张硕｜行政诉讼中的裁判事实如何生成？——基于事实认知层次的分析

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行政诉讼中的裁判事实如何生成? ——基于事实认知层次的分析

作者：张硕，武汉大学博士后流动站研究人员。

来源：《法制与社会发展》2022年第4期（第103-120页）。（责任编辑：侯学宾、孙远航）

摘 要

在诉讼活动中，法官对事实问题的认知都因循从案件事实到要件事实再到裁判事实的认知逻辑，合格的事实认定应是理性认知的产物。行政诉讼中的事实认知因涉及权力间关系问题而体现出区别于民事诉讼、刑事诉讼的特殊性。在案件事实认知阶段，法官以行政案卷为基础，结合法庭调查情况完成对“发生了什么”以及“行政机关如何处理”等案件事实的整体性认知。在要件事实认知阶段，法官按照序位逐一对案件事实作法律归属论证，排查行政行为的违法项。完成合法性审查后，法官结合价值判断，确定裁判意向与裁判事实范围，启动裁判事实认知。根据裁判意向的不同，法官可在行政基础事实、行政行为事实、诉讼合法性要件事实与情形变更事实中选定一项或多项作为裁判事实，并结合证据完成事理融贯的事实认定。

关键词：行政诉讼事实；案件事实；裁判事实；事理逻辑

事实既是证据法的逻辑起点，包含着事实认定中各种问题的“胚芽”，也是司法裁判的逻辑起点，还是司法裁判结论的必要组成部分。“裁判文书释法说理，要阐明事理，说明裁判所认定的案件事实及其根据和理由。”在民事诉讼与刑事诉讼中，法官对事实的论证通常直观地体现为对事实认知结论的呈现。在行政诉讼中，受权力间关系的影响，法官的事实认知与事实论证会受到限制。因此，在行政诉讼实践中，产生了对于“行政诉讼是否要查明真相”“行政诉讼是否要对事实问题进行全面审查”“法官对技术性事实是否一定要作出认定”等关于裁判事实的问题的理论争鸣。例如，“于艳茹案”判决生效后，随即出现了关于法官未就于艳茹是否构成抄袭的事实进行认定是否正当的争议。这些理论层面的争议容易使裁判者陷入困惑：裁判文书的事实部分应论证到怎样的程度？没有回答部分事实问题的论证是否影响裁判文书成为“漂亮的判决书”？

这些问题都可被归类为对法官的事实认定结论的正当性评价问题。无论是“推动正当程序原则制度化”的正面评价，还是“未实现行政诉讼纠纷解决功能”的负面评价，传统评价方式都是基于特定价值立场作出的结果性评价，忽视了事实认定问题主要是认识论问题的本质。对认知结论进行纯粹的结果评价并不妥当：一方面，结果正确并不必然导出事实认定具有正当性的结论，如“抛硬币随机得出的事实裁决”或“盖蒂尔化”的事实认定结论都不是合格的事实认定。另一方面，结果错误亦不当然否定事实认定本身的正当性。“我们努力避免错误，但错误总在所难免。”法官在理性认知过程中穷尽认知能力固然未能获得真相，但这不能否定事实认定结论的正当性。对认知结论进行价值评判亦不妥当：如果对“事实认定结论是否正当”的判断需要以对“行政诉讼是否需要解决争议”的判断为前提，这就犯了将认识论问题视为价值选择问题的问题归属错误。

事实认定结论作为认识与规范的产物，其正当性源于认知理性与认知合规性。这里的正当性评价标准主要是指认识论标准：一份“漂亮”的事实认定，必然是符合认知规律与认知要求的理性产物；反之，基于理性认知得出的事实认定结论，至少应是合格的事实认定。对事实认定的合理评价方式应当是，在了解行政诉讼事实认知过程的基础上进行客观、全面的评判。鉴于此，本文拟通过对行政诉讼中的事实认知特性与认知层次的解构，为传统的行政诉讼事实审查强度问题与实践中存在争议的裁判事实论证问题提供一种新的解释路径。

一、行政诉讼事实认知的基本要素

三大诉讼中的事实认知问题有共性亦有差异。一方面，“事实具有共性，事实认定具有规律性”。认识论基础的一致性决定了三大诉讼中事实认知的层次结构与认知方法具有共通性。另一方面，“事实是社会性建构的”。法庭事实认知活动须以特定的法律规范或信念为基础，程序目标与规范内容的差异决定了三大诉讼中事实认知的具体要素各有不同。行政诉讼事实认知的独特要素是行政诉讼规律的外在呈现。这是完善行政诉讼证据规则与审判规则的基础。

（一）行政诉讼事实认知目标

关于审判的传统观点认为：“以裁决而告终的审判程序，其目的之一或唯一目的，是达到准确性。”事实认知的目标被定位为发现真相。在刑事诉讼中，事实认定结论直接关乎定罪量刑，对真相的探究几乎构成了首要认知目标。在民事诉讼中，受“纠纷解决”制度定位的影响，真相的理论优先地位有所降低。在纠纷解决的逻辑中，对于“一致认可的事实”，法院无须以证明的方式探究其是否为真，因为较之真相发现而言，裁决的可接受性更重要。我国的行政诉讼脱胎于民事诉讼，这种“血缘关系”使得行政诉讼被赋予了纠纷解决的功能预设。同时，在具体制度构设上，对大陆法系行政诉讼制度的借鉴使行政诉讼兼具法秩序维护功能。然而，无论是解决纠纷的功能，还是维护公法秩序的功能，都不必然基于对事实问题的证明而展开。当探究真相须以案卷外证据为基础时，法官还要视证明对象的情况来决定是否应“拒绝真相”。因此，“求真”并非行政诉讼中事实认知活动的核心目标。

相比于“发生了什么”而言，法官更关注行政行为的合法性问题。行政诉讼制度产生的基础是权力分工与权力监督的需要。“被监督者”与“监督者”的角色定位意味着二者在纠纷处置顺序上存在先后性，在具体分工上存在差异性：行政机关对纠纷的处置倾向于以查明真相为逻辑前提，而法官履行监督义务的方式则体现为多角度的合法性判断。因此，真相发现是行政诉讼事实认知的首要目标，而非行政诉讼事实认知的目标。“行政诉讼的结果主要是对具体行政行为的合法性做出评价，从而做出相应的裁决。”法官的认知活动服务于最终裁决，故可推知行政诉讼事实认知的最终目标是：通过获得与争议相关的知识，作出关于行政行为是否合法的判断，进而为裁决提供正当理由。

