告制度等。
（四）规范重构与立法完善
将来，在制定或修改自然资源特别法的过程中，应根据《民法典》的指引性或转介性规范，依据生态文明理念的要求，完善国家所有权行使的机制，特别是应完善代表行使机制和委托行使机制。
其一，应根据自然资源的类型及分布情况，通过立法来授权更多的主体直接代表行使国家所有权。应根据《民法典》第246条第2款所规定的“法律另有规定的，依照其规定”的指引，在将来自然资源特别法的制定或修改中，扩大国务院以外的其他可代表行使国家所有权的主体的范围，逐步减少对代理行使的适用。
其二，在立法上确立国家所有权委托行使制度。为了使“统一代表行使+委托行使”模式有法可依，应通过立法授权国务院委托行使国家所有权。首先，可以考虑通过法律(如《自然资源基本法》)作出原则性规定：“国务院代表国家统一行使国家所有权，可以委托地方政府或其他主体行使国家所有权。”其次，在修改自然资源单行法时，可以进一步细化委托行使的相关规则，以进一步明确规定国家所有权行使的具体范围、方式、程序和效力等。同时，规范关于委托行使的基本法律关系和核心制度，为实践中的委托合同或委托协议提供基本框架和规范基础。如此，便可通过特别法规范，穿越公私法分界线，在法律上构建起独特的委托行使法律关系。
结 语
基于我国国家所有权行使的实际情况，应当选择“统一代表行使+委托行使” 模式作为国家所有权行使的基本模式，以国务院统一代表行使国家所有权为主导形式，以国务院委托其他主体行使国家所有权为具体实现方式。这一模式的实现，以国家所有权的私法定位和“两权分离”为前提，被剥离于监管权的国家所有权将穿越公私法分界线，到达私法所有权的彼岸，最终借助私法上的委托(代理)法律机制，实现对自然资源的全民有效利用和全民共享。具体实现路径在于，可先通过规范的委托协议来建立委托法律关系和委托行使的实现机制，将来再通过自然资源特别法完成实在法上的相关建构。
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指导老师：苗炎
公号推送编辑：李霖