郭晔 | 全面依法治国新时代的法治规范渊源

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全面依法治国新时代的法治规范渊源

作者：郭晔，北京师范大学法学院讲师、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员。

来源：《法制与社会发展》2022年第2期（第5-27页）。（责任编辑：苗炎）

编者按

法学概念是法学认识成果的结晶，是法学成为科学的重要标志，是法律人理论思维的支点。一部法学发展史，在某种意义上就是提出、积累和创新法学概念的历史。与思想理论体系的革命一样，概念的革新是极其重要的。在人类历史上，“法治”“德治”“道法”“礼法”“法理”“民主”“宪章”“分权”“公民”“人权”“权利”“义务”“物权”“契约”“诉讼”“普惠正义”“代际正义”等概念的出现标志着法学思想理论的新生，也推动了人类法治文明的进步。在现代中国，正是“国体”“政体”“党内法规”“有法可依”“有法必依”“依法治国”“依法执政”“全面依法治国”“国家治理体系”“中国特色社会主义法治体系”“全过程人民民主”“协商民主”“全人类共同价值”“人类命运共同体”等科学概念的创新提出与科学阐释，推动了马克思主义法学思想中国化的三次历史性飞跃。

当下，法治中国建设进入新阶段，时代呼唤中国法学产出更多更好的科学概念，推进马克思主义法学理论创新和中国法学科学化现代化，引领全面依法治国新实践。在此背景下，我刊设置“法学新概念”栏目，以期发挥法学新概念在创新知识、解放思想、引领实践、升华学术等方面的作用。欢迎法学界同仁在科学认识论和方法论的指导下，把法学的普遍原理与中国法治建设的实践相结合、与中国优秀传统法治文化相结合，总结、提炼出具有原创性的科学概念并进行深刻论述，或者赋予法学经典概念以新的时代精神和法理内涵。

摘 要

“法治规范渊源”是在全面依法治国新时代应运而生的原创性概念，是习近平法治思想体系中具有标志性的理论成果之一。它囊括了依法治国、依规治党、社会治理、科技治理等多领域的规范形态，具有多元性、复合性、统一性、开放性，使法概念、法思维、法体系发生了历史性理论变革。由法治规范渊源有机构成的法治规范体系主要由四个支柱所支撑，即以宪法为核心的国家法律规范体系、以党章为核心的党内法规制度体系、以公序良俗为核心的社会自治规范体系、以算法伦理为核心的科技伦理规范体系，它们构成了全面依法治国的重要依据和基本遵循。对法治规范渊源和法治规范体系予以准确定位和科学阐释，是新时代中国特色法学基本理论创新发展的必然要求。

关键词：法治规范渊源；法治规范体系；法治体系；习近平法治思想

 

全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。它不仅推动了国家治理从人治到法治的历史性转型，而且推动了法学理论和法学方法的变革，引发了我们对全面依法治国之“法”、全面依法治国之法治规范渊源和规范体系的深沉反思，使我们对“法”的认知和定义焕发出新的生机。新时代以来，为顺应全面依法治国对多样性治理规范的需要，我国坚持立改废释纂并举，完善了中国特色社会主义法律体系，并高度重视法律实施，通过卓有成效的法治改革，不断提高法律实施水平和法律实效。同时，我们统筹推进依法治国和依规治党、国家治理和社会治理、国内法治和涉外法治，一体推进法治国家、法治政府、法治军队、法治社会、法治经济、法治文化、生态环境法治建设，把国家法律、党内法规、社会规范、科技伦理规范等一起纳入中国特色社会主义法治体系，深入挖掘和整合法治的规范渊源，形成并完善了法治规范体系，为全面依法治国提供了系统全面、切实管用的规范依据。本文立足全面依法治国的时代背景、面向良法善治的现实需要，探索性地提出“法治规范渊源”和“法治规范体系”（即“法治的规范渊源”“法治的规范体系”），并在理论和实践的结合上加以论述。

一、“法治规范渊源”概念阐释

“法治规范渊源”是孕生于全面依法治国新时代的法学新概念，沉淀着深厚的历史逻辑，表达着丰富的制度内容，承载着饱满的科学内涵，更传递着重大的理论和实践意义。

（一）“法治规范渊源”的生成逻辑

“法治规范渊源”孕育于历史之中，生成于新时代之下，是中国法治不断发展进步、瓜熟蒂落的成果。1978年，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人，把党和国家的工作重心由以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心，并作出“健全社会主义法制”的决定，提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针。1997年，党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并把立法工作作为法治建设的重中之重，提出到2010年形成“有中国特色社会主义法律体系”。上世纪末，解决“有法可依”的问题是改革开放对法治国家建设提出的主要任务。2011年，全国人大常委会工作报告郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，标志着我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等各方面均实现了有法可依，但有法可依并不意味着我国法律体系已经完美无缺，更不意味着法治建设可以高枕无忧了。

党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央站在新的历史方位上，提出了“四个全面”战略布局，强调“没有全面依法治国，我们就治不好国、理不好政，我们的战略布局就会落空”。党的十八届四中全会对全面依法治国作出顶层设计和决策部署。与“依法治国”相比，“全面依法治国”不只是增添了“全面”两个字，而是国家治理的一场深刻革命。它在内容上扩展至执政党依法执政、各级政府依法行政、人民军队依法治军、监察机关依法监察、司法机关公正司法、社会组织依法自治、广大人民群众依法办事等，开辟了国家治理新境界。在全面依法治国新时代，“法治”不仅指依法治国，还包括执政党依法执政、依规治党，城乡基层、行业组织、社会团体、人民群众依法依规依自治规范进行自我管理、自我服务、自我监督，科技领域尤其是数字科技、基因编辑等领域依据法律法规、伦理规范、技术标准等对新兴科技研发、运用进行调整、规范、监督。由此，全面依法治国之“法”超出了传统“法”的界限，许多不被传统法学认为是“法”的治理规范纷纷被纳入法治的规范体系。在这样的背景下，单一的法律规范远远不能满足全面依法治国的规范需求，“一元化的法律规范渊源”必然要转型为“多元化的法治规范渊源”。中国法治和中国法学迎来了从“法律规范渊源”到“法治规范渊源”、从完善法律规范体系到构建法治规范体系的历史性变革。

（二）“法治规范渊源”的科学内涵

从上可知，全面依法治国是包括国家治理、政党治理、政府治理、军队治理、社会治理、网络治理、科技治理等在内的综合概念。多领域多层次多规范治理是我国全面依法治国的鲜明特征，因此，全面依法治国所依之“法”，亦即全面依法治国的规范依据，已经不局限于传统法学所认为的法律的规范渊源和法律的规范体系，而是指向法治的规范渊源和法治的规范体系。

“法治规范渊源”，其语义是法治规范的来源，即法治规范如何产生与形成、其以何种载体存在、其效力特点如何等。全面依法治国新时代的法治规范渊源呈现四个特点，即多元性、复合性、统一性、开放性。所谓多元性，是指法治规范渊源既包括国家法律，又包括党内法规、社会规范、科技伦理等多元规范。这些规范渊源都有其内在属性、调整对象、效力特点、发挥作用的特定场域。所谓复合性，是指这些规范往往交叉融合在一起，形成了“我中有你、你中有我”的复合格局。例如，依规治党的“规”就包括宪法法律在内，我国许多法律、行政法规也明确引入《中国共产党章程》及其他党内法规的规定，对党组织在国家机关、企业、事业、社会团体中的设立和活动作出明确规定。《民法典》《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》等法律和《中国共产党农村基层组织工作条例》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《关于加强和完善城乡社区治理的意见》等党内法规以及中共中央、国务院联合发布的规范性文件将公序良俗、自治规范、道德准则等社会规范纳入到了法律法规体系，使之拥有法律法规的约束力和强制性。所谓统一性，是指各类法治规范渊源在指导思想、价值基础、实践要求等方面是内在一致、外在相成的，即统一于社会主义法治理念、中国特色社会主义法治思想，统一于社会主义核心价值观和社会主义价值体系，统一于新时代全面依法治国的伟大实践。所谓开放性，是指法治规范体系是一个开放的系统，这缘于全面依法治国要求把法治思维和法治方式拓展到一切领域，因而一切有利于全面依法治国、构建良法善治的法治中国，有利于规范人们行为、调整社会关系、维护社会秩序的规范、惯例、“软法”都可能被汇聚在这个体系中。例如，当生态法治、科技法治、国际法治成为全面依法治国的构成要素时，越来越多的生态伦理规范、科技伦理规范、技术标准、国际惯例被直接或间接地纳入法治规范体系。

