李晓辉 | 论以人民为中心的法治
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作者：李晓辉，中国政法大学比较法学研究院教授。
来源：《法制与社会发展》2023年第3期（第5-22页）。（责任编辑：苗炎）
摘 要
以人民为中心、坚持人民至上、坚持人民主体地位，是中国共产党的核心执政理念，是我国社会主义法治与西方法治的根本区别所在。党的二十大报告在谋划“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的新格局时，充分体现以人民为中心的法治观。以人民为中心，也是中国法学理论的基本立场和核心价值。人民性融通了法学的规范话语、社会话语和政治话语，是中国法学知识体系自主创新的生长点。围绕主体论、利益论、价值论和实践论的核心问题展开法哲学反思，是构建以人民为中心的法治之需要。“人民”概念具有政治与法律双重属性。人民利益是具体性人民利益与整体性人民利益的统一。法治应以人民的正义观为稳定机制，反映人民对公平正义的核心诉求。实践是法治人民性的现实基础及其展开。广大人民群众的生产和生活实践是法治的发展和创新之源，而法律成为优先的行动理由则意味着法治在行动的层面具有了现实性。
关键词：以人民为中心；法治；人民利益；正义观；人民实践
中国式法治现代化是以人民为中心的法治。坚持以人民为中心是全面依法治国的根本立场，是社会主义法治的基本要求。中国式法治现代化建设要求法治建设的每一个环节都体现“以人民为中心”这一要义。“法治的根基在人民。”法治的全过程应建立在“以人民为中心”的基础上。“只有全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行”。建设中国式法治现代化意味着制度及其实施能够获得人民的支持、拥护，经得起人民的考验，让人民满意。党的二十大报告在谋划“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的新格局时，充分体现以人民为中心的法治观，强调在坚持全面依法治国，推进法治中国建设中，应坚持“民主立法”“民主决策”；“深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准”；“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”；“法治社会是构筑法治国家的基础。弘扬社会主义法治精神，传承中华优秀传统法律文化，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”。中国式法治现代化是以人民为中心、依靠人民、全心聚力、奔赴共同目标的伟大事业。
“人民性是马克思主义最鲜明的品格和本质属性，是中国哲学社会科学的根本特色。”人民性对于包括法学在内的中国特色哲学社会科学自主话语体系的建构起着引领性作用，也是中国法学理论核心价值的体现，并且可以在法学的规范话语、社会话语和政治话语之间起到融通作用。以人民为中心的法治作为中国式法治现代化的标志性主张，不仅意味着将人民群众的感受、满意度和获得感作为法治发展的心理指标，而且意味着当代社会主义法律发展在理论上奠定了更深入的根基，在实践上找到了更宽广的道路，在法哲学的思维上打开了更具创新性的格局。这一理论效果与号召力建立在当代马克思主义法哲学在中国实践中的延伸和发展基础上。深入阐明以人民为中心的法治之法哲学要义，应立足于现有理论开展创新性解释，进而为创新理论和推进实践贡献具有说服力的认识工具。为了完成这一任务，需要围绕主体论、利益论、价值论和实践论的核心问题展开法哲学探究，以回答以人民为中心的法治究竟为当代中国社会主义法治理论澄清了哪些要义，扩展了哪些内容，带来了哪些新的实践维度。
一、主体论：人民与公民身份的重叠
（一）“人民”概念的政治与法律双重属性
“在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。”“国家制度一旦不再是人民意志的现实表现，它就变成了事实上的幻想。”马克思主义以人的全面解放为理想，人民性是社会主义国家政治和法律的基石。在经典马克思主义中，以人的哲学概念为出发点来理解人民概念“可知：人民不是少数人、个别人、个别阶层和阶级，而是最广泛的人民群众，是绝大多数人；人民不是割裂的、孤立的，而意味着一种整体性，是“类”存在；“人们的社会存在决定人们的意识”；人民不是抽象的、空洞的主体，而是具体生产条件之下在共同生活中联系在一起的具体的人、感性的人、实践的人；人民是主体而非客体，是历史的主动创造者而非被动的参与者。
“人民”作为重要的政治概念在中国革命历程中经历了创造性转化，成为中国新民主主义革命的中坚力量。新中国成立以来，人民的范围不断扩大，通过拓展爱国统一战线的内涵和外延，将在中国社会变革中已经形成的社会阶层最广泛地纳入人民的范畴，凸显了人民概念的社会属性。人民概念脱离了原本带有阶级性的话语体系，变成了一个法律、社会、经济、人文层面具有广泛内涵的概念，成为当代社会主义人文价值观的主体性表达。以人民为中心就是以人为本，尊重人民主体地位。在当代中国社会主义法治建设中，人民的主体地位和主体价值在制度实践中愈加凸显和具体化。“以人民为中心”的发展思想已经在党和国家工作的所有领域起到统领作用。以人民为中心的发展思想是党的十八大以来党和全国人民取得社会主义建设伟大成绩的重要历史经验，并应在新时代新征程中继续坚定奉行。