（二）行政诉讼事实认知限制

事实认知活动受法律时效性与场域限定的影响，表现为一种有限认知。在民事诉讼与刑事诉讼中，法官可以在程序法确立的框架内穷尽认知能力，尽可能发现事实真相。而在行政诉讼中，法官需要以“局外人视角”来审查行政行为。虽然法官在事实认知过程中也在走近真相，但是法官的认知过程会受到诉讼法之外的其他实体规范的限制。这使得法官在行政诉讼中只能致力于实现程序性事实认知与强度有限的实体性事实认知。事实认知强度的有限性是由行政诉讼的特殊性决定的。行政诉讼制度受国家宪制影响：在不同国家的行政诉讼制度中，法官对行政机关事实认定的审查强度存在差异。对事实问题审查的外部规则限制也影响着法官对事实的认知。

权力分工理论及其衍生性原则和规则都能够影响法官对事实的认知强度。在事实认知启动问题上，“行政首次判断”原则要求法官“尊重行政机关对行政事务的优先判断”，要求法官在行政机关作出正式决定前，不能启动对相关事实的正式认知程序。在认知的过程中，案卷规则限定了法官的认知方式：“通过审查行政机关整理的案卷对行政行为进行司法审查”是行政诉讼中法官主要的认知方式。听证制度也限制了认知过程：经过正式听证得出的事实结论，对行政机关与司法机关的认知均构成拘束。在事实认知的效力问题上，司法谦抑性与全面审查原则要求法官对行政机关的事实认知结论既要保持必要尊重，又不能先验地予以肯定。这些行政诉讼特有的原则对法官的事实认知活动形成了外部限制。

（三）行政诉讼事实认知能力

在外部规则的限定范围内，在理论上，事实认定者可以自主认知直至获得真相。然而，在实践中，法官认知能力的有限性可能会阻却认知目标的实现。当面对超越认知能力的问题时，为了探究真相，法官不得不以增加资源投入的方式来适当弥补认知能力的不足，如通过鉴定或聘请专家辅助人等方式对技术性事实进行阐释说明。当然，除了发现真相，司法活动还有其他重要价值目标，因此，对发现真相作额外的资源投入应当以必要、适当为前提。例如，在侵犯著作权的案件中，通过鉴定来判断作品是否构成抄袭是法官达成认知目标的唯一途径，这种对认知能力的补强即为必要；在刑事诉讼中，因事实问题关涉自由，高昂的认知成本投入皆为必要且适当的。

在行政诉讼中，认知能力问题被置于更加显性的位置。行政技术壁垒的存在使得法院在专业性事实的认知能力上相对不足，而行政机关通常是专业性事实认定领域的专家。在这种情况下，法院显然没有必要通过资源投入来补强认知能力，进而与行政机关进行“专业竞技”。更符合认知规律的做法是，“法院首先确定该问题是否适合独立的司法裁决，如果不适合，法院会自动转入尊让模式”。而对于案件是否适合由法院裁决的判断，一方面须基于分工的考量作出，另一方面则须考虑法官与行政官员在特定事实问题上是否存在认知能力的差距。需要说明的是，“行政专业性迷障”并不适用于全部专业性事实认定领域。例如，行政机关在执法程序中对技术性事实问题举行了正式听证，行政机关与法院对事实问题的认知都建立在听证结论的基础之上，此时行政机关并不具有认知能力上的绝对优势。因此，法官不需要对行政机关的事实认定结论予以尊让，可以根据听证结论直接认定事实。再如，行政机关与法院对特定技术性事实都不具备认知能力，如果对该技术性事实的认知为裁决所必需，法官就有必要通过增加认知资源投入来实现认知目标。而对于未经听证的技术问题、学术问题等专业性事实问题，如果行政机关具有专业优势或经验优势，则应肯定其认知能力的优位性，司法机关对行政机关的事实认定亦应予以尊让。

（四）行政诉讼事实认知模式

从比较法的视野来看，传统的事实发现模式主要分为两种，即当事人主义事实发现模式和职权主义事实发现模式。当事人主义事实发现模式是一种竞争性事实发现机制，其核心特征是诉讼两造通过对抗过程实际承担了事实发现责任，而事实认定者在认知过程中处于被动地位。这也意味着，当事人享有对待证事实范围的控制权。而在职权主义模式下，待证事实的范围完全由法官控制，事实发现的过程由法官主导，当事人及其律师在证明过程中居于辅助地位。换言之，在当事人主义事实发现模式中，法官的事实认知是一种被动接受型认知，而在职权主义事实发现模式中，法官的事实认知是一种主动发现型认知。

在行政诉讼制度建立初期，我国立法在诉讼模式上更倾向于当事人主义。随着“学习马锡五审判方式”“行政纠纷实质性化解”“司法能动”等司法理念的提出，行政诉讼的职权主义要素不断增加，事实发现也呈现出多中心化的趋势：双方当事人与法官以“协同”的方式同时积极开展事实发现活动，单一主体无法完全掌控事实发现过程；当事人对待证事实的范围划定享有“建议权”，法官对待证事实的范围划定享有“决定权”；法官对待证事实的选定与法庭事实认知活动都可能受庭外因素影响。事实发现的“协同主义”决定了行政诉讼中的事实认知必然是一种复合模式的认知。

认知目标、认知强度与认知形态的特殊性决定了，行政诉讼事实认知较其他诉讼而言呈现出了更多的复杂性，这种复杂性也体现在每一具体的认知层次中。下文通过对行政诉讼事实认知层次的解构，将进一步理顺行政诉讼裁判事实的生成路径，进而促进行政诉讼裁判事实论证规则的完善。

二、行政诉讼案件事实认知：以行政案卷为中心

案件事实的认知是诉讼事实认知的第一层次。案件本身是由一个或多个具有时间延续性的事件组成的，对案件事实的陈述也多体现为一段完整结构的叙事。因此，法官对案件事实的认知途径主要是通过法庭调查来获得关于案件发生的完整知识。具体方法是，法官通过审查行政案卷，结合原被告双方对事实问题的陈述，进行有限的独立调查，形成对案件发生全过程的认知。然而，由于案件事实认知是一种初步认知，因此，法官对案件事实的认知可能仅是一种浅层次的、对案件发展过程的回溯性认知，其目的也仅是了解“发生了什么”。三大诉讼在案件事实认知层面的共性居多，行政诉讼案件事实认知的特性主要在于，法官对案件事实的认知是以行政案卷为中心展开的分层认知。