（三）“法治规范渊源”的理论创新

“法治规范渊源”概念是习近平法治思想的重大理论成果。习近平同志提出“全面依法治国”的重大命题，催生法治理论全面创新，孕育出“法治体系”“法治规范渊源”“法治规范体系”“国家治理体系”“良法善治”“全人类的共同价值”“法安天下，德润人心”等新概念新范畴新论断；习近平同志提出“中国特色社会主义法治体系”概念，创造性地把党内法规纳入其中，赋予党内法规全面依法治国之规范渊源的属性；习近平同志提出完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章在内的社会规范体系，明确把社会规范作为全面依法治国的重要遵循；习近平同志提出要在人工智能、基因编辑、医疗诊断、自动驾驶、无人机、服务机器人等新兴科技领域形成包含伦理、道德、政策、法律、技术规范在内的多层次伦理和法律治理框架的重要思想，注重发挥科技伦理对新科技新业态的规范、引领和保障作用。这些都指向“法治规范渊源”概念，呼唤着全面依法治国新时代的理论创新。

首先，“法治规范渊源”推动了对法概念的再阐释。在传统法学理论中，“法是由国家制定或认可并依靠国家强制力保证实施的，反映由特定社会物质生活条件所决定的（在阶级对立社会中）统治阶级意志或（在社会主义社会中）人民意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展对统治阶级或人民有利的社会关系、社会秩序和社会发展目标为目的的行为规范体系”。从实证主义的法律学角度出发，这个定义无疑是站得住的；但若从全面依法治国的法治学出发，这个定义显然过于封闭，它把国家法律之外的大量治理规范排除在“法”“法治”的范畴之外，脱离于全面依法治国的实际，使得我们无法逻辑自洽地把“全面”坚持到底。不过，如若我们让局限于法律学视野中的“法律渊源”强行包含全面依法治国过程中的多元规范，又打破了法律学的思维底线。而习近平法治思想提出的“法治规范渊源”，在思想上突破了教条主义和主观主义的禁锢，在理论上既坚守了科学性又保持了开放性，同时回应了新时代的法治实践需求，是法概念体系的历史性创新。

其次，“法治规范渊源”促成了法学方法（亦称“法学思维”）的再拓展。在传统法学中，人们把法学方法归结为法律思维。作为规则思维的法律思维，概括而言就是权利义务思维，是关于能够做什么、可以做什么、不能做什么、禁止做什么的思考和推理。这一思维方式的轴心是“法律规则”，其主角是法律职业群体。不过，全面依法治国不是法律人的独角戏，它更强调全社会所有人都能依法办事、依法决策、依法治理，把对法的信念转化为常态化的思维方式和行为方式，而这就对法治思维提出了要求。法治思维则立足于“治”和“理”，体现的是如何治国理政、如何治理好国家和社会的科学方法，是包括规则思维、程序思维、公平思维、和谐思维、人权思维、权力制约思维等在内的综合性思维方式，是以“治理”为轴心的良法善治思维、尊法据理思维，为所有参与全面依法治国的主体所共享。“法治规范渊源”是法治思维开展的前提，使运用法治方式处理问题、化解纠纷、维护权利的每个人都能找到合法性的理由所在。

再次，“法治规范渊源”孕育出另一个重要的法学概念即“法治规范体系”。多元、复合、统一、开放的法治规范渊源在新时代全面依法治国实践中构成了“法治规范体系”。在中国特色社会主义法律体系已经基本建成的基础上，习近平同志高瞻远瞩地“建设中国特色社会主义法治体系”，呼应了新时代全面依法治国的实践需要，实现了从“法律体系”到“法治体系”的法理创新和变革。在全面依法治国实践中，无论是依法执政、依规治党，还是依法治国、依法行政、依法司法、依法维权、依法自治，都迫切要求在法律规则之外寻找其他类型的法治规范渊源予以开发运用，构建新型法治规范体系。由此，“法治规范体系”就成为“法律体系”和“法治体系”之后的一个新概念，并与前两者在理论上相契合、在实践中相贯通。

由法治规范渊源有机构成的法治规范体系内涵丰富、博大精深。本文仅侧重论述其中具有支柱力和支撑性的四个方面，即以宪法为核心的国家法律规范体系、以党章为核心的党内法规制度体系、以公序良俗为核心的社会自治规范体系、以算法伦理为核心的科技伦理规范体系。

二、以宪法为核心的法律规范体系

法治的初始意义是“规则之治”，而这种“规则”首先是指法律规则，即由国家制定的宪法、法律、行政法规、地方性法规，以及由国家立法机关认可、批准的其他法律性规范。这些数以万计的规则既被划分为不同的法律部门，又综合构成以宪法为核心的法律规范体系。新中国成立70多年来，构建以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系是我国法治建设的首要任务，也是全面依法治国最深厚的基础性法治渊源。

（一）宪法在法律规范体系中的核心地位

宪法是国家的总章程、根本法，在整个法律体系中具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。一切法律法规规章都源于宪法效力、根据宪法制定、体现宪法尊严，宪法也就当然成为所有其他法律渊源的“母法”、检验标准和“承认规则”，具有最高性和终局性。

全面依法治国必须要以宪法为总依据。依法治国首先是依宪治国，依法执政首先是依宪执政。无论是党领导人民依法治国，还是党本身依法执政和各级政府依法行政，都必须把全面贯彻实施宪法放在第一位。具体而言，立法机关有责任对国家法律和行政法规进行合宪性审查，使得国家一切立法活动都符合宪法精神，任何法律法规都切实以宪法为依据；执法机关的各种行政行为都必须合乎宪法的规定，尤其是要尊重宪法规定的行政相对人的基本人权和尊严；司法机关在审判过程中作出的司法解释必须合乎宪法、维护宪法秩序；社会治理中的一切活动和公民的一切行为都必须遵守宪法。中国特色社会主义法治体系在实践中舒展的过程，本身也是宪法的生命活力和精神实质得以绽放的过程。

宪法只有与时俱进，保持旺盛的生命力，才能更好地适应全面依法治国的需要。现行宪法先后进行了五次修改，保证了我国宪法始终是一部符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法。特别是2018年现行宪法第五次修改时，把习近平新时代中国特色社会主义思想写进宪法，充实和发展了国家的指导思想，把中国共产党领导写进宪法正文，完善了国体政体，巩固健全了国家领导体制，创新了国家发展目标，规定设立国家监察委员会，充实完善政治协商、统一战线、民族关系的内容，提出构建人类命运共同体的目标，明确提出国家倡导社会主义核心价值观等，无论是在形式上还是在内容上，无论是在精神层面还是在规范层面，均适应了新时代社会主要矛盾的深刻变化，回应了人民美好生活新需要和新召唤，也为促进国家各领域建设的法治化、制度化、规范化提供了基本遵循。可以说，此次宪法修改不仅是中国特色社会主义法律体系的一次自我更新，而且夯实了国家治理体系的基石，为依宪治国、依宪执政筑牢了根基。

