屠振宇 | 被选举权的规范内涵与实践展开
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摘 要
关键词：被选举权；选举权；代表构成比例
一、被选举权法律地位的历史形成
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第34条以“和”字将被选举权紧接在选举权之后，表述为“选举权和被选举权”。对于这种表述形式，学界曾有两种不同理解。一种观点认为，“和”宣示了选举权与被选举权的统一性和不可分性，任何区别对待两者的努力都有损于这一立法宗旨。有学者指出，“一个‘和’字把选举权与被选举权紧密结合起来”。但另有观点透过“和”字看到了选举权与被选举权的区别，认为以“和”字相连表明选举权与被选举权是彼此独立的两个概念，“选举权就是选举权，被选举权就是被选举权，宪法和法律也是把它们分开表述的”。事实上，上述观点都忽视了这一表述形式背后的民主形式，以及由此明确的法律地位。从历史上看，“选举权和被选举权”的表述形式确立于中华人民共和国成立之初，区别于此前的“选举及被选举权”“选举权”等表述形式。这些不同的表述形式与所采取的民主形式有着密切联系，选举权与被选举权在不同民主形式下享有不同的法律地位。
（一）“选举权和被选举权”表述形式的由来
1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第4条规定：“中华人民共和国人民依法有选举权和被选举权。”此后颁行的1953年《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》（以下简称1953年《选举法》），同样采取了“选举权和被选举权”的表述形式。这种两权并列的表述形式延续至今，既有别于民国初期“选举及被选举权”的表述形式，也不同于南京国民政府时期统称“选举权”的表述形式。
表述形式的调整并非简单的改写，而是在新的历史条件下对被选举权的重新定位，这与社会主义民主理念的传入有着密切的关系。1918年7月10日，第五次全俄罗斯苏维埃代表大会通过了《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法》，史称“苏俄宪法”。这部苏俄宪法是人类历史上第一部社会主义性质的宪法，不仅“为后来各社会主义国家制定宪法提供了有益借鉴”，而且确立了较资本主义民主更完备的民主形式。在规定劳动者民主权利时，苏俄宪法采取了富有鲜明特征的表述形式。第64条规定：“凡俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国的下列男女公民不问其信仰、民族、居住情况等等情况如何，凡在选举日前已年满十八岁者，均享有各级苏维埃的选举权及被选举权。”这种表述形式的特殊性在于，不同于资本主义国家的做法，先规定选举权利的享有，再分别规定权利行使的资格条件，而是将选举权、被选举权的享有与资格限制合在一起规定，从而将被选举权置于与选举权同等的保护框架之中。
苏俄宪法对被选举权的高度重视，在中国共产党领导的民主实践中得到了继承和发展。1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》作为中国共产党在领导工农民主政权中颁布的首个宪法性文件，其中多数条文与苏俄宪法具有相似性。第4条规定：“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女、种族（汉、满、蒙、回、藏、苗、黎和在中国的台湾，高丽，安南人等）、宗教……在十六岁以上皆享有苏维埃选举权和被选举权……”这一条款正是对苏俄宪法前述规定的仿效，在表述形式上同样凸显出被选举权与选举权的同等重要性。在抗战时期，尽管出于革命任务和形势变化的需要，中国共产党对选举政策有所调整，但是这一立场及表述形式得到延续。1941年11月，陕甘宁边区参议会修正通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》规定：“凡居住边区境内的人民，年满十八岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度的差別，都有选举权和被选举权。”随着抗战的全面胜利，强调被选举权与选举权同等重要的法律传统及表述形式在解放区民主实践中进一步得到确认。例如，内蒙古人民代表会议于1947年4月通过了《内蒙古自治政府施政纲领》，其中第7条规定：“凡内蒙古人民年十八岁以上，不分阶级、性别、民族、信仰、文化程度，除褫夺公民权及精神病者外，均有选举权与被选举权。”