人民作为一个在最广泛意义上凝聚共识的共同体，集中地体现为两个标准：“社会主义标准和爱国主义标准”，是实现中华民族伟大复兴的中国梦、团结凝聚海内外中华儿女共同体的集合概念。人民是社会主义法治国家公民主体性的政治表达。虽然人民并非全然同质化的结构，但在一个政治共同体内部，人民总体上具有共同利益和共同政治目标。把人民凝聚在一起的不仅有爱国主义，还有对于社会公正的共同认知，也正因此，人民可以同时成为政治概念和法律概念。在中国现代史中，“‘人民’实际上成为了中国由革命建国的政治实践进入法律实践的工具，是中国由革命建国走向法治国家的必然之选。‘人民’既是政治概念，同时兼具法律意涵”。
人民的利益、权利与价值诉求，就是衡量社会主义法治的尺度。人民作为法律概念在宪法上尤为突出。人民概念入宪，使其不仅具有理念意义上的政治意涵，而且成为一种集体性的法上人格。在中国宪法史上，“人民”概念在《中华民国临时约法》中首次入宪，随后历经与“国民”“公民”等概念的混用，已经发展成为当代中国《宪法》上最为重要的主体概念。“‘人民’构成了依宪治国、依宪执政的目的。”在当代中国 ，“人民”及其相关表达不仅在《宪法》中多次出现，而且在法律、行政法规和其他规范性文件中均有体现，在公法文本中体现得尤其突出。“人民利益”出现在《监察官法》《检察官法》《法官法》《公职人员政务处分法》等公职人员身份法和组织法中。“维护人民利益”成为公职人员履职的法律要求，“损害人民利益”则构成惩戒和追究公职人员法律责任的标准。在《反电信网络诈骗法》《水土保持法》《河道管理条例》《中外合作办学条例》等行政法律法规中，“维护人民利益”是对行政主体行政行为合法性的原则性要求。在《刑法》及其修正案中，有关贪污罪、渎职罪、提供虚假证明文件罪、故意延误投递邮件罪等涉及公职人员和公务行为的犯罪的入罪条件中也有“严重危害人民利益”“致使人民利益遭受特别重大损失”的表述。法律和其他规范性文本中与“人民利益”发挥功能类似的表述还包括“人民权利”，以及“人民至上”“人民满意”“以人民为中心”等更具原则性的话语。这些原则性话语在《医师法》《安全生产法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及关于环境保护和人权保护等问题的相关法律和其他规范性文件中都有使用。人民性也是评价法典政治价值的重要标尺，如《民法典》作为最重要的私法基础规范，是“一部体现我国社会主义性质、符合人民利益和愿望、顺应时代发展要求的民法典，是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的民法典”。人民概念已经内嵌在当代中国社会主义法律体系中，成为一个具有实质意义和规范功能的法律概念，并在法律生活中发挥着重要作用。
（二）“人民”与“公民”
尽管“人民”本身已经兼具政治和法律双重属性，但其作为法律概念所产生的规范效果较为有限。除宪法外，人民概念在大部分的公法相关规范中所起到的主要是原则性作用。总体来说，作为现代国家法的核心和主体的仍是“公民”概念。相较于人民概念，公民概念具有更清晰的内涵和外延。“最抽象地看，公民指的是一个人作为某政治共同体的成员资格或身份”。直至近代欧洲启蒙运动和各民族国家形成后，公民（国民）成为民族国家中具有一国国籍的法律主体，意味着享有国家法上一般、普遍的主体身份，匹配有一整套国家法上的权利和义务。公民概念也由此开始变成个人与国家间的一种具体法律关系。在中国视域内，公民概念与人民概念同样经历了政治概念法律化的过程，亦均体现了包容性民主化的趋势。
尽管西方法律文本中也大量使用“人民”的规范性表达，但现代国家法治的主体仍然普遍主要是公民。自古希腊始，“法律——字面上讲——是其公民活动的产物”。从那时起，法治与公民社会经常是联系在一起的，法治起到了桥梁作用，沟通了作为个体的公民与作为公共权力机关的国家。从思想史上看，当现代性完成了“祛魅”，韦伯所预言的“诸神的黄昏”到来，公民个人自由的分散性使伦理的、宗教的和美学的理念与理想逐渐失去了公共的一致性认同。在基于形式理性化的现代社会中，公民作为一种普遍的、一般性的法律身份，与追求普遍性与自治性的现代法治最相匹配。公民与法治由此提供了一种建立在形式法治基础上的一致性，成为建构现代法治国家的制度密码。但公民概念指向一种去道德和意识形态的主体性，在形式法治的逻辑中并未从根本上解决个人自由与社会和国家的公共性之间存在的根本性矛盾。
马克思在《论犹太人问题》中对资本主义世俗国家政治解放的不彻底性进行了批判，直指现代西方资本主义政治法律思想中内嵌的悖论：个体的自由本性与国家、法律和公民之普遍约束间存在矛盾。现代资本主义世俗国家废除了宗教、出身、等级、文化程度、职业的差别，将人们组织成为身份统一而具有普遍意义的“公人”即“公民”，但仍以具有特殊宗教、种族、私有财产的“私人”为条件。“国家根本没有废除这些实际差别，相反，只有以这些差别为前提，它才存在，只有同自己的这些要素处于对立的状态，它才感到自己是政治国家，才会实现自己的普遍性。”而这一矛盾的根源在于人的身份分裂——世俗国家中普遍化的政治公民和市民社会中特殊的利己的个人之间的身份分裂。“完成了的政治国家，按其本质来说，是人的同自己物质生活相对立的类生活。这种利己生活的一切前提继续存在于国家范围以外，存在于市民社会之中，然而是作为市民社会的特性存在的。”在这一逻辑之下，人的权利也分为两类：一类是政治国家中的公民所享有的公民权，这类权利以个人参加国家政治共同体为前提，主要指政治自由；而另一类则是个人作为市民社会之成员的权利，是利己的权利，诸如自由权，这类权利不是建立在人与人相结合的基础上，而是建立在人与人相互区隔的基础上。平等和安全也均基于与共同体分割开来的作为个体的人。在此语境中，法律更多的是如同土地之间的界桩一样，起到使不同个体的自由能够并存的作用。个体的利己性与共同体生活的公共性之间仍然存在冲突。