（一）行政诉讼案件事实认知的基点

相比于其他类型诉讼的认知活动，行政诉讼事实认知存在一个相对可靠的事实基础——卷载事实。行政纠纷在进入司法环节前都经过了行政机关的处置，正是由于行政相对人对行政机关的处置不服才会发生行政诉讼。根据程序规范的要求，行政机关对行政问题的处置会留有执法案卷或其他形式的记录。行政案卷记录的事实问题包括行政机关对行政事实认知的结论和执法过程的事实。行政案卷或记录因具有公共记录属性，在诉讼中一般被认为是可靠的。在我国的行政诉讼程序中，行政记录中关于事实问题的记录也构成了法官案件事实认知的基础。卷载事实对行政诉讼认知之意义有以下三个方面：

第一，卷载事实构成法官案件事实认知的核心议题。行政案卷对事实问题的记录可以分为两个部分：对行政法律事件的认定和对行政机关处置过程的记录。而行政诉讼中法官的案件事实认知正是围绕“发生了什么”与“行政机关如何处置”这两大核心问题展开的“二阶”认知。卷载事实内容与法官认知目标的契合决定了，法官必然以卷载事实为基础进行案件事实认知，并围绕卷载事实构设的两大核心问题开展进一步的案件事实认知活动。

第二，原告的事实主张是以卷载事实为中心的适当延展。原告是案件事实建构的第一责任主体，其能够通过起诉状、庭内陈述、举证、辩论等方式和途径建构案件事实。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十六条第二款赋予原告、第三人经法院允许在行政程序外提出新证据的权利。这意味着，原告对案件事实的建构可以超出卷载事实的范围。然而，需要注意的是，原告提出的案卷外事实主张仅能是以卷载事实为中心的有限延展：或为挑战卷载事实之内容，或为对卷载事实作适当补阙。原告对部分情节事实的建构如果过于偏离卷载事实所构设的核心问题，就可能会因没有必要的陈述、辩论和证明活动而被法官制止。这是对案件事实对象域的合理控制。

第三，被告的主要案件事实主张应被严格限定于卷载事实范围内。“合法性判断的基准时是行政行为的作出时间。”行政机关为作出行政行为而进行的证据收集与事实认定活动只能发生于行政决定作出前，并应载于案卷中。在行政诉讼的事实建构中，被告行政机关的事实主张也只能围绕“发生了什么”与“如何处置”这两大核心议题展开。而行政案卷的封闭性要求“经程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的真正过去”。这就意味着，行政机关能够提出的事实主张均已被记录并封存于案卷之内，行政机关既不能变更已作出的事实认定，也不能提出与案卷记录的事实相冲突的新事实。

（二）行政诉讼案件事实认知的范围

案件事实认知旨在全面了解案件的相关知识。因此，案件事实认知更加侧重认知的全面性，而非认知的准确性。为了促进全面认知，在审判规则设置上，一方面，需要鼓励诉讼两造及其他诉讼参与人提供尽可能多的证据并参与案件事实建构；另一方面，也要防范证明活动过于泛化而偏离法庭的证明目标。换言之，就是要构建以“最小相关性”为内核的案件事实范围理论。

第一，案件事实无规范性标准。案件事实是感知与经验的产物，案件事实的范围问题并非法律问题，而是更多地属于经验问题。在行政诉讼的法庭调查活动中，原告凭借感知和一般社会经验向法庭提出事实主张并陈述情节事实；法官也凭借经验来排除无关事实或制止诉讼参与人的无关陈述，并根据法庭调查情况完成对案件事实的经验认知。在整个调查中，法律规范的参与程度十分有限，能够决定案件事实认知范围的是法官和诉讼参与人的社会知识，即我们积累的关于人物的一般行为和事物的一般运行方式之普遍观念的巨大知识库。这决定了案件事实的范围无法由具体法律规范划设。

第二，案件事实有关联性要件。虽然案件事实的范围相对宽泛，但是案件事实必须能够反映案件本身，且能够与审判要素有一定的关联性。就内容而言，案件事实主要包括三类事实，即“待证事实、情况事实以及与待证事实相关的事实”。一般而言，待证事实即裁判事实，其与审判要素具有较强的关联性。而情况事实与其他相关事实在与审判要素的关联性上则可表现为一种弱关联性。例如，在交通违法行政处罚案件中，案件发生的时间、地点、天气等事实都属于情况事实，其能被证立与否并不影响行政处罚结果，但其因能够帮助法官理顺事理逻辑，从而间接服务于审判活动，故能够作为案件事实进入法庭。而“行政相对人已婚”等事实与审判要素不具有任何关联性，故不属于案件事实。

第三，案件事实无实质性要求。实质性是证据相关性的主要构成要素，其旨在解决事实主张与审判要素之间的关系问题。在行政诉讼中，事实的实质性可被理解为该事实对于特定要件事实的认定具有直接推动作用。案件事实无实质性要求是指案件事实并不一定都是相关事实，相关事实必须“能够直接或通过多个步骤在某种程度上支持或削弱某个针对关键事实之争议结论”，而案件事实并不需要满足此种实质性要求。例如，在交通违法行政处罚案件中，行政相对人是否违规左转是案件的关键事实争议。“存在禁止左转弯交通标志”这一事实对相对人违规左转具有直接证明作用，该事实属于实质性事实，当然也属于案件事实；而案件发生的时间、地点、天气以及相对人驾驶汽车的牌号等事实对“相对人违规左转”这一关键事实没有直接支撑作用，虽然不具有实质性，但是也属于案件事实之范畴。

第四，案件事实是融贯性叙事。从事理学的角度来看，案件的本质是“事”，是以特定时间流与空间场为发生背景，且具有特定法律意义的人类活动系统。案件事实陈述是一种叙事活动，应符合事理发展规律。一方面，关于案件事实的叙事应具有完整的事理结构，即包含时间、空间、人、物、行为、信息、意义等结构要素。另一方面，关于案件事实的叙事应具有融贯的事理逻辑，即活动系统内的人、物、环境、行为等因素之间具有清晰的顺承关系、因果关系或条件关系，“事”的流变发展符合事理演化规律。从最终呈现形式来看，行政诉讼案件事实就是一个关于行政纠纷与行政执法过程的完整故事。