因此，正式确立于中华人民共和国成立后的“选举权和被选举权”的表述形式，同苏俄宪法和《中华苏维埃共和国宪法大纲》的规定是一脉相承的，其中所体现的对被选举权和选举权同等重要性的强调，根植于对社会主义民主理念的坚持与发展。
（二）被选举权独立法律地位的确立
“选举权和被选举权”表述形式的确立，在宣示社会主义民主时代到来的同时，也赋予了被选举权区别于以往的全新法律地位。五四运动以后，民主选举制度的建立以及普选理念的广泛传播促成了选举权、被选举权在法律地位上的改变，使选举权与被选举权从“不得谓之权利”的境地转变为法定的权利。诚如民国时期学者所言，“选举操之于少数人之手，人多不视之为权”，若要使选举转变为一种权利，则“其变迁之要者，莫如由限制而普通”。但在这一转变过程中，选举权和被选举权的境遇是不同的。当时所谓普选乃是“一般国民皆予以选举权之谓也”，并不包含被选举权的普及。同时，由于在划分选区、计算选票等方面存在种种限制，因此，劳动人民的被选举权实际上是被剥夺的。可见，南京国民政府时期的宪法只强调“选举权”而未规定“被选举权”，以前者囊括后者，这是由当时所实行的资本主义民主形式所决定的，被选举权即使获得承认也不具有独立的法律地位。
与资本主义民主不同，社会主义民主旨在建立一种“世界上真正的普选制”。这种普选理念之所以更加彻底和民主，是因为社会主义民主大大扩张了普选的内涵和意义，不仅普遍地赋予公民选举权，还要求实现被选举权的普及。苏俄宪法第64条正是这种普选理念的表达，这一条款强调将选举权连同被选举权一并平等地赋予全体人民，既突出了人民民主权利的真实性，也彰显了社会主义选举的普遍性和广泛性。中国共产党在早期民主实践中接受并继承了这种更加彻底的普选理念。在抗战时期，《新华日报》曾发表社论指出：“真正的普选制，不仅选举权要‘普通’、‘平等’，而且被选举权也要‘普通’、‘平等’；不仅人民都要享有同等的选举权，而且人民都要享有同等的被选举权。”随着中华人民共和国的成立，社会主义民主的普选理念变为人民民主的现实，被选举权成为一项独立的基本权利，其重要性在宪法文本中得到体现。诚如有学者所说，“我国广大人民享有的选举权和被选举权，是在中国共产党的领导下，经过长期的革命斗争，推翻了反动阶级的统治，消灭了人剥削人的制度而争取得来的。如果没有无产阶级成为统治阶级并争得民主这一客观事实作为前提条件，那么，人民享有包括选举权在内的广泛的权利，是根本不可能的”。在此意义上，选举权和被选举权的普及与人民当家作主之间有着密切的关联性：没有人民当家作主的事实，不可能真正确立起人民享有广泛选举权和被选举权的社会主义民主；不能保障选举权和被选举权的普遍性，也就无法真正实现人民当家作主。
由此可见，宪法文本上从“选举权”到“选举权和被选举权”的表述形式调整，实质上是民主形式从资本主义转向社会主义的变化，两种表述形式代表着两种不同性质的普选理念。在资本主义民主下，被选举权不被强调和重视，甚至在宪法文本中不必被提及。而在社会主义民主下，被选举权的重要性得以凸显，被选举权不仅在表述形式上有了改变，彰显出有别于选举权的独立法律地位，而且与社会主义民主的进步性相联系，成为人民当家作主的重要标志。
（三）被选举权独特意义的进一步显现
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心的党中央立足新的历史方位，“健全人民当家作主制度体系，发挥社会主义协商民主重要作用，丰富民主形式，畅通民主渠道，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，推动全过程人民民主取得历史性成就”。2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道考察时首次提出：“人民民主是一种全过程的民主。”2021年7月，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上强调要“发展全过程人民民主”。