马克思主义所向往的不仅是现代政治国家的政治解放，而且是人的全面解放。彼时，作为自由人的自由联合之社会共同体，其本质上内含政治共同体中的人与作为个体的人的身份融合。“只有当现实的个人同时也是抽象的公民，并且作为个人，在自己的经验生活、自己的个人劳动、自己的个人关系中间成为类存在的时候，只有当个人认识到自己的原有的力量，并把这种力量组织成为社会力量，以致不再把社会力量当作政治力量与自己分开的时候，只有到了那个时候，人的解放才能完成。”也就是说，只有人既作为政治共同体的一员、作为“抽象的公民”，同时也具有实质性个人自由的时候，也即公民具有个体自由的真正属性之时，政治国家才不会成为同人民相异化的表象，才可能成为人民的自由之邦。与此同时，在市民社会中被金钱和物质所异化的个体也才可能获得解放。
由此，马克思主义与当代资本主义的主流意识形态——自由主义之间形成了鲜明的分野。“理想的自由主义社会不同于理想的社会主义社会。在理想的社会主义社会中，平等的尊重和关心不是由社会规划并被限制在异化的上层建筑权力即国家的范围内。”现代自由主义政治和法律语境所展现的独立“无负荷的个人”，尤其是普通公民，实际上对其同胞并不负有任何特殊的义务，逐渐丧失了道德和政治纽带，构成了某种“虚假的中立性”，导致了公共生活的分裂和衰落。自由主义理论不得不追求某种最低纲领，试图将自由主义原则与实质性的政治争议分离开来，将“宽容的行为”与“宽容的理由”分离开来，通过悬置不同的“实质性学说”，悬置关于道德和宗教问题的实质性争议，以反思平衡来达成某种程序性和解。而打破国家、社会和个人的分离，既满足公民的个体自由属性，也能找到独立公民之间的政治与道德联系，是社会主义理论与实践追求的目标。这一目标不仅是一种理想，也投射在社会主义的法治实践中，体现在理论上和制度上致力于构造公民（注重个体的人）与人民（整体的人）的双重主体性上。社会主义法不再单纯依赖公民概念所构造的形式普遍性，而是将公民概念更多还原为独立的法律人格，而以实质化的“人民”概念整合道德和政治共识。人民概念成为公民概念的政治表达，公民概念成为人民概念的法律表达。政治共同体中的人民身份与法治社会中的公民身份重合，是当代中国普遍和具有代表性的主体表达。公民和人民两个概念的关系，不是以一个来界定另一个的问题，而是一个身份重叠问题。“……抹平这条鸿沟的途径只能是将人民和公民统一起来，统一并不意味着他们具有完全相同的内涵，而是意味着他们具有完全相同的外延。”
人民表达的整体性，即政治共同体成员的属性，对应的是政治共同体；而公民侧重表达的个体性，即宪法上的公民身份，对应的是以个体的基本权利为基础参与国家事务和社会公共事务。当人民与公民在社会主义宪法和法治层面完成了一体性构造，人民的政治共同体身份与公民的法律身份就完成了整合，“以人民为中心”的法治与“以公民权利与自由为中心”的法治就实现了实质性统一。二者统一实现的程度越大，范围越大，则法治的形式性与实质性的联系就越紧密。在社会主义法治中，公民与人民身份的重叠，使公民这一在法律上更为明确的概念，成为人民概念的法律表达。人民的自由与利益，以公民在法律上的权利、义务与责任的规范形式出现，从而在理论和制度上解决了人民概念的模糊性问题和规范性弱化问题。
二、利益论：具体性人民利益与整体性人民利益的统一
“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。将利益分析作为行为分析的基础性工具，是马克思主义唯物史观的体现。人具体地生存在特定的历史环境中。利益尤其是物质利益，作为一种激励机制，激励人们去行动、去开创事业，也是社会发展的动力与源泉。“正是在追求利益的过程中，人类社会的发展才呈现出合规律性与合目的性的统一。”马克思主义的社会理想是通过改造生产力和生产关系，破除私有制下个人利益与社会共同利益的矛盾，打破个人被利益异化和支配的社会形态，最终实现个人利益与社会共同利益的统一。在此基础上，社会主义利益观一方面注重个人利益，尤其是个人生存和发展所需物质条件的满足，关心提高个人的物质生活水平；另一方面强调人民利益对个人利益的整合功能。“治国有常，利民为本。”中国的社会主义法治认同“人民的福利是最高的法律”，不断满足人民日益增长的美好生活需要，并从保障具体性利益和整体性利益双重路径夯实 “以人民为中心的法治”之现实基础。
（一）具体性人民利益
人民利益必然是多元的。保障人民利益，首先是保障每一个具体的个人的利益，而不是用相对模糊的“国家、集体和公共利益”或“整体性利益”来取代个人利益。“凡是个别的、特殊的，都是具体的。因为利益个体都是现实存在的、活生生的、千差万别的个人，因此，利益个体又是具体的，有着实实在在的利益要求的个人，有着具体的、有实际内容的利益要求。”只有每一个公民的具体利益得到法律保障，整体性人民利益才具有现实的基础。没有脱离于每一个公民的具体利益的抽象的“人民利益”。在实践中，具体性正当利益成为普遍利益的体现时，整体性人民利益才是现实的。具体的个人利益并非单向地从属于整体性利益，而也同时是整体性利益的特殊存在形式。
具体性人民利益体现为个体的法律权利。基于法律的规范性和权威，将人民利益具体为每一个个体所享有的法律权利并予以充分尊重，就是对每一个个体的利益最有力、最现实的保障。“将‘人民’与‘权益’紧密连接，直接体现出将人民作为权利主体的理解，创造性地实现了‘作为主权者的人民’向‘作为权利主体的人民’之话语转换。”个人的法律权利是保障个人利益的王牌。个人的法律权利相较于个人利益在形式上更为明确，其主体、客体和权能经由法律的规定可以获得更为明确的意涵。