（三）行政诉讼案件事实认知的进阶

“事实都是由多方面的特征、属性和关系构成的统一整体。”事实问题的复杂性决定了法官对案件事实的认知过程是一个由浅入深、从片面到全面的渐进过程。法官对案件事实的认知是以时间线为逻辑的分层次、分阶段的认知活动，具体可列分为以下五层：

第一层是认知诉称事实。法官对案件事实的认知始于起诉状中记载的事实，在此我们称之为诉称事实。三大诉讼对提起诉讼的事实基础作了不同程度的规定：刑事诉讼要求犯罪事实清楚方可提起公诉，民事诉讼要求起诉须有具体的事实、理由，行政诉讼要求起诉须有事实根据。鉴于《行政诉讼法》对起诉时原告诉称事实的要求较低，诉称事实可能仅能反映案件事实的局部。法官对诉称事实的认知旨在了解诉称事实所反映的行政争议的性质与争议的具体情况，进而得以判断案件是否应进入法庭审理阶段。法官通过对诉称事实的认知，认为案件不需要开庭审理的，可以裁定驳回起诉。

第二层是认知卷载事实。行政案卷是“无需推理或推定即能证明事实”的直接证据。在案件开庭审理前，法官一般会调取并查阅相关案卷，以进一步了解案件的具体情形。行政执法案卷中记录的事实是法官认识案件事实的重要媒介。通过对卷载事实的认知，法官能够形成对案件事实轮廓的模糊认识，但尚不足以形成关于案件事实的确定信念。因为即便作为被告的行政机关能够保持中立立场，其对案件事实的认知也仅是基于特定角度展开的，而不是基于“上帝视角”的全面认知。为了深化对案件事实的认知，法官还需开庭审理案件。

第三层是认知主张事实。法庭审判过程是法官完成案件事实认知的主要阶段。在庭审过程中，原被告双方可以对主张事实进行陈述并围绕主张事实展开举证、辩论与证明活动。原告对案卷外事实的主张与证明可能会改变法官对关键案件事实的认知，原告对情节事实的细化能够丰富法官对案件事实的认知。然而，法官对于原告的主张事实仍应审慎对待，原因在于：立场的分歧容易使原告的案件事实建构异化为选择性叙事；原告的诚实品性会影响陈述的真实性；记忆衰减的生理规律会导致主张事实相较于原始事实发生内容减损；语言的局限性与司法程序限制可能导致原告感知事实与陈述事实有一定出入；等等。

第四层是认知证据事实。证据事实是能够由证据直接反映的事实以及经过有限推理后的证据信息所反映出的事实。法官对案件事实形成确定信念的前提是案件事实的关键情节被证据锚定。法官对证据事实的认知主要通过对直观证据信息的解读、双方当事人围绕证据提出事实主张和质证、对证据进行审查判断等多种途径实现。证据除了原告举证的证据、行政案卷记录的证据之外，还有法官依原告申请调取或法官自行调取的证据。

第五层是认知全景事实。通过调取、查阅案卷，结合法庭调查情况，并借助适度的演绎推理，法官对案件事实的认知基本完成。完成认知的标志是法官获得了关于案件全景事实的一般性知识。所谓全景事实，即法官对从行政纠纷的源起、行政机关的处置到原告提起行政诉讼的主要事理流变过程的明确了解。然而，这并不意味着法官对案件发展过程中的全部情节事实都完成了认知。质言之，案件事实认知为法官提供了关于行政争议“来龙去脉”的整体性知识，但关于局部关键事实的确定信念的获得与倾向性裁判意见的产生还需依靠更深层次的事实认知。

三、行政诉讼要件事实认知：通往裁判事实的证明

“案件事实会包含一种足以引发法律问题的核心。” 这个核心就是要件事实。所谓要件事实，一般指产生法律效果所必要的实体法要件对应的该当具体事实，在司法证明活动中起着证明“桥梁”的作用。要件事实认知是事实认知的第二层次，是将案件事实嵌入规范要件并完成案件事实归属论证的法律化认知过程。法官通过对要件事实的认知，能够初步确立裁判方向。相比民事诉讼与刑事诉讼，在行政诉讼中，法官对诸要件事实的认知不呈现为并列关系，而体现为一种递进性认知。

（一）行政诉讼要件事实认知的功能预设

行政诉讼要件事实是当事人案件事实建构活动与法官裁判事实认知活动之间的桥梁。在民事诉讼与刑事诉讼中，要件事实是当事人与法官共同的证明目标；而在行政诉讼中，要件事实仅是通往裁判事实的证明桥梁。

首先，要件事实是当事人从原始事实到主张事实的认知桥梁。在“刑不可知，威不可测”的司法神秘主义时代，事实认定者在头脑中构划了裁判事实的范围，且并不被当事人所知悉。当事人并不知晓事实认定的目标是什么，因此无法准确、高效地主动建构事实，只能以被讯问对象的身份被动参与司法事实认定。现代司法为了打破这种信息阻滞的状态，保证当事人主张的事实建构活动向着发现待证事实的方向前进，在法律中设定了“要件事实”。此即何福来教授所言的“法律所决定的调查范围”。在“协同主义”的行政诉讼中，要件事实是当事人的核心证明目标。当事人参考法律规定，以要件事实为中心提出主张事实。

其次，要件事实是法官从案件事实到裁判事实的认知桥梁。法官在法庭调查环节明确了“发生了什么”之后，还需要结合法律对行政行为合法性的要求，寻找裁判事实角度，最终完成对所选裁判事实的证明。从整体视角来看，法官对裁判事实进行建构的本质就是在案件事实中选取要件事实，再结合案件事实与证据，完成事理融贯的裁判事实认定。

最后，要件事实是当事人的事实发现活动与法官事实发现活动之间的“要件事实之桥”。在行政诉讼中，当事人对主张事实的证明与法官对裁判事实的认定是分别展开的。在“要件事实之桥”两端，分别是证据收集者和事实认定者，两者分别对应着证据事实与待证事实。从证据事实藉由要件事实到达由主张事实构成的案件事实轮廓，是由当事人负责的事实发现过程。从案件事实通过要件事实到达裁判事实的过程，是法官选择裁判事实范围的过程。这两段分别由不同主体完成的事实发现过程，通过共同的“要件事实”连结在一起。所谓“协同主义”的事实发现模式，正是通过要件事实实现了两大证明主体之间的证明协同。