（二）中国特色社会主义法律体系

宪法作为整个法律规范体系的基座，只是规定了整个法律体系的逻辑代码，并非法律体系的全部内容所在，一个国家法律体系的真正展开，必须要通过不同法律部门中的法律规范实现具体化。全国人大常委会工作报告显示，2001年，全国人大常委会曾经将中国特色社会主义法律体系划分为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门。但是，随着中国特色社会主义事业的发展进步、中国式法治现代化新道路的拓展，法律体系也要跟上现代化的脚步而不断发展完善，其内部必然产生出一些新的法律部门。2020年修订的马克思主义理论研究和建设工程重点教材《法理学》（第二版），在原有的七个法律部门之外增加了环境资源法、军事法两个法律部门，回应了形成生态法治体系和建设军事法治体系的时代需要，也完全符合法律发展的现状。随着全面依法治国的深入推进和法治逻辑的不断延伸，未来还会衍生出新的法律领域，如科技法、国家安全法、数字法等。正如习近平同志指出的：“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”当前，立法的重点领域在于：

一是健全国家治理和社会治理急需的法律制度。例如，全过程人民民主是我国社会主义民主的显著优势，怎样以法律形式将其巩固和完善，尤其是在地方立法层面使其与基层民主相契合，是我们当前必须重视的立法问题。又如，坚持总体国家安全观，构建国家安全体系，切实维护国家安全，必然要求加强国家安全领域立法。再如，推进社会治理现代化，必须坚持和发展新时代“枫桥经验”，而怎样把“枫桥经验”转化为制度、上升为法律法规，也是当前立法领域的重大任务。还有，随着区域协调发展的不断推进，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等区域发展战略也对立法提出了迫切要求。

二是健全满足人民美好生活需要必备的法律。坚持人民至上、有效回应人民美好生活的法律需要，是新时代法治建设的立足点和出发点。然而，立法在这方面存在不少薄弱点和空白点。例如，“共同富裕”是社会主义的本质要求，也是中国式现代化的核心要义。推动共同富裕需要法律保驾护航，但是与共同富裕相关的法律法规缺项较多，保障公民在机会平等、规则平等、权利平等的基础上勤劳创新致富的法律制度不够健全，依法保护合法收入、合理调节过高收入、遏制灰色收入、取缔非法收入、鼓励捐赠慈善的法律很不完善且缺乏执行力，打击内幕交易、操纵股市、财务造假、偷税漏税的法律存在短板，基础性、普惠性、兜底性的民生保障法律制度不够稳定，促进各地区之间、城乡之间基本公共服务均等化方面的法律制度尚未成熟，劳动法、劳动合同法、劳动者权益保护法亟待完善。

三是加快构建新兴领域法律制度。例如，在人工智能、基因编辑、智能医疗、互联网金融、自动驾驶等新科技领域，立法依然贫瘠。新业态新科技又与原有的社会问题叠加，形成了诸如电信网络诈骗、个人隐私被侵犯、网络域名被恶意篡改等严重社会问题，而有效应对的法律法规供给明显滞后。特别是在数字化智能化网络化的时代，尊重和保护公民的数字人权及相关权利的立法还未形成基本框架。诸如此类的立法弱项、短板、漏洞都急需填补。

四是充实涉外斗争急需的法律工具箱。当前，美国为维护其霸权地位，试图通过多方面限制和超常规施压等手段遏制中国崛起，我国涉外法律风险因而激增。受内外部各种因素影响，目前我国涉外法治战略布局尚不完善。这使得我们必须要在战略上掌握法律斗争的主动权，用好法律武器，反制有损中国主权和利益的行径。2020年，《反外国制裁法》《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等先后出台，是我国立法在涉外法律斗争方面的重大突破，但这尚未补足涉外法律规范短板。我们在提高应对境外安全风险能力和反制能力、强化知识产权保护、维护外资企业合法权益、打造市场化法治化国际化营商环境方面，还缺少好用管用的法律规范。因此，要强化全球思维和制度竞争思维，更加主动谋划有效应对挑战、防范风险、反制打压、占据制高点的战略战术，特别是要抓紧充实法律工具箱。

（三）构建法律新体系、创造法律规范新形态

上述重点领域、新兴领域、涉外领域立法，不断促进新法律部门形成和发展，推进了中国特色社会主义法律体系再构造再发展。同时，法律体系的新构造也必然包含立法技术上的突破和创新，创造法律新形态、彰显法律体系新格局。2020年颁布的民法典，在我国立法和法律体系发展史上具有里程碑意义，它不仅是我国民事立法上的重大成就，开创了中国特色社会主义法律新形态，也标志着我国立法进入了立改废释纂并举的新时代。新中国成立以来，我们颁布、实施了一系列自己的法律法令，涉及社会生活的许多方面，但都没有以“法典”命名；改革开放后，我国制定了大量的法律法规，涵盖了社会生活的方方面面，但也没有一部法律以“法典”命名。民法典是我国历史上第一部以“法典”命名的法律，创造了单行法律、法规、规章之外的法律新形态，表明我国立法技术实现了史无前例的新飞跃。

民法典是在全面依法治国新时代春风吹动下，我国法律体系迈向法典化所推开的第一扇大门，法典化进程自此逐步加快。民法典颁布不久，习近平同志就指出，“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”。全国人大常委会根据党中央的决策部署，把“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”和“总结民法典编纂立法经验，开展相关领域法典化编纂和法律体系化研究”写入全国人大常委会2021年度立法工作计划，宣告中国的法典化时代已然到来。从理论上看，雨后春笋般涌现的单行法律代表了经济社会法律关系的复杂多样，却无法代言全面依法治国新时代的“规范盛世”，单薄分散的法律规范需要“体系化”的加冕才有能力走上“大国之治”的法律王座。法典化意味着我们不仅具备了对社会深层法律关系的提炼与规范能力，而且拥有对规范本身的理性提升和体系建构能力，也标志着中国法学开始攀上了法律科学的高峰。

从实践上看，后继者并不一定是前者的模仿者，更有可能开辟新的道路。民法典因体量庞大、逻辑缜密、规则较为稳定、经验积累充足，采取了“两步走”和“提取公因式”的编纂策略。这的确让其他部门法学者为之一振，参照民法典制定其他法典的呼声不少。但民法典并非我国法典化的唯一模式和路径，采用汇编型法典也是适合当代法治实践要求的做法。究竟选择何种模式，必将随着全面依法治国向纵深发展而在实践中得到解决。但无论选择何种模式，法典终将成为标记全面依法治国新时代的法律新形态和法律体系新格局。

三、以党章为核心的党内法规制度体系

一套完备的党内法规制度体系，既是中国共产党依规治党的“法规依据”，又是中国共产党依法执政、领导人民依法治国的“制度之基”，是全面依法治国的显著优势。在全面依法治国实践中，依规治党之“规”内涵于全面依法治国之“法”之中，以党章为核心的党内法规制度体系越来越显示出法治规范渊源的实践意义。

“党内法规”不是一个经由理性抽象而“拟制”的概念，而是在中国共产党的历史探索中逐步提出和完善的。我们党自成立以来就非常强调党内制度建设，用制度管党治党。1938年，毛泽东同志在扩大的党的六届六中全会上作报告时指出：“从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后，就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范”。1952年编辑出版《毛泽东选集》时，毛泽东同志将该报告中的“党规”修订为“党内法规”。改革开放后，邓小平同志指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”党的十四大修改通过的《中国共产党章程》，以党内根本大法的形式确认了“党内法规”的概念。

党的十八大以来，党内法规制度建设不仅被纳入到“全面从严治党”战略布局中，而且作为建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，成为“全面依法治国”战略布局的内在要求。党的十九大以来，习近平同志更加强调依靠制度管党治党强党，把制度建设贯穿于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设中，形成完备的党内法规制度体系。如今，这一体系已经形成，其核心是《中国共产党章程》，其主体是覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度，以及在长期奋斗实践中形成的党的优良传统和工作惯例。

（一）《中国共产党章程》在党内法规制度体系中的核心地位

《中国共产党章程》（以下简称“党章”）是由中国共产党全国代表大会制定，集中体现党的统一意志，对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定的党内法规。习近平同志指出：“党章是党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。”这精准概括了党章在党内法规制度体系中的核心地位和统领作用。