从利益正当化的视角看，利益是经验层面的、多元竞争的、未经正当化的客观存在。权利是基于利益而超越利益的规范形式。当然，“权利包括利益，而利益不能代替权利，利益只是权利的诸多要素之一，权利和利益是不能等同的”。权利的本质是自由，这不仅意味着它是利益经由价值判断和权衡的正当化结果，而且意味着主体的自由意志和选择得到法律规范的肯认。权利使主体获得了具有道德支持和规范性保障的利益。康德认为，合法性是指一个行为与法则间的协调与不协调，而合道德性主要关乎动机是否出于道德义务，但二者是具有联系的。合法性与合道德性在行为上可能同时成立，诸如遵守承诺既是法律义务也是道德义务。个人的法律权利兼具道德性与规范性，侧重他律又调动自律，成为个人利益正当化的工具和规范形式。经由权利超越了利益的经验性、多样性和变动不居，尤其是当法律权利在道德普遍法则之下建立并受其规范的时候，法律权利就在体现个人利益正当化诉求的同时也体现了道德和正义的要求。
（二）整体性人民利益
“人格脱离了人，当然只是一个抽象，但人也只有在自己的类存在中，只有作为人们，才是人格的现实的观念。”具体的人民即公民个体，其个体利益被确认为法律权利。“以人民为中心的法治”也强调个体利益的整体性，并以整体性人民利益作为其表达形式。整体性人民，是指“抽象的单一实体，是民众的有机融合”。（整体性）人民利益并非共同体中所有个体的利益的简单集合，它是共同体中所有个体的利益重叠交集的那一部分公共利益，是共同体中最大多数成员最重要的、最基本的、立足长远的那部分公共利益，是不可分割、不可转让的整体性利益。人民的整体性呈现了当代中国法治的一种根本的方法论特征。“中国版实质法治理论同自由主义版实质法治理论的重要分野就体现在方法论上。例如，同样是对尊重和保护个人权利的法治价值的论证，自由主义法治理论通常诉诸自然状态、社会契约等个体主义进路，而中国法治理论则诉诸以人民为中心的整体主义进路。”
整体性人民利益的建制化表达通过社会主义的民主机制实现。在政治上，中国共产党作为人民中先进的、觉悟的、马列主义的、有组织的部分，代表最广大人民的根本利益；在立法和民主制度中，人民代表大会是主要以行政区域为单位组织起来的表达形式；政治协商会议则是以界别为单位组织起来的表达形式。在上述三种制度化的民主机制的有效运作基础上，还需要发挥执法和司法机制的保障作用。不断完善制度化民主机制，发挥其人民民主实现主渠道作用，使整体性人民利益诉求能够及时、充分、有效地传达出来，方能将事关人民根本利益的重要问题及时纳入立法、执法和司法程序加以解决。
健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序参与政治，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。社会主义的制度化民主机制应发挥核心作用，人民也可以多种方式参与社会公共生活。社会层面的自治和多元社群构造了多层次多中心的公共领域和社会公共生活空间。公民以权利为基础形成多元民主社会治理体系，同时人民作为政治主体具有规范实在性。公共领域主要是针对公民而言的，介于私人领域和权威领域之间，传递民间形成的利益诉求。这些利益诉求通过民主机制进入法律制度体系。巩固、完善、畅通制度化程序与社会公共领域之间的沟通机制，使社会公共领域的讨论能够及时有效地传导到正式的、制度化的程序内，形成具有代表性的公共理性，是使社会主义民主保有活力的有效途径。
法律对整体性人民利益的保障作用既通过民主立法形式得以体现，也在行政执法和司法实践中具体体现。在立法上，整体性人民利益作为防止公权力和私权利被滥用的重要工具，具有明确权力与权利的行使原则和界限的功能。在司法实践中，整体性意义上的人民利益在裁判文书中出现的比例非常高，体现了现实的规范功能。在刑事案件中，法院在认定公职人员的相关犯罪，如贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等犯罪中，经常使用“致使人民利益遭受重大损失”的表述。在这些刑事案件中，“损害人民利益”行为所及范围相当广泛，从城管执法人员吃拿卡要、强迫交易，到管理者违法违规挪用农村社会保险基金，行政官员收受贿赂未制止违法建筑、纵容金融企业违规经营造成损失、违法违规审批药品，生产者销售者经营者制假售假、集资诈骗，司法人员徇私枉法等。而且，“人民利益”出现在裁判文书中不限于刑事案件，在国家赔偿案件、部分行政案件和大量的民事案件中也出现了“人民利益”。与刑事案件类似的是，几乎在所有案件中，“损害人民利益”都成为确定行为违法性和后果严重性的标准。在数以万计的裁判文书中出现的“人民利益”表述，归纳起来主要事关公权力行使的合法性问题、不确定人群的利益受损问题，以及具有政治性影响和事关公共道德维系的问题等问题。而且“人民利益”也常常与“国家利益”“集体利益”“公共利益”等概念并列和混用。
（三）人民利益与其他利益类型的关系
一般认为，在国家/社会/个人三分法的基础上，国家利益（集体利益）/社会利益（公共利益）/个人利益，是相对应的利益结构。在法律上，上述三种利益类型中，国家利益和个人利益相对明确。国家可以作为国际法上的法律主体；在国内法上，国家主要是公法上的法人。国家利益（集体利益）与正当化的个人利益都是封闭结构，主体相对确定，均为人民利益的具体体现。在上述利益类型中，社会利益（公共利益）与人民利益的关系最为密切。如上所述，整体性人民利益是公共利益中最根本、最基础、最广泛、最长远的利益。因此，人民利益也具有公共利益的诸多属性，如共享性、发展性和时空性，但其指向更宽泛，而且带有更强的公共道德属性和政治性。在更为广泛的法律实践中，整体性人民利益主要由上述具有更清晰内涵与外延的利益类型加以体现，而人民利益概念则起到整合、补充和反思的作用。在国家利益（集体利益）和正当个人利益无法充分覆盖的领域，尤其是当公共利益由于其有限时空性而无法覆盖到那些具有更广泛影响的利益形态时，以及涉及公权力的人民属性问题时，“人民利益”话语即展现其功能优势，发挥补充和整合作用。而对于能够具体化为国家利益（集体利益）或正当个人利益的利益形态，包括能够具体化到一定时空范围的公共利益，均应克制叠加使用“人民利益”的表达，以减轻法律论证的确定性负担。人民利益的视角旨在突出对利益滥用或误用的纠偏，“人民利益”话语由此体现了校正功能，能够为利益的动态平衡提供一种动力源。