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上对全过程人民民主作出系统阐述，习近平总书记关于全过程人民民主的重要论述形成了完整的社会主义民主政治理论体系，“为新时代坚持和完善人民代表大会制度、发展中国特色社会主义民主政治提供了根本遵循”。不同于“西方国家仅仅注重定期选举的间歇性民主”，“全过程人民民主是人民民主权利能够全面享受和行使的完整民主”，“是能够保证亿万人民当家作主、把国家和民族的前途命运牢牢掌握在自己手中的新型民主”，进一步彰显了被选举权与社会主义民主进步性的密切联系，激发了被选举权对于实现人民当家作主的独特意义。
一方面，全过程人民民主理论丰富了民主的内涵，将具备独特优势的社会主义协商民主确立为中国社会主义民主政治的特有形式。实行人民民主，保证人民当家作主，必须做到在治国理政时“国家各方面的关系都要协商”。要照顾到“国家各方面的关系”，实际上是从程序上保障被选举权实现的一种体现。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中指出：“我们不断扩大人民有序政治参与，人民实现了内容广泛、层次丰富的当家作主。我们坚持发展最广泛的爱国统一战线，发展独具特色的社会主义协商民主，有效凝聚了各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士的智慧和力量。”中国社会主义协商民主在实践中展现出独特优势，既丰富了人类民主的实现形式，也为确立被选举权的独立法律地位提供了重要的历史和现实依据。
另一方面，全过程人民民主理论鲜明地提出了民主的评判标准。习近平总书记指出：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”其中多项标准都与被选举权的实现密切相关。为此，习近平总书记进一步提出：“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”习近平总书记的重要论述，反映了对选举权和被选举权同等重要的深刻认识。
2021年4月，国务院新闻办公室发表《中国的民主》白皮书。正如白皮书所述，“全过程人民民主，是中国共产党团结带领人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造，是党不断推进中国民主理论创新、制度创新、实践创新的经验结晶”。被选举权的独特意义形成于全过程人民民主实践的历史进程中，全过程人民民主重大理念既以被选举权为载体得以展现，又为被选举权的独特意义提供了理论和历史依据。
二、被选举权作为个人权利的规范内容
“选举权和被选举权”的表述形式所传递的人民民主理念，不仅突显了被选举权的独特意义，确立了被选举权的独立法律地位，而且带来了被选举权在规范内容上的重大变革，使被选举权成为一项名副其实的个人权利。《宪法》第34条正是在这个意义上赋予被选举权以明确的权利属性。作为保障人民当家作主的基本权利，被选举权不再是消极的资格和被动的权利，而是“一种内容广泛的和主动的权利”。
（一）“有”字结构与被选举权性质
在剥离各种修饰语后，《宪法》第34条可以被概括为一个“有”字结构，即公民有选举权和被选举权。这一“有”字结构，是《宪法》第二章在规定基本权利时所采取的较为常见的表述结构。另一种较常见的表述结构是“不受侵犯”结构，如《宪法》第37条所规定的“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”。相比而言，“有”字结构侧重于权利或自由的享有主体，意在明确宣示权利或自由的享有者是“公民”。根据《宪法》第33条第1款的规定，“公民”是一个个体意义上的概念，指的是“具有中华人民共和国国籍的人”。因此，“有”字结构的功能在于在公民个体的法律人格与基本权利之间建立自发的联系。但是，基于这种联系而建立起来的个人权利主张，很容易受到强调选举公共属性的学术观点的理论挑战。