党章之所以被称为立党治党管党的“总章程”，主要原因在于：第一，党章旗帜鲜明地规定“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”，为党的领导制度提供了政理和法理依据，为党和国家确立了“定海神针”。第二，从内容上看，党章是我们党的政治宣言和思想旗帜。党章总纲部分集中表达了党的根本政治主张和党的基本理论、基本路线、基本方略，是统一全党思想和行动的政治纲领，成为党公开树立起来的一面旗帜。第三，党章是全党最高的行为规范。党章条文部分对党员、党的组织制度、党的各级组织、党的干部、党的纪律等作出了全面规定，是全体党员和党的各级组织的根本行为准则。第四，党章规定了民主集中制这一党的根本领导制度和最高活动原则。“这项制度把充分发扬党内民主和正确实行集中有机结合起来，既可以最大限度激发全党创造活力，又可以统一全党思想和行动，有效防止和克服议而不决、决而不行的分散主义，是科学合理而又有效率的制度。”

党章还是依规治党的“根本法”，是党内“宪法”，在党内生活中起着根本指导作用。其理据在于：第一，党章由党的全国代表大会制定和修改，是全党统一意志的集中体现，具有最高地位、最高权威、最高效力，其他党内法规都要根据党章的原则和精神制定，不得违背党章，不得与党章相抵触。第二，党章是全面从严治党的根本遵循。党章规定了党的政治、思想、组织、作风、纪律和制度建设以及反腐败斗争方方面面，规定了党员标准及其义务权利、各级党组织的活动原则等，对全体党员和党的各级组织具有普遍约束力。第三，党章是党正确行使领导权和执政权的根本依据，为党发挥最高政治领导力量，依法执政、依法决策、依法办事、依规治党提供了根本依据。

（二）党内法规制度

党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。其中，党章是最根本的，是制定其他党内法规的基础和依据。截至2021年7月1日，全党现行有效的党内法规共3615部，包括党中央制定的中央党内法规211部，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关制定的部委党内法规163部，省、自治区、直辖市党委制定的地方党内法规3241部。这些党内法规在效力上体现为“4个位阶”，即由党中央制定的中央党内法规，由中央纪委、中央各部门制定的部委党内法规，由省级党委制定的地方党内法规，以及由党中央授权的副省级城市和省会城市党委制定的地方党内法规。

党内法规制度体系以“1+4”为基本框架。“1”即党章，是建立健全党内法规制度体系的总依据；“4”即党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度“4大板块”。其中，党的组织法规制度侧重规范党的“组织工作”，包含党的组织体系、党内选举、党的组织工作、党的象征等方面的党内法规，调整范围涵盖从中央到地方再到基层的各级各类党组织；党的领导法规制度侧重规范党的“领导行为”，推进党的领导规范化、制度化、法治化，调整范围涵盖党对经济、政治、文化、社会、生态、国防和军队建设各领域各方面工作以及对各类非党组织的领导；党的自身建设法规制度侧重规范党的“自身活动”，贯彻落实党要管党、全面从严治党方针，永葆党的先进性和纯洁性，调整范围涵盖党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等活动；党的监督保障法规制度侧重规范党的“监督、激励、惩戒、保障”活动，严明党的纪律，把权力关进制度的笼子，确保有令必行、有禁必止，确保中央决策部署落地见效。

（三）党的优良传统和工作惯例

从狭义上看，党内法规制度体系指的是以党章为根本，以中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规组成的一个制度规范体系。而从全面依法治国法治规范渊源的角度来看，对党内法规应该作广义上的理解，即党内法规是依规治党所应当遵循的全部“规矩”。这些“规矩”是什么？对此，习近平同志作出了最精辟的回答，他指出：“我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党的规矩总的包括什么呢？其一，党章是全党必须遵循的总章程，也是总规矩。其二，党的纪律是刚性约束，政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三，国家法律是党员、干部必须遵守的规矩，法律是党领导人民制定的，全党必须模范执行。其四，党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”把党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例作为管党治党的一类规矩，既继承了我们党的优良传统，又创新了全面从严治党和全面依法治国规范体系。中国共产党在长期的革命、建设、改革、复兴道路上，在艰苦复杂的斗争实践中形成了一系列具有指导性、原则性的精神谱系、基本经验、优良传统和工作惯例，它们同样构成了党依法执政、依规治党、从严治党的规范渊源。党的优良传统和工作惯例的内容很丰富，本文仅举两个主要方面。

其一是伟大建党精神。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上科学概括了“坚持真理、坚守理想，践行初心、担当使命，不怕牺牲、英勇斗争，对党忠诚、不负人民”的伟大建党精神，全面而生动地刻画了中国共产党的精神谱系。这一精神之光照耀着中国共产党领导中国人民实现从“站起来”“富起来”到“强起来”的全过程，又在不同阶段的伟大奋斗和重大事件中凝结为各具特色的精神样态。在各个时期接续形成的精神谱系，包括井冈山精神、长征精神、遵义会议精神、延安精神、西柏坡精神、红岩精神、抗美援朝精神、“两弹一星”精神、特区精神、抗洪精神、抗震救灾精神、伟大抗疫精神等，其“根”和“本”，都来自于伟大建党精神，并共同构成了中国共产党人的红色精神家园。在全面依法治国新时代，中国共产党不仅要依据宪法法律和党章党规治国治党，而且要把伟大建党精神以及党的精神谱系融入到党内法规制度体系和国家法律体系之中，使法律法规体系中处处流淌着中国共产党的精神血脉，以“良法”“良规”保障“善政”“善治”，实现思想建党和制度强党在领导和执政实践中的统一。

其二是党百年奋斗的历史经验、优良传统和良好工作惯例。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》总结了党百年奋斗的十方面历史经验，即坚持党的领导、坚持人民至上、坚持理论创新、坚持独立自主、坚持中国道路、坚持胸怀天下、坚持开拓创新、坚持敢于斗争、坚持统一战线、坚持自我革命，明确了坚持理论联系实际、密切联系群众、批评和自我批评三大优良作风。在党百年奋斗的历程中，还有在长期革命中锤炼的谦虚谨慎、戒躁戒躁、艰苦奋斗、勤俭节约等优良传统，以及在长期实践中积累的“三大纪律八项注意”“马锡五审判方式”“枫桥经验”等工作惯例，也为我们今天的治党治国提供了重要参考。这些经验、传统、惯例虽然并没有被正式写入党章和党内法规文本之中，但是它们蕴含于党的领导实践和执政实践中，成为党的各级组织和全体党员的灵魂象征和行动指针。例如，在新冠肺炎疫情防控斗争中，各级党组织和广大党员坚持人民至上，发扬全心全意为人民服务、密切联系群众的优良传统，团结带领亿万人民群众取得了抗击新冠肺炎疫情的决定性胜利。

四、以公序良俗为核心的社会自治规范体系

对社会进行高度行政化的控制曾经是国家与社会之间关系的主要特征。国家通过公共权力对社会实行直接管理，社会事务基本都由国家来实施，国家包办一切的单一治理模式易于造成社会活力不足、创造力缺乏、生产效率低下、公共服务短缺等问题。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，我国通过一系列改革，动员和支持社会自治，为广大市民、村民、行业组织、社会团体等各类社会主体依据法律法规和社会规范自治留出了广阔空间。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，放宽社会组织准入门槛等一系列措施，为我国社会治理转型创造了制度前提。