三、价值论：人民的正义观是公平正义的价值表达
相较于形式法治，实质法治在秉持法治基本内核的意义上突出了实质性道德和价值的意义。实质法治不仅要求形式上的“规则之治”，而且要求“良法之治”，认为“法治”意味着由基本原则与价值组成的体系，一起给予法律以某种稳定性和连贯性。社会主义法治的人民性指向实质法治。“人们认同法律、遵守法律、维护法律，最根本的是基于人们对法律所蕴含的道德是非观念和核心价值观的认同和信仰。因此，必须以道德和核心价值观滋养法治精神、强化道德和核心价值对法律实施的支撑作用，为法律体系运行和发挥作用夯实道德基础。”以人民为中心的法治以“公平正义”为核心价值诉求，信赖人民在实践中形成的正义观，主张法律及其实践应符合人民的正义观，并受其批评和检验，以形成观念层面与制度层面的良性互动。同时，在主体层面，实现正义是人民进行法律实践的价值追求和道德理由。法律制度的内在运行与法律系统外部诸社会系统间、法律人与非法律人之间，通过“以人民为中心”的法律实践形成一种积极的互动关系，使法律人与其身处其中的人民整体形成“积极的法民关系”。也正是在这个意义上，“‘以人民为中心’是马克思主义法哲学的价值承诺”。
（一）正义观与民意
以人民为中心的法治顺民心重民意，将法律制度构筑在人民中间，意味着其以人民所秉持的正义观为价值追求。而人民所秉持的价值观往往借助民意渠道具体体现。“中国政法实践一直把人民满意不满意作为根本评价标准，不断探索将民意导入法治运行各环节的理性化、制度化机制，努力在坚守法治的前提下尊重和吸收民意。”然而在现实中，民意常常被等同于舆论或者舆情，在互联网时代尤其被理解为网络搜索和评论等形式。但仅仅停留在民意层面是不够的，舆论并不都是民意，也可能是谣言。民意不同于公意，未通过相应的正当程序。民意也并非个别当事人的诉愿表达。在司法案件中，如果将民意和舆情作为参照和迎合的对象，则有可能放大民意本身的盲从性、大众性、群体极化等消极负面影响，从而冲击审判的独立性。沿着这种对民意与舆情的理解，将民意仅仅阐释为统计学意义上的多数意见，就难以走出民意大众性与法律系统专业性对立的格局。
民意与法律实践相关的部分、需要纳入法律运行系统加以考察的部分，尤其是对司法系统产生影响的部分，应诉诸“正义观”这一概念。在良好运转的法治社会中，人民的正义观是维系社会稳定的重要基础。在优良的政体之下，公民的正义品质影响着，甚至类推出城邦的正义安排；同时城邦的正义安排也体现了普遍的人民正义观。一个良好运转的法治社会就是一个由公共的正义观念有效调节的社会。以人民为中心的法治所顺应和仰赖的是人民的正义观而不是民意。人民的正义观区别于民意之处甚众：首先，人民的正义观是以在公共生活中实现共同善为目的的观念表达，是公共善德的集中体现，并非仅基于一己的利益和价值主张；第二，人民的正义观是基于制度构造、以制度的运行和完善为基础的价值主张，其核心表现是对正当权利的保障和救济；第三，人民的正义观是相对稳定的、有共同社会基础的观念形态，建立在各种利益和价值平衡的基础上，而不是任意和动荡多变的。当然，如果将民意作为一个更大范围的意志表达形式，那么人民的正义观就是民意的一个部分。
正义的核心在于构建良好的人类公共生活秩序，是善德中事关私人生活之外的公共生活的部分，即公共善德，是“最具有社会性的品德”。正义观的公共属性，将其与纯粹基于个人利益、福利、价值偏好的表达和态度区分开来。如果个人仅仅将追求自身利益的最大化作为行动的准则，那么遵从抑或违背法律就仅仅是人们满足各自利益的手段。就对象而言，正义观主要指向公共事务或公共事件。公共事务包括公共性的政治、经济和法律事务，事关普遍性、一般性，涉及不特定人的利益和权利义务状况之形成与改变，立法和公共政策的制定即为典型的公共事务。正义观也指向公共事件，比如典型的社会热点事件或者热点司法案件，其要么具有代表性，要么可能影响到一般性自由、利益与权利，要么对公众对平等、公正的判断标准与尺度产生冲击。在正义观之下的公共讨论事关“我们彼此负有的义务”，事关我们的公共生活，事关我们与他人的伦理与法律关系。就个体主观状态而言，对公共事务和公共事件的评价与判断，虽然不可避免地基于自身的价值立场，但主要应将自身立场置于公共领域和法治程序中，基于互惠的公共生活，而不是简单地发泄情绪或者不满。这就要求正义观及其表达遵循一种理性的公共论辩程序，认识到自身主张的有限性并平等尊重他人，在遵守基本社会公德的前提下参与讨论。有了对于共同福祉和良好公共生活的参与性实践，每个人的具体价值主张才能够成为构造人民的正义观的内容，在此基础上，才能形成良性的自由观和权利观。一言以蔽之，人民的正义观是公共善德，涉公事、以公心、利公益，而“私德”则主要针对私人生活。
（二）正义的制度是人民正义观养成的基础
正义不仅是关于制度的，也是通过制度实现的，正义的原则和正义的制度为关于正义的社会共识的达成提供了基础。所以，人民的正义观的独特作用是理解基本权利和义务、考量恰当的分配份额，进而影响整个社会的效率、合作和稳定。当制度是正义的，人们身处其中生活和受益，就会获得做正义的事的欲望和维护正义制度的愿望。一种稳定的正义观能够克服不正义的倾向，提供反思和矫正的机制。正义观的养成，不论是在社会学习的经验层面，还是在公共理性的心理养成层面，法律都是首要途径。法律基于权威性、共同性和一般性，将个人的善与公共的善联系起来。