在关于选举权性质的争论中，公务说曾对权利说展开针锋相对的批驳。公务说认为，选举是国家基于国家目的赋予公民的一种公共职务，而不是公民与生俱来的自然权利。公务说的代表人物拉班德在《德国帝国国法学》一书中指出，选民团体是国家的一种机关，选举是选民的社会责任，选民参加选举所进行的行为是作为国家机关而进行的国家行为。因此，选举权并不是主观的，并非以个人利益为基础的权利，只是宪法上的反射。公务说旨在强调选举权在内容上与参与公共事务、管理国家密切相关，但是，其完全无视选举权与个人利益的联系，“不免言之过当”。在现代社会，公民行使选举权已不纯粹是为了满足公共利益的需要和履行国家委托的公务，也是出于实现自身利益和个人自主的个体需要。因此，公务说并未对权利说构成实质性威胁，代之而起的是一种折衷的学说，即二元说。二元说认为：“一方面，选举权乃为了创设或组织国家立法机关而存在的，因而具有一定公务或权限的性质；另一方面，与任何宪法权利一样，选举权又是人们通过艰苦卓绝的政治斗争所获取的参与国家意志所形成的一种权利，其权利性不容置疑。”相较而言，被选举权的权利论证面临着更大的挑战。传统理论认为，享有被选举权的公民不能要求他人选举自己为议员，只能在他人选举自己或依法当选时要求国家不得干涉。“被选举权只是一种被选举的资格，而非主张被选举的权利，因此，被选举权所受到的限制往往大于选举权。”
传统理论之所以对被选举权的个人权利主张持否定立场，根本原因在于资产阶级民主或自由民主制度下被选举权的作用是为了履行国家赋予的公务，确定担任政府机关某一职位的资格。因此，被选举权不仅与选举权相分离，难以与公民个体形成紧密联系，而且会受到比选举权更为严厉的限制，“国家可以基于社会利益而规定选民行使职务的相当资格，如国籍、年龄及住所等事项”。直到人民民主时代，被选举权实际“成为公民所行使的当家作主的权利”，被选举权与公民个体的紧密联系得以建立。《宪法》第34条以“有”字结构明确被选举权作为个人权利的宪法地位，为被选举权理论的革新提供了契机。
（二）“九个不分”规定对被选举权的重塑
在人民民主时代，被选举权如何与公民个体建立“自发联系”，从而实现其权利性呢？作为《宪法》第34条“有”字结构的修饰语，“不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”的规定（以下简称“九个不分”规定）延续了苏俄宪法以来的社会主义民主理念，以一种反对差别对待的群体平等观对被选举权作出全新解读。
就被选举权而言，“九个不分”规定创设了一种群体视角。有观点将“九个不分”规定看作是一种个体意义上的平等，这是不完全恰当的。《宪法》第33条规定的“法律面前一律平等”条款已经涵盖了个体意义的平等精神，《宪法》第34条完全没有必要再以“九个不分”规定重复前一条款已经表达的平等意涵。因此，这一规定要么是在传递一种不同于个体平等的群体平等观念，要么就是一项冗余的规定。事实上，在起草现行《宪法》期间，有观点以“多余”为由，提出“只写‘年满十八周岁公民，依法享有选举权和被选举权’就够了，不必再在中间写上‘不分民族、种族……’那么长一段话”。但是这条意见最终未被采纳，因为“我国宪法在这一条中把不分民族、种族、性别……等内容详细列举出来，显示出我国公民享受选举权和被选举权的广泛性，这是具有重大意义的”。显然，这里所谓“广泛性”不再局限于一种人人都能平等享有的普遍性，而是指向一种群体视角的平等。1953年《选举法》已经出现“九个不分”规定，在起草过程中，立法者在草案说明中在两处表达了这种基于群体平等的广泛代表性。一是在要求选出适当人数的妇女代表时强调，“不能设想，没有适当数目的妇女代表的人民代表大会，会具有广泛的代表性”。二是明确提出人民代表大会具有最广泛的代表性体现为“使社会各民族各阶级都在各级人民代表大会中有与其地位相称的代表”。可见，“九个不分”规定不是在个体意义上强调选举平等，而是旨在构建“各民族各阶级都在各级人民代表大会中有与其地位相称的代表”的民主秩序，实质上是表达了一种群体平等观。
正是在这种群体视角下，“九个不分”规定不仅刻画出人民民主的核心内容，而且也回应了人民民主时代的个体利益诉求，实现了被选举权与公民个体的“自发联系”。公民个体作为特定群体的一员，其所在群体是否能选出适当数量的代表，对公民个人而言利益攸关。只有在代表机关中有适当数量的群体代表，公民个体的利益诉求才可能得到充分表达，才有可能获得必要的政治和法律保障。反之，在代表机关中没有适当数量的特定群体代表，公民个体的利益可能受损。在人民民主时代，群体意义上的个人利益诉求获得前所未有的重视和尊重。由于人民民主“就是国家要保证人民能充分地表达自己的意志，把自己信赖的有能力、有经验、能代表人民利益的人推选到各级领导岗位上来”，因此，这种客观义务会现实地转换为公民个体可主张的主观权利，赋予公民主张在代表机关中有适当群体代表的权利。诚如1953年《选举法》的草案说明所指出的，“我们是人民当家作主的国家，我们的国家政权属于人民，全体人民都有权利选派自己的代表去管理国家的事务”。被选举权在此意义上与这种个人利益诉求建立内在联系，成为一项积极主动的个人权利。