（二）行政诉讼要件事实认知的规范嵌入

要件事实是法律规定的构成要件与案件事实结合的产物。要件与要件事实的关系体现为：“构成要件是法律规定，要件事实则是具体事实，两者体现的是抽象与一般、规范与事实的映射关系。”行政诉讼要件事实认知就是法官将法律法规关于行政行为合法性的规定嵌入到已有的案件事实认知结论中，获取有法律评价意义的关键事实范围的认知过程。这种规范嵌入形式有以下特点：

第一，规范嵌入的对象是案件事实。要件事实认知的核心是事实，而非要件。在行政诉讼中，法官对要件事实的认知体现为将案件事实中能够为法律中关于行政行为合法性的规范所“涵摄”的部分截取出来，并籍此形成裁判方向，进入下一个事实认知环节中。因此，整个要件事实认知过程并未使法官获得新的关于事实的知识，而仅是通过规范嵌入的形式完成了案件事实法律化的心证过程。

第二，规范本身具有复杂性。法律行为的构成通常是多要件结构。“成文法中复杂精细的构成要件乃大陆法系法学家多年智力成果之结晶”，关于法律要件的规定本身具有一定复杂性。相比于民事法律行为与犯罪行为的构成而言，行政行为合法性要件的规范项更多。“行政行为合法性要件是指一个行政行为完全符合法律要求的各项条件。”《行政诉讼法》第六十九条将行政行为合法的标准规定为：“证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。”第七十条、第七十二条和第七十三条又规定了行政行为违法的若干情形。有学者据此将行政行为合法性要件归纳为“主体合格、事实有据、条件符合、程序正当、处理得当”五大要件。而具体到某一特定行政行为的合法性问题，其所涉规范上至基本法律下至行政规范性文件，相关规范条款繁多且分布样态复杂。

第三，规范嵌入的方式是案件事实归属论证。归属论证是对事实进行归属上的论证。在案件事实认知阶段中，法官藉由一般经验完成对哪些事实属于案件事实的归属论证。及至要件事实阶段，法官需要通过对案件事实与构成要件的关联性论证来完成对哪些案件事实属于要件事实的归属论证。归属论证的主要方法是：首先，明确被诉行政行为合法的各项条件；其次，根据法定要件提炼违法行为的事实特征；再次，提炼主要案件事实的事实特征；最后，将案件事实特征与违法行为要件特征作比较。归属论证的结论可能为：多事实属于要件事实，单事实属于要件事实或者事实均不属于要件事实。法官据此可以初步确立裁判方向与裁判事实认知范围。

（三）行政诉讼要件事实认知的序位

在实践中，法官对行政行为合法性诸要件的审查并非呈现为并列关系。虽然立法并未对行政行为合法性诸要件进行排序，但是法官对案件的认知却可能遵循特定的认知规律。毛雷尔曾将法官对行政行为的司法审查比作医生对病理事件的处理。司法审查与疾病诊断在思维层面的共性在于：二者都是一个“找出问题”的过程，且二者所采用的都是将事实特征与要件特征进行比对后逐一排除的方法，从而最终确定裁判或诊疗方向。不同之处在于：医生是在综合病情、病史、体征等信息的基础上，根据疾病可能性大小的排序作排除，最终确诊病灶的；而司法审查活动则是基于事实认知的特点来确定审查的逻辑顺序的。从理性认知的角度考虑，对行政诉讼要件事实的认知应遵循以下序位：

“超越职权”要件居于第一认知序位。基于对认知难易度的考虑，法官在审查行政行为合法性要件时，倾向于优先审查法律问题，后审查事实问题。“先易后难”的认知路径是人类在长期的认识实践中形成的思维定式，也是法官在进行要件事实认知时的本能反应。在行政诉讼中，对法律性问题的认知是一种能够由法官独立完成的浅层认知，该认知方式是基于简单类比逻辑的法律归属论证。而对于事实问题的认知则是需要当事人协助的深层次认知，该认知方式是基于复杂逻辑的事实归属论证。因此，对于法官来说，认定行政行为违法涉及的事实问题越多，认知难度越大。基于上述逻辑，在《行政诉讼法》第七十条、第七十二条所规定的要件中，对被诉行政机关是否负有法定职责、被诉行政行为是否超越职权的审查所涉及的事实问题最少，应居于要件事实审查的首位。

“违反法定程序”居于第二认知序位。基于对认知准确性的考虑，法官在审查涉事实要件时，倾向于优先审查程序性事实，后审查实体性事实。“行政程序中正当性判断的专业、技术和政策含量远低于行政实体问题。”对于法官的认知活动而言，准确的程序性事实相较于准确的实体性事实具有更高的可得性。故在一般情况下，法官倾向于先审查程序性事实。如果程序性事实认知能够为法官提供足以推翻行政行为的正当理由，法官就无需再对其他实体性事实要件进行认知。如果行政行为并无程序性瑕疵或瑕疵程度不足以否定整个行政行为，法官就仍需展开进一步的实体性要件事实认知。在《行政诉讼法》规定的诸要件中，“违反法定程序”要件主要涉及程序性事实认知问题，应居于审查的第二序位。

“主要证据不足”与“适用法律、法规错误”要件居于第三认知序位。基于对认知正当性的考虑，法官在审查实体性事实要件时，倾向于优先审查客观性要件。行政行为司法审查的目标是：“法院对行政行为予以合法和合理地控制，而不代替行政行为的职责。”基于对权力分工与权力行使正当性的考量，法院对行政行为的司法审查应保持适当谦抑。谦抑的传统影响法官的认知习惯：法官对涉及行政主观判断的问题往往表现出极为审慎的态度，却能够从容认定不涉及行政判断的实体性事实。在合法性审查诸要件中，主要证据不足这一要件与早期美国司法审查中“非实质性证据”类似，可以被进一步解释为：根据行政机关收集的证据无法得出行政机关的事实认定结论。这一认知过程的本质是，法官运用常识与理性对证据到事实的推理过程进行检验。而法律适用错误则可被进一步解释为：行政机关对行政事务的处理发生了事实归属论证错误，法官对这一问题的认知方式是对行政处置活动中的要件事实归属论证进行“复盘”。对上述两要件的认知均不涉及主观判断，故两要件应归属于第三认知序位。