以人民为中心的法治，以及人民身份与公民身份的重合，要求以保障法律权利为基本要素的法治。法律权利作为法律运行的产物，必然是以法律规则和程序为依托的，是在法律规则和程序中展开的。对法律规则和程序的破坏也即对法律权利造成侵害，因此以人民为中心的法治必然内含对法律规则和程序等法律内在价值的要求。当法律及其实践存在明显的不公正时，人民（公民）就面临着“法律理由”不充分的困境，在人民的正义观的支持下，对法律及其运行提出批评。“法律要具有指引人的行为的能力，要达成使行为服从规则治理之目的，需要以法的实质内容和价值来指引官员执行和适用法律的行为，需要人们对法律的实质内容与价值具有道德上的认同并产生守法主义道德观。”法治的人民性要求法律成为社会行动的正当理由，以建立法律规范与实践的联系。人民在正义的制度实践中形成正义观、完善正义观从而摆脱道德乌托邦和任意性。
（三）正义观作为法治的稳定剂
良好的法治社会要求在事关公共生活的道德信念上具有一定程度的共识，至少对什么是“好的公共生活”有共同理解，并且能够将分歧控制在理性程度内，不产生摧毁性和动荡性的搅扰，在制度上能够获得实质多数的自愿支持。良好的法治社会中人民稳定的正义观念即具有这一功能。稳定的正义共识是一笔巨大的社会财富，人们基于对正义的共识相互信任，并与正义的社会安排形成互动关系。稳定的正义共识一方面来源于制度的正义性与稳定性，一方面来源于社会制度实践中对各种利益、价值和诉求的平衡。正义观在社会观念层面对非正义形成一种具有敏感度、辨识力和压制力的力量，当非正义出现时，就可以调动力量形成一种约束，从而构造一种动态的反思机制、一种自我支持的力量。罗尔斯指出：“最稳定的正义观念可能是这样的：它对我们理性来说是明晰的，与我们的善是一致的，并且植根于一种对自我的肯定而不是克制之中。”公民对相互关系和社会行动基于正义观所支持的预期和判断，产生为了正义的理由而按照规范行动的有效欲望，社会整体鼓励制度的实践者们发展正义的美德，支持和巩固他们的合理生活计划、利益诉求和价值主张，使公民个体基于正义美德的实践形成自我价值感和社会责任感。“以人民为中心”的正义观为正义的制度实现奠定了一种理性矫正机制，承认在权威之外存在多元认识的合理性，这种合理性强调对人民意愿的尊重，保持了社会主义法治的活力，使小岗村式的人民创造和实践成为可能。
稳定的正义观需要生产关系和物质基础的支撑，人们并不会仅凭观念活动即自主地选择按照正义观的要求行事。正如同分析马克思主义理论家科恩指出的，如果在一个意欲实现这些原则（如罗尔斯以原初状态为观念模型推导出的正义原则）的制度结构中，人们随心所欲地选择就能满足正义的要求，那么他们为什么还必须按照正义原则行事呢？面对利益和诱惑，他们又怎能期待作为道德人之本性的充分实现呢？经典马克思主义反对抽象永恒的正义观，认为正义观受到物质生活条件和经济基础的制约。“这个公平则始终只是现存经济关系的或者反映其保守方面，或者反映其革命方面的观念化的神圣化的表现。”现实的社会权利是法权的经验基础，马克思主义正义观“立足于生产方式这一唯物主义的立场，使正义范畴具有客观性、辩证性和历史性”。马克思主义中国化的过程进一步突出和强调了法治的正义性，并通过以人民为中心的法治获得了集中体现。公平正义是中国特色社会主义的内在要求，是我们党追求的崇高价值。“在政法话语和实践中，以人民为中心的法民关系在民主、民权、民生、民意四重逻辑下展开。”以人民为中心的法治建立了正义价值、制度和现实基础的实质联系。最为重要的是，以人民的整体性作为方法，解决了现代社会价值和道德多元可能造成的法律维护道德的功能的弱化，使正义观得以建立在稳定的现实基础上，在日益多元化的社会发展中妥善处理冲突和矛盾，为诸如财富再分配、社会利益衡量等难题的解决找到方向。以人民为中心的法治基于现实物质基础之上的社会主义政治共同体所具有的价值相对稳定性和统一性，为合法性和正义性衡量提供良性的论辩和对话空间。
四、实践论：走出法律实践迈向人民生产生活实践
（一）迈向“大实践观”
法律是一种规范性实践。中国法学界关于法律实践的讨论多集中于立法、执法、司法、守法、法律监督等法律运行过程。这些讨论所关注的实践是一种以法律规范为中心、以法律职业人为主导的专门性实践，是一种狭义的实践。而以人民为中心的法治所触及的实践超出了职业性、专业性和以法律规范为中心的法律实践活动，指向更广阔意义上的广大人民群众的物质生产实践和生活实践。相对于指向专门性法律实践的“小实践观”，以人民为中心的法治指向一种“大实践观”，即“人民实践观”，其范围既包含了专门的法律实践，也囊括了政治、经济、文化的全面实践。
在古希腊，狭义的实践主要是指公共政治生活，广义的实践还包括创制，即工匠的技术创造活动，指向物质劳动，与其相对的是理论的、沉思的生活。理论生活解决真的问题，实践生活解决善的问题。亚里士多德认为思想分为实用（praxis即实践）、制造与理论，首次在哲学上对理论、制造和实践做了区分，使实践哲学从理论哲学和形而上学中独立出来，建构了“伦理-政治”实践哲学传统。马克思则通过对国家与市民社会的关系、社会物质生产与观念意识形态的关系的重构，“以‘劳动’‘社会’和‘人类解放’三个范畴转换了‘伦理-政治’实践哲学传统的基本范式，开创了‘劳动-社会’的实践理论。……以‘劳动’作为普遍实践的原型，把传统实践哲学当作非人活动的劳动提升为人类普遍的本质活动，赋予劳动阶级以一种普遍的实践主体性”。基础性物质生产劳动，成为决定性的人类生活形态，而政治生活、观念和理论的精神生产则成为被物质生产所决定之物。“马克思主义者认为人类的生产活动是最基本的实践活动，是决定其他一切活动的东西。”也正是在这个意义上，以物质生产为主的广大劳动人民特别是无产阶级，才从历史发展的追随者转变成为历史发展的主要动力，成为历史的主体和创造者。“全部社会生活在本质上是实践的。凡是把理论引向神秘主义的神秘东西，都能在人的实践中以及对这个实践的理解中得到合理的解决。”马克思主义认为，实践是与理论和精神活动相对的生产活动，而且主要指向广大劳动人民的物质生产实践和生活实践。“人们按照自己的物质生产的发展建立相应的社会关系，正是这些人又按照自己的社会关系创造了相应的原理、观念和范畴。”与以“思”为主要形式的理论和精神活动不同，实践主要指向“做”，是广大劳动人民在做、劳动、生活中发现问题、思考问题和解决问题的活动。