社会治理是国家治理的重要方面，法治中国以法治社会为重要基础。在全面依法治国新时代，基于自发性秩序而生成的社会自治规范，与基于建构性秩序而生成的国家法律规范一样，均是实施社会治理、建设法治社会不可或缺的规范来源。推进社会治理、建设法治社会，当然要依靠国家法制力量维护基本的社会秩序和安全，但如果离开了社会自治力量，一切秩序就会成为一潭死水。说到底，推进社会治理、建设法治社会，是一门在秩序与活力之间寻求平衡的治理艺术，而社会自治规范必然是不能被遗忘的规范渊源。正因此，习近平同志反复强调，“要坚持立法先行，坚持立改废释并举，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。”《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》指出：“充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用。加强居民公约、村规民约、行业规章、社会组织章程等社会规范建设，推动社会成员自我约束、自我管理、自我规范。”社会自治规范体系吸纳着更广泛的社会凝聚力，激活了全面依法治国的末梢循环，为法治国家法治政府法治社会一体建设建立起规范纽带。

社会自治规范体系是以公序良俗为核心，包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的庞大规范体系。

（一）公序良俗在社会自治规范体系中的核心地位

社会自治规范体系并非无为而治、漂移不定的散装式规范集合，而是以“公序良俗”为价值主线串联起来的规范序列。“公序良俗”是“公共秩序和善良风俗”的简称，指国家和社会之存在和发展所必要的一般秩序和一般道德。公序良俗的根基是习惯。在法学特别是民商法学看来，习惯指在特定区域中针对特定交易而形成的合法合理的公认的惯例，且该公认的惯例或者为一切当事人所熟知，或者已被确定、统一与众所周知，从而当事人被推定为必须依其作为。而从社会治理和社会学的维度来看，习惯是特定社会、特定区域、特定族群、特定社群在长期的共同劳动、生活和交往过程中自发形成、世代沿袭并变成人们内在需要的行为模式。作为具有普遍心理范导作用和行为约束力的习惯与个别人习以为常的习惯、习惯行为是不同的，例如，一个人天天早晨到公园跑步健身，这是其习惯行为，而不是众多人自觉遵守的社会习惯。 

在社会治理中，习惯具有特殊的作用。古代中国是一个“礼法社会”。作为“礼”之基本表现形式的习惯，对于广大民众尤其是基层社会有着根深蒂固的影响力，是良好人际关系、族群关系、社群关系、社会风尚、社会秩序的基石。除此之外，习惯作为人们普遍认同、内在需要的行为模式和自治规范，有助于减少立法、执法、司法成本，提高化解矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的效率。

在全面依法治国实践中，一种习惯能不能被归入“公序良俗”范畴，能不能被作为社会治理的规范渊源，要经过社会主义核心价值观的检验，其中有些还要经过法律的认定。正如习近平同志指出的：“人类社会发展的历史表明，对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。”“如果没有共同的核心价值观，一个民族、一个国家就会魂无定所、行无依归。”“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径，也是国家治理体系和治理能力的重要方面。”以“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”为主要内容的社会主义核心价值观是民族精神的时代精华，把涉及国家、社会、公民的价值要求融贯为一体，对习惯等社会自治规范具有引领、评价、检验、校正、过滤等作用，既支持公序良俗，又促进移风易俗。例如，长幼有序、父慈子孝、孝老爱亲是符合社会主义核心价值观的公序良俗，可以被纳入社会自治规范体系，还应该入法入规；而男尊女卑、男女有别（指男子与女子在家庭关系、财产处置、遗产继承等方面的权利与义务不能对等）则是违背社会主义核心价值观的封建道德习俗，不仅不能入法入规，而且必须被抵制和摒弃。新中国是从几千年的封建社会中破茧而出的，社会自发的秩序不可避免地残留许多落后、粗陋甚至是蒙昧的遗迹。例如，“外嫁女”无权参与农村土地分配的村规、伴娘在婚礼上可被任意骚扰的婚俗、婚丧嫁娶大操大办的习俗等，都与新时代的社会风尚格格不入，引发了社会舆论的普遍谴责，从侧面反映出某些社会规范和习俗亟需社会主义核心价值观来矫正，需要用更强烈的现代文明和时代精神之光驱走霉斑，使其更加健康向善。就社会主义核心价值观对公序良俗的标杆性、决定性意义而言，社会自治规范体系以公序良俗为核心，实质上就是以社会主义核心价值观为核心。

（二）市民公约

“市民公约”是个泛称，其具体称谓有“市民基本行为规范”“市民文明公约”“市民文明规范”“市民文明行为细则”等。一般而言，市民公约是城市市民在党政有关部门或群众团体的指导下，经全民广泛讨论，在达成广泛共识的基础上拟定的共同遵守的社会规范。其主要内容包括爱国爱家、遵纪守法、诚实守信、尊老爱幼、礼貌待人、勤劳俭朴、好学上进、爱岗敬业、见义勇为、保护环境等，更具体的内容可能包括不随地吐痰、不乱贴乱画、不乱扔乱倒、不乱堆乱放、不妨碍交通、不损坏公物、不酗酒闹事、不污言秽语、不涉黄涉赌、不相信迷信等。由于现代城市是价值多元、利益多元、文化多元的复杂社会，因而一个城市的市民公约往往也呈现多样化。例如，北京市不仅有较为全面的《首都市民文明公约》，也有更为具体的《首都市民卫生健康公约》等。

在许多城市，除适用于全体市民的市民公约外，还有大量的居民公约（社区居民公约）。居民公约一般是指城市街道、社区、居民小区的居民自行约定或委托公共管理主体制定的，指引和约束居民行为的社会规范，目的在于促进居民自我教育、自我管理、自我服务，构建居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的社区。居民公约是市民公约的社区化、具体化，通常涉及和社区治理相关的具体问题，例如宠物管理、垃圾分类、树木花草保护、车位管理、倡导良好家风家规、禁止高空抛物、禁止乱写乱画、禁止制造噪音等。无论是市民公约还是居民公约，本质上都是一种制度化的城市道德约定，其根源于道德共识、来源于共同缔约、依赖于道德秩序，但又不同于一般的不成文的道德规范，而是成文的市民或居民意思自治的产物，传递着契约精神和根植于一方水土的法治文化，因而具有了“软法”的属性。市民公约或居民公约既是城市中陌生人彼此之间的约定，又是个人与这个城市本身的约定，因而激发着人们的诚实守信、履行义务、承担责任、远离违法犯罪等法治意识，是全面依法治国对基层治理提出的必然要求。

（三）乡规民约

乡规民约根植于农村的乡土文化，是中华传统治理智慧的重要载体。在“皇权不下县”的传统中国，乡规民约是农村社会秩序得以维护的最基本社会规范。最早记载中国礼仪规范的《周礼》中就有乡里敬老、睦邻的约定性习俗。而最早的成文乡约，是陕西蓝田吕大均（1031—1082）制定的《吕氏乡规》，其目的是使乡人能“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。我国乡规民约的传统形态自宋发韧以来，推行于明清，至清朝中期渐趋成熟，清末民初曾在一些地区盛极一时。

在现代中国，乡规民约不仅是传承优良乡风民俗的产物，也是由乡村基层群众集体制定、共同遵守、自我约束、自我管理、自觉践行的自治规范，是民主之治的微观镜像。从乡村自治的角度看，乡规民约的积极作用主要是约束村民社会行为、调整村民关系、保障群众利益、弘扬文明新风、促进公序良俗、激发生产活力等，针对性、规范性、可操作性都比较强，在乡村治理中具有独特作用。这种自治规范在基层社会也与国家法律相辅相成，发挥了“法治”的作用。我国地域辽阔、民族（族群）众多、经济社会发展不均衡、民俗民风差异较大，而法律具有普遍性和统一性，无法照顾到不同地方在发展上的差距，也无法把社会治理中的文化资源保留下来。乡规民约是带着泥土香气的“法”，源于一方百姓才能造福一方百姓，它既能最大程度体现地方传统又能彰显法治精神，从而弥补了国家法律在乡村基层的“无力感”和“失落感”。