“滥用职权”与“明显不当”要件居于第四认知序位。此二者均为涉及行政判断的实体性事实要件，应居于要件事实认知的尾端。滥用职权要件的审查标准一直存在一定的模糊性，对其的司法适用相对较少的原因在于：“滥用职权的构成必须满足‘职权范围内’与‘主观过错’的双重标准。”且存在“滥用”这一主观动机是认定滥用职权的主要理由。而对“明显不当”要件的认定涉及行政处置的“当”与“不当”的问题，对这一问题的回答本质上是对行政价值的判断。对上述两要件的审查相对复杂：“法院需要遵循一定的外在标准，但又不能被这些外在标准所束缚而迷失了公正的灵魂。”对上述两要件的审查属于合理性审查范畴，因其关涉权力间关系问题，法官在审查判断过程中应更为审慎。

四、行政诉讼裁判事实认知：基于行为合法性与事理逻辑的内心择取

裁判事实是行政诉讼的最终待证事实，也是司法裁判的依据。在行政诉讼中，要件事实认知结论不能当然地转为裁判事实。法官在完成要件事实认知后，还要经过一系列内心抉择才能进入到裁判事实建构环节。这一过程包括以下方面：首先，根据要件事实认知的具体情况并结合公共利益之考量确定行政行为的效力，进而确定裁判意向；其次，根据裁判意向选定构成裁判事实关键点的要件事实，选择依据是所选的一个或多个要件事实是否能够为裁判提供充分的正当理由；最后，根据所选要件事实，结合辅助性情节事实，确定裁判事实认知范围。其中，对行政行为效力的判定与对要件事实的选择都属于法官的价值判断，不受认知规则调整。如何在选定要件事实的基础上合理划设裁判事实认知范围是关于裁判事实认知的核心问题。

（一）行政诉讼裁判事实的事理特性

行政诉讼裁判事实的建构模式不能偏离行政诉讼的制度目的。我国行政诉讼制度脱胎于民事诉讼，随着制度发展完善，行政诉讼制度的定位由权益保护机制逐渐转向维护客观法秩序兼顾保护主观公权利。独特的功能定位决定了行政诉讼独特的诉讼构造，而诉讼构造的特殊性又决定了行政诉讼裁判事实的独特事理结构。相比于其他诉讼类型，行政诉讼裁判事实的事理特性在于，其不一定是对过去事实的“全景呈现”，也可能是对特定阶段事实的部分择取。

第一，行政诉讼裁判事实未必回应争议事实。就司法的一般规律而言，司法的目的在于“定分止争”。纠纷解决的司法理念要求法官直面纠纷，对引发纠纷的事实问题与法律问题作出裁判。诉讼两造之间的事实争议是纠纷的重要诱因，在民事诉讼与刑事诉讼中，解决事实争议是作出裁判的前提。裁判事实回避争议事实，可能构成“拒绝裁判”。然而，行政诉讼在许多情况下并不直接决定相对人行政法上的权利义务，也不处理原始争议。“法官不得拒绝裁判”本身具有相对性，其以承认司法解决纠纷范围的有限性为前提。在行政领域中，“大部分社会问题无法被司法裁决”，行政事务的专业性与复杂性决定了行政机关具有相较于司法机关更优的事实认定能力与纠纷解决能力。在存有事实争议的各类裁判中，司法机关或肯定行政机关对争议事实的认定，或将事实争议交由行政机关继续处理，或越过争议事实作出法律判断。“解决纠纷”不等于解决事实争议，将事实争议交由更合适的主体进行认定也是解决纠纷的司法裁判之道。“司法复审”的性质定位也说明，司法机关在行政纠纷解决过程中仅居于补充性地位，行政纠纷的实质性解决主要依靠行政机关而非司法机关。

第二，行政诉讼裁判事实未必关涉主张事实。主张事实是诉的理由具备性要件之一，也是诉的一部分。基于诉判一致原则，刑事诉讼与民事诉讼的裁判事实都应当对当事人的事实主张是否成立作全面回应。然而，行政诉讼诉判关系不以诉判一致为基本原则，因此，行政诉讼的裁判事实不必然涵涉主张事实。这里的核心法理是：无论是纯粹的主观诉讼还是纯粹的客观诉讼，诉判双方所依据的事实基础都相对一致。民事诉讼是一种典型的主观诉讼，原告权益是否受损之主张事实构成了诉权、诉讼请求、判决三者生成所必需的共同事实基础。刑事诉讼是以保护法秩序为功能预设的客观诉讼，客观法秩序是否受损之事实构成了诉判双方分享的事实基础。而我国行政诉讼是一种主客观相统一的诉讼，在功能上须兼顾保障主观权益与维护客观法秩序。这使得在行政诉讼案件审理过程中，存在着诉讼标的与诉讼请求相对分离的现象，在判决形式上存在着行政行为违法性与行政行为有效性相对分离等情况。诉判相对分离也决定了诉判双方所依据的事实基础相互独立：原告诉讼请求与诉权形成的事实基础是行政行为违法导致权益受损之事实，而判决形成的事实基础则是客观法秩序是否受损之事实。因此，行政诉讼裁判事实不必然涵涉主张事实。

第三，行政诉讼裁判事实必然关乎裁判形式。由于裁判事实直接服务于司法裁判，裁判事实的类型、层次与裁判形式之间具有某种对应关系，其主要表现为裁判事实决定裁判形式，裁判形式反映裁判事实的事理结构。行政诉讼的判决形式较之民事诉讼与刑事诉讼更为复杂。刑事诉讼关注行为人是否有罪，其判决形式分为有罪判决与无罪判决，相应的裁判事实为“入罪事实”和“出罪事实”等行为事实。民事诉讼关注权利义务，其判决形式与原告的权利请求方式相关，裁判事实主要包括权利形成事实、权利妨碍事实、权利消灭事实等。我国《行政诉讼法》根据被诉行政行为的合法性，结合违法行政行为的违法程度及其对当事人权利义务的影响程度，将行政诉讼的判决方式划分为七大类。这种分类在本质上是对行为合法性裁判形式与行为效力裁判形式作排列组合。因此，在特定的判决形式中，裁判事实的主体部分就体现为行政行为合法性事实与相应的影响行政行为效力的事实组合后的融贯性事实。