（二）人民实践是法律发展的土壤与源泉
从毛泽东的《实践论》到邓小平的“实践是检验真理的唯一标准”，尊重人民实践、从人民的伟大创造中汲取思想营养并将之上升为理论，是我们党和国家进行理论创新的不竭源泉。在中国特色社会主义理论中，实践论是重要的理论组成，是标志性、代表性主张。实践论与人民性存在根本联系，实践是人民的实践，人民是实践中的人民。实践论与人民性互相嵌入，共同构造了中国特色社会主义理论的核心要旨。党的二十大报告在开辟马克思主义中国化理论新境界的路径问题上再次强调：“必须坚持人民至上。人民性是马克思主义的本质属性，党的理论是来自人民、为了人民、造福人民的理论，人民的创造性实践是理论创新的不竭源泉。一切脱离人民的理论都是苍白无力的，一切不为人民造福的理论都是没有生命力的。我们要站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧，形成为人民所喜爱、所认同、所拥有的理论，使之成为指导人民认识世界和改造世界的强大思想武器。”
制度的逻辑只有与生产和生活实践的逻辑相契合，才具有现实性。“法治，并不仅仅是一种形而上的价值追求，或者程序化的规则训诫，它更是一种特定时空背景下的社会实践，它与特定历史场域下的其他社会实践深深地联系在一起，它也必须回应特定时空背景下特定的社会、政治诉求。”以人民为中心的法治要求法治尊重社会物质生产关系、生产方式的基础性逻辑，尊重广大人民生产和生活实践的基础逻辑。如果力图通过从上而下的引导、塑造和强制来实现社会的法治化，就会由于缺乏社会基础，使法律及其实现浮于表面，无法使法律成为人民真正的行动理由。换言之，法律的实践如果只是体现为由权威制定法律，大众服从法律，其后果将是法律和现实的分隔。
实践是桥梁，它一边连着“做”，一边连着“思”；一边连着规范，一边连着事实。实践具有“践行”与“反思”双重功能，具有普遍性和现实性双重品格。“在民主制中，国家制度、法律、国家本身，就国家是政治制度来说，都只是人民的自我规定和人民的特定内容。”中国式法治现代化的自主实践为此提供了积极的证明。大量来自于人民群众生产和生活实践的创新性、创造性行为模式进入规范化层面，成为法律制度发展的重要驱动力和规范来源。当代中国集体土地法律制度发展的历程就整体呈现了从下至上、行动推动规范的模式。按有小岗村18户农民手印的“秘密契约”发展出了“农村集体土地承包经营权制度”。20世纪80年代开始的农村集体土地流转实践，直接推动了农村集体土地承包经营权流转制度的设立和完善，直至2020年《民法典》第339条将土地承包经营权人自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权正式确立为一项民事权利。至于农村集体建设用地，为了应对农村工业化对建设用地的需求，农民、农村集体经济组织和各地方进行了多样的农村集体建设用地流转实践。2018年修正后的《农村土地承包法》的第47条明确承认土地经营权融资担保系担保物权性质。在此基础上，国务院2022年发布的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出，建立健全城乡统一的建设用地市场，在依法自愿有偿的前提下，允许将存量集体建设用地依据规划改变用途入市交易。广大人民关于提升土地使用效能的多样实践是形成当代中国“三权分置”农村土地法律制度的主要推动力。
“实践是一种改变对象的行动，而法律实践是一种在应用规范中同时续造着规范的行动。”另一个标志性的中国式法治现代化的实践故事是根植于中国传统法治逻辑的调解制度的演化史。如今，人民调解、行政调解、司法调解共同构造了具有中国特色的多元化纠纷解决机制，并不断在发展中修正完善。随着互联网技术的应用，中国调解制度已经形成了线上线下相结合的、有效的多元纠纷解决机制体系。至2020年底，我国3000 多个基层法院指导80 万个人民调解组织、400万人民调解员开展工作，每年人民调解组织化解纠纷近1000 万件。新中国成立以来70多年的调解制度实践推动了相关规范的发展，凝结为《人民调解法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《人民调解委员会组织条例》《人民法院在线调解规则》等一系列规范成果。至2020年，关于人民调解的法律和部门规章共42部。而在其他社会领域，如互联网纠纷解决、共享经济的产权模式、新业态劳动者权益保护等诸多社会领域，以人民群众为主体的生产和生活实践正在催生大量的制度创新，而这些来自于实践中的“做”与“思”，成为推动中国法治创新的最直接动力。
（三）法律成为优先的行动理由