乡规民约和道德息息相关，它们体现道德、维系道德、紧紧依赖于社会公德，甚至有学者将其定性为“以传统家教文化形成家庭美德、以日常生活伦理培育个人品德、以扬善惩恶方式弘扬社会公德”。以云南省澜沧县糯福乡南段老寨(拉枯族)1995年制定的“寨规”为例，其主要规定：“（1）不准食大烟，抓获吸食者送交政府处理。（2）不赌博，抓获者给予罚款处理。（3）不调戏妇女。（4）不偷盗、不打架，要团结友爱。（5）不欺骗人，要诚实。（6）要孝敬父母，尊重长辈，尊重头人，对头人要有礼节，要听老人的话，要永远保持自己民族的礼。（7）不准砍水源林、神山林，不准割水源林、神山上的草。（8）不准放牛进茶地，不准放牛吃别人的庄稼。（9）春节前，全寨人都要来扫寨子，干干净净地迎接‘天神’回寨过年。（10）恋爱自由，婚姻自己做主张，但在农忙季节不能串姑娘。”可见，乡规民约事实上承载着凝聚社会道德共识、移风易俗、道德教化的功能，是德治、法治与自治的结合体。

乡规民约又是与习惯粘合在一起的。习惯是乡规民约的基因，由乡村群众集体制定的乡规民约对习惯进行了合理性认可、时代化转化，对习惯既起到了传承和保护作用，也起到了矫正和升华作用。例如，贵州省锦屏县平秋镇魁胆村的村规民约限制、否定了固有习惯中如“见家一块柴”“丢入火场烧死”“坠崖”处死等与现代法治精神相背离的内容，同时传承了包括民主机制、族长地位、敬老爱幼、保护妇女、团结互助、热心公益、爱护公物、诚实守信、严禁造谣惑众、禁止内勾外引、吃款处理、喊寨处罚、调解收费等固有习惯。有些习惯民俗因具有社会文化多样性意义，属于独具价值的历史文化遗产，在乡规民约中得以被有选择性地认可和包容。例如，“年例”是广东湛江一带的悠久民俗，其中包含“穿令箭”和“滚刺床”等对人身造成轻微伤害的活动，但这些活动在当地不会被视为违法行为，这体现了乡规民约对非物质文化遗产的包容性。正是因为具备了“法”的威严，乡规民约才能更好地与国家法律法规相衔接，有效地延伸了全面依法治国的乡土实践。

（四）行业规章

在由市场经济支撑的现代社会，人与人之间不只有物理空间上的联结，还有因从事相同行业而产生的联结，这是工业革命以来社会分工的产物。行业通常指从事相同性质的经济活动的所有单位的集合。国民经济行业分类是对全社会经济活动进行的标准分类，为国民经济核算和各项专业统计提供了详细、科学的分类依据。根据2017年由国家统计局起草、国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会批准发布的最新国民经济行业分类国家标准，我国国民经济行业共有20个门类，包括：A农、林、牧、渔业；B采矿业；C制造业；D电力、热力、燃气及水生产和供应业；E建筑业；F批发和零售业；G交通运输、仓储和邮政业；H住宿和餐饮业；I信息传输、软件和信息技术服务业；J金融业；K房地产业；L租赁和商务服务业；M科学研究和技术服务业；N水利、环境和公共设施管理业；O居民服务、修理和其他服务业；P教育；Q卫生和社会工作；R文化、体育和娱乐业；S公共管理、社会保障和社会组织；T国际组织。在我国，差不多每个行业都有一个或若干个行业组织，其名称多为联合会、协会、公会、学会等，承担着行业自治的责任，在国家治理和社会治理中发挥着行业自律和专业服务的重要作用。

行业组织通常没有自上而下的行政权力，而是依靠行业规章和行业协商发挥作用。行业规章是个泛称，具体名称各种各样。它是一套规章体系，包括规定会员权利、义务的总规章，规范会员公平竞争的自律公约，引导会员履行社会责任的行业道德准则、纠纷调节办法和自律审查程序等一系列组织制度。行业规章的法理基础在于“行业自治”。随着专业分工的日趋复杂，随着市场经济主体法治意识的不断提高，政府对于各个行业想管也管不了、管不全，这是客观现实。但是，对市场经济中的各行各业又不能放任不管。近年来发生的足球协会腐败丑闻、食品行业安全乱象、影视行业的“饭圈”乱象和阴阳合同问题、金融行业的“校园贷”监管漏洞都表明“行业法治”势在必行。我国的农业、金融、文化、教育、体育、卫生等各个行业都构成相对独立的行业法治领域。国家的经济社会体系是由各个行业构成的。当各个行业都有健全的规范体系时，整个国家的经济社会法治体系就有坚实的社会基础。国家为行业专门立法只是行业法治的一个方面，各行各业的从业者组织成行业协会以行业自律公约、行业自治章程、行业规章等形式来自我管理、自我监督、自我规范，同样是行业法治规范的重要来源。这是因为，各行各业的从业者是受市场经济规律直接影响的群体，也是最了解市场经济规律的群体，由他们基于共同协商而形成的自治规范，更专业、更科学、更有可接受性，也更便于监督履行。行业规章具有在行业成员协商一致的基础上创制的特点，同时，其内容很多是对市场活动中普遍的工商业习惯做法的总结和定型化，并为行业成员普遍接受，对行业成员具有普遍的约束力。所以有学者认为，行业规章具有习惯法的效力。

（五）团体章程

在全面深化改革和全面依法治国实践中，党和政府大力支持各类社会组织依法依章程自治。《慈善公益报》记者从中国社会组织网获悉，截至2021年1月25日11时，入库全国社会组织数据共901351个，我国社会组织总数突破90万家，其中民政部登记社会组织共2292家。这意味着，一个上下分权、自我管理、互动良好、运转有序的社会自治组织体系在我国已经基本形成。社会组织是政府职能转移的主要承接者、社会政策的重要执行者和社会服务的重要提供者，是现代社会治理不可或缺的重要力量。

社会组织包括社会团体、民办非企业单位、基金会三大类。其中，社会团体是指按照国务院制定的《社会团体登记管理条例》的规定，由我国公民自愿组成，为实现会员共同意愿并按照自身章程开展活动的非营利性社会组织，常被冠以协会、学会、研究会、促进会、联合会等名称。团体章程是指社会团体据以构建组织机构、规定社员权利义务，来调整其社团内部关系、规范其成员行为的规范性文件。这一规范性文件不仅具有自我管理的自治规范性质，而且也对外代表着社会团体的“法人人格”，是社会团体具有权利能力和行为能力的识别标志。就像凯尔森所言：“说社团是一个联合或一个共同体只不过是表示秩序的统一体的另一种方式而已。人们只是在他们的行为受联合的秩序所调整时，才‘属于’这一联合或组成这一联合。”团体章程的合法性基础来源于其对建构社团内部组织和规范成员行为的重要作用，以及社团成员的内部认同，是公民法定结社权的规范表现。但由于现代社会中许多非营利性社会团体是因公益目的而建立的，还有一些社会团体被政府授权了某些社会管理职能，所以它们的行为具有“涉他性”“外部性”，必然会影响到其成员以及其他公民的权利，所以社会团体都需要将其章程提交民政部门或业务主管部门批准、备案，以获得成立与开展活动的合法性。在全面依法治国新时代，各式各样、大大小小的社会团体都是法治建设的重要力量，它们除了作为主体参与国家法治建设之外，其本身以章程为依据实现自我治理也是法治社会建设不可或缺的重要方面。