（三）被选举权对选举权的衔接与连贯
“九个不分”规定所强调的群体视角赋予被选举权以独特内涵，在选民利益保护上实现了与选举权的衔接，弥补了选举权概念无法涵盖群体性个体利益诉求的不足。以美国的选举诉讼为例，尽管根据美国1982年《选举权法》修正案规定，“弱势群体成员选出自己代表的几率不低于其他群体”，但是美国联邦最高法院在是否允许选民以党派利益受损为由提起诉讼的问题上争议不休，最终否决了此类案件的可诉性。我国《宪法》第34条赋予公民个人以被选举权，就是要保证不同群体能选出适当的代表，满足选民在群体意义上的个人利益诉求，实现对选民利益的全面保护。
对群体意义上选民利益的强调不仅使被选举权在内容上与选举权的保护范围相衔接，而且使被选举权在性质上与选举权的集体属性相融通。选举权虽然属于选民个人，但不像财产权或人身权那样，可以由个人独立行使。选民所享有的选举权要产生相应法律后果，不能仅凭个人意愿和个人行动达成，必须依存于一场由多数选民共同参与的选举。事实上，各国选举法均对合法选举的举行作出明确规定，特别是选民参选人数或比例。因此，选举权本身就是一项“带有集体性”的个人权利。选举权的这种集体属性与被选举权的群体视角，不仅不相抵触，而且相互融通。当个人的选举权受到不利限制时，被选举权也将受到同样的不利影响，选民所在的群体将因为选票不足而不能选出代表。正是在此意义上，选举权和被选举权构成紧密联系、不能分割的整体，“选举权和被选举权相统一”原理得以成立。
被选举权基于群体视角保护选民利益，旨在构筑各阶层有序参与政治、人民当家作主的美好图景。那么，如何将这一规范内容变为现实呢？经过长期实践，被选举权在我国呈现出一种“低门槛、严把关”的实践形态。所谓“低门槛”，就是对被选举资格不作额外限定，凡具有选举人大代表的资格的人，均具有被选举为人大代表的资格。采取这一实践路径的目的在于彰显民主选举的广泛性和真实性，尽最大可能使“选出的代表具有最广泛的代表性”。所谓“严把关”，就是在选举程序中切实“把好人大代表的‘入口关’”，优化代表结构，保障选出的代表具有广泛代表性。“低门槛、严把关”这一实践形态，不仅在长期的实践中展现出独特的优势，而且经得起理论上的推敲，符合合宪性标准，具有适当性，正逐渐成为我国选举制度在人民民主时代的重要特征。
（一）代表构成比例的确立与探索
在早期的选举实践中，“严把关”体现为等额提名，即通过组织考察、民主协商等程序严格遴选代表候选人，以保证代表候选人的提名体现“人民代表大会的广泛的代表性”，使“各阶层各民族都在人民代表大会中有与其地位相当的代表名额”。等额提名方式尽管有利于实现被选举权，但忽视了选民个体的选择自由。为改变此种状况，1979年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）改变了人大代表的提名方式，“实行自下而上、自上而下，充分民主地提出候选人的办法”，规定选民或者代表可以联名推荐人大代表候选人。提名方式的改变不仅大大提高了选民个体获得提名的可能性，也提升了选民和候选人的自主意识。在一些地方的实践中，出现了选民以公开自荐的方式要求成为人大代表候选人的事例。但在新的提名方式中，保障被选举权有效实现的“严把关”并未退场，而是以设定“代表构成比例”这种新的形式体现在提名程序之中。
一方面，组织提名仍是提名人大代表候选人的主要方式，甚至占据明显的优势。代表构成比例往往在选举启动之初已经确定，在组织提名的过程中发挥关键作用。另一方面，获得组织提名或者选民10人以上联名推荐的初步候选人不能直接被列为正式代表候选人，还需要经过选举委员会的确定。虽然根据《选举法》的规定，选举人大代表实行差额选举，但是差额不是无限制的，必须有一个幅度。差额幅度过大，初步候选人过多，容易产生选票分散而难以选出代表的结果。因此，当被提名的初步候选人人数较多而超过《选举法》设定的最高比例时，需要选举委员会根据多数选民的意见，通过讨论、协商、预选等方式确定正式代表候选人。在这一提名程序中，无论是反复讨论、协商，还是非必经程序的预选，确立代表构成比例实际上是为了引导多数选民在正式代表候选人中作出选择。