（二）行政诉讼裁判事实的事理图谱

行政诉讼判决类型的多样性反映了行政诉讼事理的复杂性。从事理学的角度来看，相比其他诉讼，行政诉讼中的事实问题涉及更多的事件节点：不仅涉及执法活动这一过去事实，还可能涉及“过去的过去”发生的事实。这些重要的事件节点与事件间复杂的顺承关系、条件关系能够借助事理图谱（图1）具体呈现。

上述事理图谱是对行政诉讼一般事理逻辑的展示，在不同个案中，节点性事件可能存在一定的差异。对事理图谱中的重要节点性事件与事理关系，可作如下解读：

第一层面是行政基础事实。行政基础事实即引发行政行为的原始事实，同时也是行政机关据以作出行政行为的法律事实。在原告不履行法定职责或者给付义务的行政诉讼中，引发履职义务与给付义务的事实也是行政基础事实。从发生时间上看，行政基础事实发生于行政决定作出前，甚至是在行政机关介入前，但其具有行政法律评价意义。从事理结构上看，行政基础事实大多是以行政相对人为叙事中心而展开的事实，一般是与行政相对人实施的引发行政法律关系发生、变更或消灭的行为相关的事实。在行政处罚案件中，行政基础事实就是关于行政相对人违反行政法律规范的行为是否发生以及如何发生的事实。行政基础事实由行政相对人亲历，为行政执法人员的经验所把握，是引发行政处罚行为、行政复议行为和行政诉讼行为的原始事实，也是整个事理流变的起点。

第二层面是行政行为事实。行政行为事实是行政机关作出行政行为的相关事实，既包括实体性处置事实，也包括程序性事实。行政行为事实由行政机关执法人员代表行政机关亲历，为行政相对人的感官与思维所把握，为行政案卷所记录。在行政处罚案件中，行政行为事实是在从行政机关工作人员发现行政相对人违法到作出处罚决定这一过程中发生的事实。行政行为事实是整个事实叙事的第二阶段，也是引发行政复议与行政诉讼的核心事实部分。

第三层面是诉讼合法性要件事实。诉讼合法性要件事实是关于原告提起的行政诉讼符合法律规定的事实。“正因为具有诉讼要件才使得程序的合法性获得承认，所以诉讼要件也是程序合法的要件。”诉讼要件具体包括诉的成立性要件、诉的合法性要件和诉的理由具备性要件。其中，对诉的成立性要件的审查主要发生在立案阶段，不进入法庭审理阶段。对诉讼合法性要件的审查发生在程序审理阶段，程序审查先于实体审查。对诉的合理性要件的审查发生在实体审理阶段。在程序审理阶段需要被单独认定的事实就是诉讼合法性要件事实。诉讼合法性要件包括与法院有关的要件、与当事人有关的要件以及与诉讼对象有关的要件。例如，关于诉讼符合法定期限的事实就属于诉讼合法性要件事实。除了起诉期间，行政诉讼的诉讼要件还包括原被告适格，复议前置案件已经过复议，案件符合管辖规定，行政行为具有处分性，等等。其中的“大多数诉讼要件属于职权调查事项”，这部分诉讼要件事实不构成争议事实，但属于裁判事实。少部分属于抗辩事项的诉讼要件事实构成争议事实，同时也属于裁判事实。

第四层面是行政情形变更事实。行政情形变更是指行政环境或特定行政法律关系存续的基础发生了变化，从而需要对违法行政行为的效力认定作变通处置。其主要指涉《行政诉讼法》第七十四条第二款规定的三种情形，即行政行为已不具有可撤销内容，被告改变原违法行政行为以及履行法定职责已无意义。《行政诉讼法》第七十四条是对确认违法判决适用具体情形的规定，该条第一款设定的“撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”与“对原告权利不产生实际影响”两种情形均属于价值判断。而对第二款设定的三种行政变更情形的判定均须以特定的事实为基础。上述行政情形变更事实的发生，使得本应作撤销判决或履行判决的案件只能以确认违法判决结案，故而法院在裁判事实与理由中，应对发生的行政情形变更事实作出说明。

第五层面是诉讼情形变更事实。所谓诉讼情形变更，可被理解为诉讼正常进行的基础或环境发生了变化，相关事实即为诉讼情形变更事实。相比行政情形变更事实，诉讼情形变更事实具有以下特点：首先，导致诉讼情形变更的事实一定发生于诉讼过程中，因此，事实认定者亲历了该事实，不需要通过证据证明即可直接作出事实认定；其次，诉讼情形变更事实的发生不影响行政行为的合法性，仅对诉讼结果有实质性影响；最后，部分诉讼情形变更事实也能够引发行政情形变更，这类事实对认定行政行为的效力产生影响，继而影响诉讼结果。诉讼情形变更事实主要是诉讼中发生的程序性事实，即“涉及当事人诉讼权利义务、在诉讼程序上具有法律意义的事实”。例如，在诉讼过程中原告变更诉讼请求，原告撤诉，被告行政主体资格变化，被告主动变更原行政行为，等等。诉讼中的事实一般不构成争议事实，但任何对诉讼结果有影响的诉讼情形变更事实都属于裁判事实，法官须在判决书中对该部分事实作出认定。

（三）行政诉讼裁判事实的事理择取

法官在理顺案件发生情况之后，可根据裁判需要在事理链条中择取节点事实。经择取写入裁判文书的事实与裁判结果间须形成融贯的事理逻辑。裁判事实择取的难点在于，法官需要根据行政行为的瑕疵程度及行为结果综合判定行政行为的效力，再根据拟作出的裁判结果确定必要节点性事实。

第一，对于行政行为合法合理的情况，裁判事实须涵括行政基础事实与行政行为事实等节点性事实。认定行政行为合法合理的判决形式是驳回原告诉讼请求判决。《行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”质言之，如果法官认定行政行为合法合理，就需要认定行政机关作出行政决定时证据确凿，适用法律、法规正确，且符合法定程序。这需要法官对行政机关作出行政决定的过程进行全面“复盘”，对行政机关的事实认定、法律适用与行政程序作全面审查，并将审查情况载入判决书。在判决书中，法官对行政机关事实认定活动的审查体现为对行政基础事实的建构，法官对行政程序的审查则体现为对行政行为事实的建构。而对于诉讼合法性要件事实是否有必要被纳入裁判事实这一问题，应作具体讨论：如果诉讼合法性要件事实属于争议事实，法院就应将其纳入裁判事实；如果原被告双方对诉讼合法性要件事实无争议，法院就可视事实认定的事理融贯需要，选择是否将合法性要件事实纳入裁判事实。