五、以算法伦理为核心的科技伦理规范体系

科技是天使与魔鬼的合体，它创造出史无前例的美好生活，也带来了始料未及的不确定性风险。把互联网、大数据、人工智能、区块链、基因编辑等的开发运用置于法治的规制之中，使之在法治的轨道上运行，将其对人类有利的一面发挥到极限，而将其对人类有害的另一面及时拦截于外，这是全面依法治国的应有之义。科技风险防控首先需要法律规则系统，但法律不是万能的。面对新兴科技这一新的“利维坦”，我们必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法律规范与伦理规则相互交融、协同发力。习近平同志指出：“科技是发展的利器，也可能成为风险的源头。要前瞻研判科技发展带来的规则冲突、社会风险、伦理挑战，完善相关法律法规、伦理审查规则及监管框架。”让“人为的”科学成为“为人负责任的”事业，为科技建立伦理规范体系，实现科技伦理之治，这也是现代社会的普遍共识。科技伦理，是用美好的道德元素为科技背书，所以本质上属于“德治”。同时，这些科技领域的“道德法则”又是科技界为人类负责、进行自我规制的产物，所以它又是“自治”的范畴。而从科技伦理规范的表现形式和内容来看，它们又与法律规范深度融合，呈现出“法治”的底色。基于此，“德治”“自治”“法治”相融合，就是科技伦理之治在现代社会的基本样态。

鉴于科技伦理治理的极端重要性、紧迫性、复杂性，党中央高度重视科技伦理治理，将其纳入国家治理体系和全面依法治国范畴，从中央层面加强集中统一领导和顶层设计，科技伦理问题不再仅仅是行业自治问题。党的十九届四中全会、五中全会分别作出了“健全科技伦理治理体制”“健全科技伦理体系”的决策部署。2019年7月，中央全面深化改革委员会第九次会议通过《国家科技伦理委员会组建方案》，指出：“组建国家科技伦理委员会，目的就是加强统筹规范和指导协调，推动构建覆盖全面、导向明确、规范有序、协调一致的科技伦理治理体系。要抓紧完善制度规范，健全治理机制，强化伦理监管，细化相关法律法规和伦理审查规则，规范各类科学研究活动。”2021年12月，中央全面深化改革委员会第二十三次会议通过《关于加强科技伦理治理的指导意见》，强调科技伦理是科技活动必须遵守的价值准则，要坚持增进人类福祉、尊重生命权利、公平公正、合理控制风险、保持公开透明的原则。这五项原则构成了我国科技伦理治理的基本框架。

（一）算法伦理在科技伦理规范体系中的核心地位

现代智能社会是被算法垄断的社会，“代码即法律”已不仅是一句修辞。正像有学者所言，“掌握了数据，就意味着掌握了资本和财富；掌握了算法( Algorithm) ，就意味着掌握了话语权和规制权”。算法作为现代科技的核心，在为社会发展增加动能的同时，也带来了公民权益、社会伦理、市场秩序、国家安全等方面的风险，因而受到政府、社会、企业民众的普遍关注。算法在社会各领域的应用为人类带来了无以复加的伦理危机：一是深度学习、信息茧房和机器人审判系统等消解了人的主体性，使人在这个世界中的主体地位受到了严重动摇；二是算法追求便利和效率的特性对以人的权利为出发点的现代正义观提出了挑战；三是算法的数据分类筛选机制可能形成“大数据黑名单”，甚至可能给社会中的特定群体贴上不恰当的标签，强化社会原有的不正当歧视。这些危机表明，算法或算法系统并不是价值中立的，相反，算法隐含的价值立场使得有必要对算法进行规制。规制算法要比驯服一只猛兽复杂得多：对后者只需要施加更强的力量，对前者则必须做到既尊重其规律和创新又防止其作恶使坏，需要在“度”上拿捏到位。换言之，算法治理的本质在于，为横冲直撞的代码插上美德的翅膀，使其向着善的方向飞翔，“算法伦理”就是这对美德的翅膀。

算法伦理居于科技伦理规范体系的核心，这源于算法已经嵌入到几乎所有科技领域，以一种超级软件的方式带动了整个科技程序。为科技划定伦理边界，归根到底是为算法定制伦理坐标。从本质上看，算法伦理的宗旨是“人”，也就是把人的主体性价值放在第一位，让算法服务于人，而不是让人臣服于算法。算法伦理主要包含三个方面：第一，防止算法“异化”，促进人的全面发展。第二，增进人的福祉，尊重人的权利，有益于人类创造美好生活。第三，消除一切鸿沟，改善人与自然、人与人、人与自身的关系。换言之，我们要让算法适应人的生活方式，而不是把人带入到算法的运算模式之中，这是算法伦理的关键所在。而从法理上看，算法伦理就是要引领和保障科技“向善”。科技向善是科技本身内嵌的伦理原则，具体包括“三善”：其一是目的之“善”，即有益和无害。一方面，科技应用要有利于个人、群体、后代的健康和幸福；另一方面，预防因科技应用而带来的伤害和不确定风险。其二是程序之“善”，即在技术研发和运用中遵循审慎、透明、公平、尊重人权、知情同意等正当程序。其三是结果之“善”，即科技工作者要做负责任的科学研究、科学行为要符合专业的科技规范和尊重科学界的共识。以“三善”为要义的算法伦理，也奠定了当下新兴科技伦理规范体系的基本前提。以下试以人工智能和基因编辑为例对科技伦理进行深入阐述。

（二）人工智能伦理规范

“在移动互联网、大数据、超级计算、传感网、脑科学等新理论新技术驱动下，人工智能呈现深度学习、跨界融合、人机协同、群智开放、自主操控等新特征，正在对经济发展、社会进步、全球治理等方面产生重大而深远的影响。”这种影响当然是双面的，它激活了数字经济发展的巨大潜能，也时刻挑战着安全的底线，诸如自动驾驶的安全漏洞、人脸识别的侵犯隐私风险、对智能体的情感依赖等就发生在我们身边。它们所引发的不再是我们对未来的焦虑，而是随时随地都能发生的失控、失常、失序。对人工智能的治理已经成为各国科技治理的重中之重，我国也不例外。习近平同志在多个场合强调指出，要推动我国新一代人工智能“健康发展”：一方面，让人工智能造福人类。“加强人工智能同保障和改善民生的结合，从保障和改善民生、为人民创造美好生活的需要出发，推动人工智能在人们日常工作、学习、生活中的深度运用，创造更加智能的工作方式和生活方式。”“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些。”另一方面，“要加强人工智能发展的潜在风险研判和防范，维护人民利益和国家安全，确保人工智能安全、可靠、可控。要整合多学科力量，加强人工智能相关法律、伦理、社会问题研究，建立健全保障人工智能健康发展的法律法规、制度体系、伦理道德”。

为人工智能发展和运用搭建世界性伦理框架是促进其健康发展的要务。近年来，世界上各人工智能学研产大国和有关国际组织加速推进人工智能治理。2018年1月，中国电子技术标准化研究院发布了《人工智能标准化白皮书（2018 版）》，提出人类利益原则和责任原则作为人工智能伦理的两个基本原则。同年4月25日，欧盟委员会发布了《欧盟人工智能》，提出以人为本的人工智能发展理念，希望通过塑造人工智能价值观引导人工智能发展，并把“建立适当的伦理和法律框架”作为欧盟人工智能价值观的三大支柱之一。2019年5月，北京智源人工智能研究院联合多所高校、科研院所和产业联盟共同发布《人工智能北京共识》，针对人工智能的研发、使用、治理三方面，提出了各个参与方应该遵循的有益于人类命运共同体构建和社会发展的15项原则。同年6月，二十国集团（G20）在日本筑波市举行的部长级会议上提出了“G20人工智能原则”，包括包容性增长、可持续发展及人类福祉，以人为本的价值观和公平，透明度和可解释性，健壮性、信息安全性和物理安全性，问责制。2019年6月，我国国家新一代人工智能治理专业委员会发布《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》，提出了和谐友好、公平公正、包容共享、尊重隐私、安全可控、共担责任、开放协作、敏捷治理等人工智能发展的8项原则。同年9月，该委员会又发布《新一代人工智能伦理规范》，提出了增进人类福祉、促进公平正义、保护隐私安全、确保可控可信、强化责任担当、提升伦理素养等6项基本伦理原则。同年7月，上海市人工智能产业安全专家咨询委员会发布《人工智能安全发展上海倡议》，提出人工智能安全发展应遵循面向未来、以人为本、责任明晰、隐私保护、算法公正、透明监管、和平利用、开放合作等八大理念。2021年11月，联合国教科文组织第41届大会发布了全球首个人工智能伦理规范框架《人工智能伦理问题建议书（草案）》，提出注重人的尊严和人权，以及性别平等、社会和经济正义与发展、身心健康、多样性、互联性、包容性、环境和生态系统保护等伦理准则，以引导人工智能技术向着负责任的方向发展。