毫无疑问，代表构成比例与被选举权的内涵是相契合的，在保证不同群体选出代表上发挥着关键作用，是人民行使被选举权的重要保障。由于代表构成比例带来了隐性资格限制，因此，这种“严把关”的实践形式仍然不时引发争议。一方面，根据《宪法》与《选举法》的规定，符合被选举资格通常被认为只要满足三个条件，即年满18周岁、未被剥夺政治权利和中国公民，因此，“任何组织和个人都不得以任何其他理由（比如违反村规民约、风俗习惯等）予以剥夺”，代表构成比例的设定被指缺乏法律依据。另一方面，过多的条条框框容易造成对选举权行使的不当负担。有学者指出：“这样详细的要求和规定形式上体现了代表的广泛性，但实际上束缚了各选区选民的手脚，限制了选民的选择权，使得选举人大代表类似于‘削足适履’，不利于选民意愿的真实体现。”
（二）代表构成比例的合宪性问题
针对前述质疑，需先澄清选举实践中代表构成比例的性质。为消除早期等额提名中对代表构成比例直接规定刚性指标的不利影响，党中央在二十世纪八十年代多次强调选举“要充分发扬民主，改变过去那种为照顾代表面而层层规定代表构成比例的做法”，明确要求“不要硬性规定代表构成比例，不能指定某一选区必须选出某一特定民族、性别、职业、成分的代表”。因此，代表构成比例从一种硬性规定被严格限定为一种柔性指导措施。在《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）的起草过程中对代表构成比例的合宪性问题进行了正式讨论。
在起草过程中，有观点提出要将代表构成比例的要求转换为对资格条件的硬性规定。对此，《代表法》起草小组审议认为，“不宜对代表条件或代表素质作出规定”。作出这一结论既有立法技术难以实现的考量，也有实际操作难度较大的影响，最根本的依据在于，对资格条件作出硬性规定的做法于法不合。起草小组审议认为：“只要是年满十八周岁、政治权利不被剥夺的中国公民，都有选举权和被选举权，这个规定体现了我国选举制度的普遍性原则，也是我国社会主义性质的重要标志。”因此，在《代表法》中对人大代表的资格条件作出进一步规定会同《宪法》相抵触。所谓当选代表“必须具备许多其它的条件”的说法，“是对宪法和选举法的一种善意的误解，因为按照宪法和选举法的规定，从享有被选举权到当选这一过程中，唯一起决定作用的就是选民或选举单位的选择，而选民或选举单位在选择人大代表时，完全是根据自己的意愿，法律上除规定国籍、年龄、有无政治权利等条件外，没有附加任何条件”。因此，在《代表法》起草小组看来，限制代表候选人资格条件需要区分两种情形：一是由法律增设代表候选人的限制性条件；二是代表当选实际上所需具备的法定条件以外的条件。对于前者，不恰当地增设对被选举资格的限制构成对《宪法》第34条的直接违反。对于后者，法定条件以外的条件虽然可以被视作对被选举权的一种限制，但本质上是选举实践所自然形成的限制，这种限制只要没有影响到“选民或选举单位的选择”，就符合《宪法》规定。
《代表法》起草小组的上述审议实际上是对代表构成比例的合宪性审查，富有创见地提出“选民或选举单位的选择”的审查标准。“选民或选举单位的选择”的审查标准能够最大限度地尊重和体现选民意愿，保证选民在选举中“有得选”，使选民有充分的空间选出最能代表其利益的代表。从《宪法》第34条的规定来看，“九个不分”规定在赋予公民被选举权并保证不同群体能选出自己代表的同时，也强调了选举的广泛性，保证选民意愿得到充分表达，选民享有相应的自主选择空间。选举权和被选举权具有内在的统一性。如果选民仅在选举权的行使上享有充分自由，被选举权没有相应的保障举措，那么在选票的集聚效应下，少数群体的利益和诉求很可能被忽视，由此产生的选举结果难以尊重和体现选民的真实意愿。相应地，仅考虑当选代表的广泛性而无视选民意愿表达的选举，同样令人难以接受。在此意义上，由于选举权和被选举权的设置归根到底都是为了最大限度地尊重和体现选民意愿，因此是否尊重“选民或选举单位的选择”成为对相关限制措施进行合宪性审查的审查标准。就代表构成比例而言，因其在性质上是柔性指导而非强制要求，在实践中也没有抹杀选民的选择自由，所以《代表法》起草小组作出了代表构成比例要求合宪的判定。但略显不足的是，起草小组并没有进一步就其适当性展开论述。