第二，对于行政机关超越职权的情况，行政诉讼裁判事实应只涵括行政行为事实。在这种情况下，事理逻辑链条较短，法官可以基于行政行为事实直接作出判决。行政主体的职权要素是“监控其依法行政与否的重要标准”，对职权要素的审查也是行政行为合法性判断的逻辑起点。评价行政行为是否具有职权依据的方法是，先对“做了什么”作事实认定，再对“是否有权”作法律评价。因此，行政诉讼裁判事实必须涵括与“做了什么”相关的行政行为事实。鉴于对职权要素的审查居于合法性审查的起点，法官在认定行政行为越权后，不需要对涉及行政行为合法性的其他方面再进行审查。且在越权行政的事实中，行政机关本无处置权，其所作出的事实认定与法律适用决定也缺乏被法律进一步评价的必要性，法院再对相关行为和决定进行评判可能会侵犯行政机关的专属判断权。故裁判事实建构仅需要涵括行政行为事实，不宜对其他非必要事实问题作出认定。

第三，对于行政程序违法或瑕疵的情况，行政诉讼裁判事实应重点涵括行政行为事实、无争议的行政基础事实等节点性事实。行政行为事实是行政机关作出行政决定的过程性事实，行政程序违法与程序瑕疵都反映在行政行为事实中。行政行为事实为行政执法人员及其他涉案人员的感官、思维所把握，并被记录于行政案卷之中。相比行政基础事实，行政行为事实的争议率更低，真相得到还原的难度更小。在实践中，如果行政基础事实不清，或不适合由司法机关作出认定，裁判者一般就会将行政行为事实作为核心裁判事实，对行政行为进行程序审查，避免对行政实体性问题作不当干预。这类对裁判事实的择取也是行政诉讼相较于刑事诉讼、民事诉讼裁判事实建构的特殊之处。

第四，对于行政机关事实认定错误的情况，行政诉讼裁判事实应当排除行政基础事实。所谓行政机关事实认定错误，即“事实不清、证据不足”，具体包括两种情形：一种情形是主要证据不足，即被告向法庭提交的证据达不到证明标准；另一种情形则是行政机关的事实认定缺少必要事实，对此，人民法院一般不对未认定事实进行审查。就第一种情形而言，《行政诉讼法》第七十条第一项规定了，行政行为主要证据不足的，可以作撤销判决或确认违法判决。但无论法院采取哪种判决形式，行政基础事实都不应被纳入裁判事实。鉴于行政基础事实认定的专业性和技术性，同时出于对行政机关事件亲历性、行政首次判断权的尊重等方面的考量，司法机关不宜代替行政机关对行政基础事实作出认定。司法机关如果认为行政机关事实认定错误或证据不足，只能通过撤销判决责令行政机关作出新的事实认定，而不能自行代替行政机关作出新的事实认定。

第五，对于行政行为法律适用错误的情况，行政诉讼裁判事实应重点涵括行政基础事实，并对全链条节点性事实作出简单概括。行政行为法律适用错误又可分为适用对象错误和适用结果错误，前者即适用了错误的法律、法规，后者体现为适用法律、法规后得出的处置结果明显不当。对这两种情形的裁判事实认定遵循相同的逻辑：认定行政行为存在法律适用错误，就意味着法官已经对行政基础事实审查完毕，且得出了肯定性结论。行政基础事实是行政行为法律适用的前提和依据，行政基础事实中必须涵括符合特定行为模式的要件事实。司法机关如果认为行政机关适用法律错误，就要在裁判理由中对行为模式与法定要件之间的对应关系作出回应，故行政基础事实应成为裁判事实的重要部分。法院可视需要将行政行为事实等其他事实选择性地纳入裁判事实之中。此外，行政机关滥用职权与行政行为明显不当的情形也适用上述裁判事实建构逻辑。因为滥用职权与明显不当都被认为是“职权范围内的裁量评价问题”，其本质是法律适用结果错误。

此外，行政诉讼裁定也须有一定的事实基础，裁判事实须涵括特定程序性事实。行政诉讼裁定是人民法院就程序性问题作出的判定，这种判定与裁判一样都需要以特定的事实基础为前提。不同之处在于，裁定书中的裁判事实主要是程序性事实。行政裁定的适用主要有不予受理、驳回起诉、管辖异议、终结诉讼、中止诉讼、移送或者指定管辖、诉讼期间停止具体行政行为的执行或者驳回停止执行的申请、财产保全、先予执行、准许或者不准许撤诉、补正裁判文书中的笔误、中止或者终结执行、提审、指令再审或者发回重审、准许或者不准许执行行政机关的具体行政行为等十多种具体情形。在不予受理和驳回起诉的裁定中，诉讼合法性要件事实是裁判事实的主要组成部分。在其他裁定中，诉讼情形变更事实是裁判事实事理链条中的主要节点性事实。

结 语

一份优秀的裁判文书需要统一事理、法理、情理和文理，合格的事实认定是达到这一要求的前提。作为法官认知的产物，事实认定结论的优劣取决于其是否具有认识论意义上的正当性。通过对认知过程进行层次化解构，本文能够为“合格的事实认定”提供一种认识论意义上的标准：首先是认知目标达成。在行政诉讼中，判决目标是对行政行为效力作出裁断，事实认知的目标则是获取能够为裁判提供足够正当理由的知识。事实认定结论只要足以支持裁判结果，即可被视为认知目标达成。其次是认知范围符合。事实认知结论的具体内容与涵盖范围应符合特定裁判结果对事实问题的形式要求。一方面，合格的裁判文书要求裁判事实符合事理逻辑，即在阐释要件事实的同时，不遗漏事理逻辑融贯所必需的节点性事实。另一方面，对于既无关裁判形式也无关叙事逻辑的非必要情节事实，即便其属于争议事实，法官亦无认定之必要。再次是认知过程规范。法官的认知过程不应受行政权干预，亦不应受认知目标外的其他价值目标之影响。认知所依据的经验与常识应可靠且能够被普遍接受。认知所采用的具体方法应科学、合乎逻辑，认知链条应无明显矛盾且能够被检验。最后是认知能力匹配。事实认定可接受性要与行政诉讼中法官的认知能力相匹配，即事实认定体现出的认知水平不能明显低于法官的认知能力，同时，也不应强求法官作出超越其认知能力的认知。

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