提取各个人工智能治理方案的“公约数”，可以将人工智能伦理规范归结为“八大原则”：第一，以人为本，即要尊重人的尊严和权利，永远把人当成目的本身而不是手段。第二，增进福祉，即要促进人的生存和发展，满足人们的美好生活需要。第三，和平利用，即反对把人工智能技术运用于战争和破坏，而要维护和平、改善国际关系。第四，保护隐私，即尊重和保护个人隐私，充分保障个人的知情权、选择权、独处权等。第五，公正透明，即公平对待每一个人和群体，人工智能作出的任何影响人们生活的决策都必须可以被认识和理解。第六，安全可控，即运行安全可靠，避免在不可预见的情况下造成伤害，或者被人恶意操纵，实施有害行为。第七，敏捷治理，即倡导灵活、流畅、动态适应的治理方法，使治理手段跟得上科技创新的节奏。第八，共担责任，即在多元共治的基础上，强调人工智能“从研究、设计、开发到配置和使用等各阶段，包括维护、运行、交易、融资、监测和评估、验证、使用终止、拆卸和终结”全生命周期的责任共担。这些原则表明了当前国际社会、各国政府、科研机构、企业等多方主体对人工智能科技研发和运用的价值共识，是我们进行科技治理最重要的规范来源。

（三）基因编辑伦理规范

基因编辑技术的革命性突破使人类对生命进入到精准调控阶段，人类不仅能够认识生命，甚至可能改造和设计生命。这为遗传性疾病的治疗带来了希望，预示着医疗领域翻天覆地的变革，但同时也对生命伦理带来了致命性的打击。2018年发生的贺建奎基因编辑婴儿事件，又一次挑战着人类的神经，为我们敲响了警钟，基因编辑伦理已然成为现代生命伦理的核心。

正如贝利斯所言：“如何开发和使用人类基因组编辑事关我们所有人。因此，就未来可能使用人类基因组编辑消除、引入或修饰基因，每一个人都应该有机会进行思考并作出决策。” 基因编辑伦理治理需要全人类的共同关注、协同推进。为此，联合国教科文组织1997年发布了《世界人类基因组与人权宣言》，针对人类基因组研究提出充分尊重人的尊严、自由和权利，禁止基于遗传特点的一切形式的歧视，禁止使用克隆技术繁殖人，以及保密、知情同意等原则；2003年发布了《人类遗传数据国际宣言》，提出不歧视不羞辱、同意、保密等原则；2005年发布了《世界生物伦理与人权宣言》，提出充分尊重人的尊严、人权和基本自由，同意，保密，不歧视不诋毁，保护后代等伦理准则。2017年2月，由来自美国、中国、英国、法国、意大利、加拿大、以色列等国的22位学者组成的人类基因编辑研究委员会正式就人类基因编辑的科学技术、伦理与监管向全世界发布研究报告提出，人类基因组编辑的监管应该遵循促进福祉、透明、应尽责任、科学诚信、尊重个人、公平、国际合作等原则。2019 年，世界卫生组织成立人类基因编辑问题治理和监督专家咨询委员会，并于2021年7月发布《人类基因编辑管治框架》和《人类基因编辑建议》，确定了与人类基因编辑有关的决定所依据的价值观和原则，包括包容性、谨慎、公平、社会正义、不歧视、同等的道德价值、尊重、团结互助和全球卫生正义。

我国对人体胚胎技术的规制较早。2003年，卫生部和科技部就联合印发了《人胚胎干细胞研究伦理指导原则》，明确申明，禁止进行生殖性克隆人的任何研究，禁止买卖人类配子、受精卵、胚胎或胎儿组织，进行人胚胎干细胞研究必须认真贯彻知情同意与知情选择原则。2016年，国家卫生和计划生育委员会颁布《涉及人的生物医学研究伦理审查办法》，提出涉及人的生物医学研究应当符合知情同意、控制风险、免费和补偿、保护隐私、依法赔偿、特殊保护等伦理原则。此外，2019年5月，中国科学家在《自然》杂志发表研究论文，在总结贺建奎基因编辑婴儿事件教训的基础上提出“重建中国伦理治理”。“伦理治理”这一概念得到了国内外的积极响应。尤为值得一提的是，我国《民法典》第1009条规定：“从事与人体基因、人体胚胎等有关的医学和科研活动的，应当遵守法律、行政法规和国家有关规定，不得危害人体健康，不得违背伦理道德，不得损害公共利益”，以法律形式支持生物伦理治理。

鉴于基因编辑技术目前存在着靶向效率较低和脱靶突变率较高的缺点，需要摒弃“干了再说”的伦理方针；鉴于基因编辑技术蕴含着巨大的治疗疾病（尤其是遗传性疾病）的前景，也不该对其“严防死守”，故基因编辑治理应当坚持“积极、审慎”的方针，在创新、研发和应用过程中严守科学和人文底线，善于兴利除弊。

总括国内外基因编辑伦理治理的理念和经验，可将基因编辑应遵守的伦理规范归结为“七大原则”：（1）人类尊严原则，即始终把人的尊严放在第一位，无论是对作为整体的人类还是对普通的个人。（2）保护后代原则，即要为后代的生存和发展负责，避免任何可能的生命或健康风险。（3）增进福祉原则，即最大程度地增进幸福、减少痛苦。（4）公开透明原则，即对利益相关者提供最容易获得的可以理解的公开信息，并吸收公众对技术政策的意见。（5）科学诚信原则，即确保基因编辑从研发到临床的全部过程都符合科学家通用的标准和规范。（6）非歧视原则，即避免对任何个人、群体、国家的歧视和偏见。（7）国际合作原则，即尊重各民族的文化差异，并尽可能在已有的共识基础上开展国际合作。这些原则凝聚了全球共识，为基因编辑伦理治理确立了根本遵循，也为我国全面依法治国新时代的基因编辑法治化治理提供了规范渊源。

结 语

新时代全面依法治国不仅改变了中国法治的历史进程，而且也改变了法的概念谱系、认识逻辑、思维定式。全面依法治国的“法治规范体系”正是这一时代的产物。法治规范渊源不仅合理解释了全面依法治国之“法”的意义，而且催生出全新的“法治规范体系”。有了法治规范渊源和法治规范体系，“法”不再限于立法机关的文本，而是以千变万化的姿态包围着我们，无论身处何方、所从何业、所做何事，我们都有广泛、可靠、有效的正当规范可以依凭。有了法治规范渊源和法治规范体系，我们对“法”的理解不再囿于实证主义法律学的认知围墙，它在五彩缤纷的治理中为我们所理解。无论是在政治、自治中，还是在德治、智治中，我们都能寻觅法的踪影、搭建法的舞台、释放法的魅力，找到马克思主义法治学的归属地。有了法治规范渊源和法治规范体系新概念，“法”不再是囿于西方话语体系的僵化概念，而是与中国社会主义实践相包容、与中华传统文化相衔接、与全人类共同价值相融通的开放概念，成为中国式现代化语境中习近平法治思想的一个标记。在波澜壮阔的新中国历史中，法治于跌宕起伏中前进。我们从依法治国走到全面依法治国、从形式法治走到良法善治、从法律体系构建走到法治体系建设，法治规范渊源只是小小的理论注脚，却卷起层层的时代浪潮、带来实干的动力。在全面依法治国伟大实践的基础上，法治规范体系必将更加完善更加定型，以强大的生命力驱动法治中国迈向全面建成社会主义现代化强国的新征程。

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