（三）代表构成比例的适当性问题
事实上，在反对代表构成比例的意见中，有观点对其适当性提出质疑。有学者提出：“我国的选举法规范虽然规定候选人的资格与选民的资格一样，但在实际上，在提名时划圈圈、定框框的情形不断发生，这有损于我国选举制度的人民性，降低了选举在人民群众中的威信。以体现广大人民意志的法律的形式明确规定候选人的资格比选民的资格严格，可以使选民所真正信赖的人当选，减少在选举中不公正的现象发生，提高选举的威严性。”从最大限度尊重和体现选民意愿的角度出发，直接提高被选举资格的做法具有一定的筛选功能，可以帮助选民排除一些不适当担任人大代表的人选，有利于选民选出合格的代表。同时，这种做法具备公开透明的特点，对选举权的限制较小。然而，这种做法并不比规定代表构成比例更有优势。除了抬高资格门槛与《宪法》和《选举法》的明文规定相悖外，更关键的问题在于，这种做法与人民民主的政治理念相抵触。
将被选举资格与选民资格分离，并就前者设定更高的资格条件，这种做法在西方国家流行的原因在于，其与西方国家所秉持的民主理念密切相关。资本主义民主建立在对人民的不信任基础上，否认人民有能力治理国家，强调只有精英才能代表人民更好地治理国家。依据伯克、密尔等资产阶级思想家的看法，代表最重要的活动之一就是在议会里公开地辩论，然后作出决策。在他们看来，代表不经讨论就完全依照选区或团体的训令行事，是相当荒谬且不可行的。因此，担任代表必须具备一定的学识和才能。这不仅构成了资本主义国家普遍提高被选举资格的理据，而且直接促成了民主的“异化”。由于劳动人民只能选举与自己“异质”的精英，因此，选举无形中沦为“选主”的游戏。而在社会主义国家，情况恰好相反。社会主义民主鲜明地支持委托代表制，要求代表机关代表必须是选民利益的忠实代表者，主张代表对选民负责，选民随时可罢免代表，代表只是“选民派驻议会的使节，是选民意见的传声筒”。因此，代表并不因肩负职责而需要具有专门的才能，无需对其设定特殊的被选举资格。被选举资格与选民资格应当保持一致，由选民去选择满意的代表，这最能体现人民当家作主的本质要求。只有这样，才能建立起人民与代表的密切联系，实现两者在利益上的一致性。
可见，提高被选举资格并不符合人民民主的立场。强调代表与选民之间保持同质性，使人民既享有广泛的选举权，也享有同等的被选举权，其意义不仅在于能够彰显民主选举的真实性和广泛性，而且在于能保证选出的代表具有最广泛的代表性。因此，《宪法》第34条对被选举资格与选民资格的同等规定，实际是人民当家作主的本质要求和应有之义。设定代表构成比例，对选举结果进行柔性指导，是在当前历史条件下实现被选举权的合理举措。
在人民民主时代，被选举权不仅具有独立的法律地位，而且赋予公民在代表机关中选出代表的权利，其规范价值已在实践中显现。“低门槛、严把关”作为被选举权的实践形态，已成为保障人民当家作主的重要举措，得到立法的反复确认和肯定。除在提名环节加入讨论与协商程序外，《选举法》还将基于被选举权而确立的广泛代表性原则写入总则部分。《选举法》第7条第1款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。”总体而言，我国选举制度的设计仍是围绕选举权的保障展开的，对被选举权的关注相对较少，既没有把被选举权放到与选举权同等重要的地位上，也未能在选举程序的设计和实施中充分强调被选举权的保障和实现。一方面，对被选举权的实现具有重要意义的协商民主仅在提名环节出现，这不仅与协商民主是社会主义民主的重要形式之一的地位不相符，而且存在着规范化、制度化不足的立法缺失，使其实施效果大打折扣。另一方面，选举制度与被选举权的实践方式之间缺乏衔接，使得被选举权的实现面临诸多障碍。例如，在直接选举中，每个选区仅能选举产生一名至三名代表，难以满足代表构成比例的要求，选区的部分选民的利益无法得到实现。因此，要保证我国的民主选举制度与人民当家作主的要求相适应，必须加强被选举权的理论研究，切实从以选举权为中心转向以选举权和被选举权为中心，重新理解和完善选举程序。
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