中国的法治建设旨在解决中国社会和中国人民面临的问题，这注定是一场由中国人民主宰的波澜壮阔的伟大社会实践。在中国社会主义法律体系已经形成、行政执法和司法的程序化和法治化取得显著成效的背景下，中国社会主义法治建设进入深水区，法律制度实施中存在的一些问题亟待解决。比如，在环境资源法领域，环境资源法律规范体系、环境执法和司法体系已初步建成，但大量的环境资源问题仍不断出现，需要较高社会参与度的环境资源保护法律制度往往无法落地。“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。”而在现实中，环境资源保护法律的落实缺乏人民群众自觉行动的支持。诸如垃圾分类、资源节约等问题，人民群众在观念上并不是不认同，而是缺乏行动的动力和持久性。问题的症结不仅在于法律规范，更在于法律规范的实施。而法律规范的实施需要思想意识和观念层面的实践内驱力。如何打造社会主义法律实践的内驱力，使广大人民群众在广泛的社会面承托起法治的基本逻辑和运转机制？处于法治发展阶段和社会转型期的中国，寻找该问题的答案还要回到广大人民群众的生产生活实践中。
在个体层面，从“要我法治”到“我要法治”意味着法律成为人民群众行动的优先理由。理由是对行为正当性的论证和证成。与愿望、期待不同，理由是多向互动的，不仅是单方的意愿和主张，而且是行动者与共同体之间的对话。理由是人们行动的决定性因素，也是判断人们行为正当性的基准。人们主要基于何种理由安排自己的行动、证成自己行动的正当性，反映了一个社会中不同规范形式的现实效果。当人们以法律权利、义务和责任为优先的理由行动时，理想的法治社会就具有了现实性。“所谓法治社会，其实也就是一种大多数人能够自觉地以法律义务为自己的行为理由，全社会都坚持严格依法办事的社会。”以法律为优先的行动理由，就是以合法行使权力、享有权利、履行义务和承担责任为规范性理由。在一个法治社会中，法律提供的是最权威、最普遍和最具积极效果的理由。法律作为规范性理由为行为的动机机制设置了运行轨道。
在法治社会中，法律应构成人们的主要行动理由。理由的形成有其复杂的环境。不能奢求人民群众都能在全然了解法律规范的前提下行动。只要人民群众在意识和观念上，认为其有合法权利、义务和责任，并基于此行动就足以构成以法律为行动理由。我们也不能要求在复杂的理由结构中法律理由的惟一性。一个人决定做某事，处于一定的规范环境中，而这个规范环境将对行为目的的选择乃至合理性的判断提供一个基准。也就是说，在理由的复杂结构中，任何经济的、政治的和习俗的理由都必须受到法律这一规范性理由的制约。法律理由具有优先性，不意味排除其他理由，而是强调任何其他理由均不能与法律理由相冲突，冲突就会导致行为效果判断上的中断与改变。作为规范性理由，法律理由要求所有其他理由必须满足其要求，否则将无法成为行动理由。此时，法律理由构成了主体行动的导向性理由、边界性理由，法律在一个人的行动理由结构中构成了一种决定性力量。例如，对一个市场交易行为而言，获利当然是最直接的理由，但行动者是在法律的边界之内决定其获利的方式和限度，那么就可以说他首先是在以法律为理由行动，因为法律在其行动中承担了方向引导和边界控制的作用。正是法律的这种规范作用使他的市场交易行为基于合法性而具有合理性和可欲求性。如果没有法律理由发挥引导和控制作用，这个交易行为就可能是非法的、无效的。在理由的复杂结构中，法律占据了优先地位，成为决定性理由，就是法治在个体行动和微观实践中的胜利。千千万万的个体行动以法律为优先理由，水滴入海，法治才会蔚然大观。
要追求这种法治的理想效果，趋近这种理想效果，法律及其实践就必须尊重生产和生活的逻辑，比如小商贩的路边摊生意、外卖员快递员等新业态劳动者的劳动与生存现实处境、互联网自媒体商业模式等等。任何将人们从他们所从事的赖以为生计的劳动和生活实践中驱赶出去而拒绝提供一种可能替代方案的法律，只能激起人们对法律的异己感、拒斥感。如果法律仅仅将人民的生产生活实践作为规制的对象而不是自身成长的土壤，一味地忽视、清理、管制和处罚，一味追求“齐整的”规范和实施效果，期待法律成为人民群众优先的行动理由就只能是一种奢求。以法律为优先的行动理由意味着，法律不再仅仅是一种外在的强制，而且转化为了一种内在的心理动机，成为一种自主选择。以法律为优先的行动理由意味着，基于对法律的信赖和认可，基于对依照法律行动的结果的趋向，人们开展生产生活实践，而并非因为担心受到制裁才服从法律。
结 语
以人民为中心、坚持人民至上、坚持人民主体地位，是中国共产党的核心执政理念，是我国社会主义法治与西方法治的根本区别所在。党的二十大报告在谋划“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的新格局时，充分体现以人民为中心的法治观。以人民为中心，也是中国法学理论的基本立场和核心价值。以人民为中心的法治融贯了法治的规范要素、社会要素和政治要素。从马克思主义法哲学的基本原理和立场出发，以人民为中心的法治在主体上基于“人民”与“公民”的身份重叠，避免了“人民”概念在法律规范层面的模糊性。“人民”概念也在马克思主义的立场上处理了“公民”概念所导向的法治主体原子化问题，实现了公民个体性与人民整体性的统一。“人民”与“公民”的身份重叠在主体构造上呈现社会主义法治在国家、法律与个体自由之间的一致性。保护人民利益是社会主义法治的本质要求。人民利益既是具体性的也是整体性的。在法律上，公民权利是具体性人民利益的规范体现。在当代中国的法律实践中，整体性人民利益已经在立法和司法等诸多层面展现了其规范效力和反思功能。当代中国的社会主义法治以实现公平正义为价值目标，高度依赖人民的正义观提供的观念支撑。人民的正义观区别于民意，具有公共性、制度关联性和稳定性的特征。社会主义法治的人民性在人民实践的广阔空间中展开。以人民为中心的法治需要走出狭义的、专门性的、主要面向法律规范的制度实践，走向更为广阔的“人民实践”。法治的创新和发展需要建立在尊重广大人民群众的生产实践和生活实践基础上。在个体行动层面，只有法律理由成为人们优先的行动理由，法治才能具有现实性。综上，立足“人民性”话语，构建以人民为中心的法治是中国法学构建和发展自身学术体系的根本依据和核心主张。